财政资源集成优化与城市群战略路径选择

张继胜

导 言

党的十九大报告指出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，目的就是进一步强化城市群在我国城镇化战略格局中的主体地位。城市群是在特定地域范围内，以1个特大城市（常住人口规模超过500万人）为核心，由至少3个以上大城市 （常住人口规模超过100万人）为次中心，在文化上较为接近、经济上来往紧密，朝着高度一体化方向发展的城市群体 （方创琳，2015）［1］。

根据国家统计局数据，我国的城镇化率在2016年底已经达到了57.4%，目前我国业已形成663座城市、20 117个建制镇的城镇格局。站在历史的十字路口，城市群战略的执行路径呈现出两种选择：第一种选择是以区域内核心特大城市为优先发展对象，第二种选择是加大区域内次中心大城市的支持力度予以重点发展。这两种不同的路径选择基本代表了我国城镇化战略下一步执行的大方向，但二者孰优孰劣尚未形成共识，问题却已摆在眼前：一方面，我国城镇化进程已经出现了如北京、上海等特大型核心城市过度拥挤、房价高企等城市病，并伴随着财政资金对教育、医疗等公共资源配置不合理等问题；另一方面我国尚处在城镇化快速发展阶段①中国城镇化率在2011年首次超过50%，从跨国比较的经验来看，一个国家的城镇化水平超过50%之后，城镇化速度加快，而非减慢 （陆铭、 高虹、 佐藤宏， 2012）［2］。，如果在战略执行路径选择上出现误判，会不可避免地造成大规模的、持续的社会资源低效配置，不利于 “两个一百年”的目标实现。因此，两条路径的选择具有重大的历史和社会意义，有待深入研究和审慎抉择。

如何准确理解城市群作为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展的城镇化战略？如何选择正确的城市群战略执行路径？如何更加科学高效地运用财政资金助力城市群战略？等等一系列问题，尚需要大量深入研究。本文尝试对上述问题做一个初步讨论。

在城市群作为推进国家新型城镇化的主要途径已经明确的情况下，财政支出与城市群发展路径选择方面的文献较为欠缺，本文试图在该领域进行有益的探索。因此，本文存在两处可能的创新：第一，明确城市群战略的路径选择；第二，优化财政资金对城市群战略的支持。

本文写作安排如下：第一部分为导言；第二部分回顾我国城市群发展的历史现状和经验；第三部分梳理单个城市形成机制，城市群的发展内在逻辑，公共财政对城市群的影响文献；第四部分采用计量经济学的方法，在控制其他变量的情况下，实证分析了财政资源集成度如何影响城市规模，并进一步进行分区域考察；第五部分总结本文的主要结论，并就城市群战略路径选择与财政资源集成优化提出政策建议。

在展开正式论述前，需要指出 “城镇化”与“城市化”在措辞上虽有区别但含义上却是一致。尽管学术文献中多采用 “城市化”，但在概念上没有本质区别的情况下，本文统一采用官方采纳的 “城镇化”。

一、我国城市群发展的历史、现状及经验

中国的城市群是改革开放近40年以来，我国工业化和城镇化进程发展到较高阶段之后的历史必然。中国城市群的成型出现在改革开放以后，并逐步发展至今，大致可以分为以下三个阶段：

（一）温和推进城镇化，城市规模小型化与城市群萌芽

第一阶段是1978年至2000年。在这20余年里，城镇化率年均提升0.796个百分点②我国城镇化率从1978年的17.92%提升到2000年的36.22%，数据来源为历年 《中国统计年鉴》。。中央审慎地考虑到我国当时国民经济发展水平以及城市体系短期内承载能力的现实情况，制订了 “严格控制大城市规模、合理发展中小城市、积极发展小城镇的战略”③这一战略的提出始于国务院于1978年3月在京召开的全国第三次城市工作会议，出台了 《关于加强城市建设工作的意见》，4月党中央批转《意见》。《意见》要求 “城市规划一经批准，必须认真执行，不得随意改变”，奠定了中国城市规划的基本准则。。这一符合当时时代背景的审慎城镇化发展战略，客观上极大地推进了中国城镇化进程：城镇人口由1978年的1.7亿增加到2000年的4.6亿，农村人口只增加了1 823万，也初步形成了长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群和环渤海城市群。这一时期得到主要发展的并不是大城市，而是为数众多的中小城市、小城镇——人口在50万以下的城镇数量1978年为153个，2000年增加到570个，200万以上的大城市数量没有变化。这种城市规模小型化也带来了潜在的问题，例如，小规模城市无法发挥城市的效率优势，在土地利用率上也偏低 （王小鲁，2010）［3］。因此，尽管这一时期我国城市化进程取得巨大成就，城市群也初现雏形，但城市群的发展并不是主线。城市群的制度建设较为缺乏，不同层级政府间协调机制、同级政府间沟通机制还残留了部分计划经济体制的色彩，因此，财政体制也并未主动调整以适应城市群形态。

（二）城镇化全面提速，大城市与城市群飞速生长

第二阶段是2001年至2013年。在本阶段的13年中，城镇化率每年平均提高1.24个百分点，中国城镇化速度进入历史最高时期。中央在2001年放弃了限制大城市发展策略、提出 “大中小城市和小城镇协调发展”战略。在此期间，城镇化率由37.66%提升到53.73%，城镇人口由4.81亿上升到7.31亿。2001年400万以上的大城市为8个，分别为北京、天津、沈阳、上海、武汉、广州、重庆、西安，到了2013年400万以上的大城市达到了14个，新增了哈尔滨、南京、杭州、郑州、深圳、成都。不仅如此，随着城市人口管理政策从仅仅允许农民工进城务工转变为鼓励与支持，全国流动人口从2000年的1.21亿人增加到2013年的2.45亿人，平均每年增加890万流动人口。这一期间除了城镇化进程提速的特征以外，还表现为新的城市人口和流动人口主要往大城市聚集。大城市、特大城市的承载极限面临考验的同时，以北京为中心的京津冀城市群、以上海为中心的长三角城市群、以广州和深圳为双中心的珠三角城市群迸发出强大的社会、经济效益，城市群在中国逐渐生长为城镇化的主体形态。这一时期地方政府的自我利益意识极大觉醒，促使地方政府之间 （主要体现在省域内城市群）对经济绩效的竞争加剧。为了适应越来越激烈的省域内竞争，地方财政体制开始主动适应城市群形态，并在税收、基础设施投入、公共产品提供等方面展开激烈竞争。但这种自发的激烈竞争存在两个问题：第一是总体上缺乏中央政府的指导和规划，导致了城市群功能重叠，职能单一，且因迁就地方利益，一定程度上干扰了国家战略布局；第二是地方财政体制在不断调整中，省以下分税制本身制度的不完备，难以长久支撑城市群科学的发展。

（三）特大城市膨胀与城市病显现，城市群趋于扁平化

第三阶段是2014年至今。2014年，中国的流动人口达到了2.53亿人的历史顶峰，诸如北京、上海等特大城市的医疗、教育、交通等公共资源愈发稀缺，中央逐步调整国家的城镇化政策导向，例如十一届三中全会 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确定了 “有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”的政策，全国流动人口2015年下降为2.47亿人，2016年下降为2.45亿人，但特大城市数量持续增加的趋势依旧，截至2015年，400万以上特大城市数量变为15个，增加了长春市①为了适应城市体系的发展，2014年国务院印发了 《关于调整城市规模划分标准的通知》，对原有城市规模划分标准进行了调整。在原有的分类中，特大城市——100万人口以上；大城市——50万～100万人口；中等城市——20万～50万人口；小城市——20万人口以下。在新的划分中，将城市划分为五类七档。城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1 000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1 000万以上的城市为超大城市。。以省域内特大城市为中心的城市群数量也在增加。这个时候的城市群呈现出了扁平化的趋势，而这种扁平化趋势引发了“大城市病”。摆在人们面前的基本事实是，北京、上海已经成为千万级人口的特大型大都市，不仅是区域内毫无争议的中心城市，即便放在世界范围看，在城市人口规模上可以比肩东京、纽约、首尔、墨西哥城、圣保罗等等特大型城市，但必须指出的是，这些特大型城市中人们的生活质量却完全不同。例如，墨西哥城是墨西哥首都，第一大城市，人口早就超过2 000万，占墨西哥总人口五分之一。圣保罗是巴西第一大城市，人口1 000多万，差不多也占巴西四分之一人口。这显然是扁平化的极端案例了。再看这两座城市的基础设施、公共服务质量显然不如东京、纽约、首尔。有人会说，墨西哥和巴西是发展中国家，日本、韩国是发达国家。所以墨西哥城和圣保罗才沦落到贫富差距巨大，最终陷入大城市病。其实，墨西哥和巴西在20世纪50、60年代的时候经济是比日本经济好的。一个重要的区别在于：墨西哥城和圣保罗是单一化超级大城市，而东京则形成了城市群——东京人口只有1 000多万，但是东京城市群人口却有4 000万。再看我国的情况：即便是长沙、郑州这类在规模上不如北京、上海的省域中心城市，由于城市群的扁平化趋势，导致这类省域核心城市的经济总量占全省份额高，客观上极大地扭曲了财政资源的分配，不利于均衡发展。因此，层次分明的城市群比扁平化城市群好的地方在于集成与分享——集成优势人力物力资源降低了成本，提高了效率，分享经济增长繁荣以降低拥堵、污染等大城市固有的负外部性，这是城市群存在的意义，也是我国城镇化体系应该发展的方向。

二、文献回顾与评述

根据作者掌握的文献资料来看，现有研究多从产业集聚角度出发 （陈雁云、秦川，2012［4］；于斌斌，2015［5］； 张云飞， 2014［6］）， 而对城市集聚研究较少，财政资源对城市群发展的研究也比较匮乏。基于上述情况，本文按照从单体城市的形成、扩大，到多个城市区域，再到城市群体的脉络梳理文献，然后讨论城市群与财政制度、财政资源配置等问题。

（一）城市群的形成

要想理解和把握城市群发展规律，必须要追溯单个城市形成与壮大的内在机制，而城市的形成和城市规模变大是经济学对城市问题最初关注和研究的领域。这方面的文献已是汗牛充栋，简而言之，效率的不断提升是城市形成和城市规模不断变大的根本原因。更大的城市会引起更深专业化 （specialization）、更细劳动分工 （division of labor），市区的集聚效应 （urban concentration）会导致商业繁荣和科技进步，这是比专业化和分工更为强力的生产效率的提升因素，例如Higgs（1971）［7］就发现美国在1870年至1920年之间，城区的专利数历史性地高于其他地方。就美国的经验数据而言，城市规模扩大一倍劳动生产率平均会提高5.98%（Sveikauskas Leo， 1975）［8］。 更进一步的研究发现，主导城市发展的力量实际上有两大类，第一类是上述聚集效应发挥作用的自发式市场主导机制，第二类是政府主导机制 （李强等，2012）［9］，例如，Ades＆ Glaeser（1995）［10］认为， 人们出于对经济效益的追求而为了获取政策优势，更倾向于地理上接近政治力量中心以便于向掌权者游说，这种现象在发展中国家比较普遍。王垚、年猛 （2015）［11］考察了中国的情况，他们对中国地级以上城市进行实证研究发现，城市行政等级越高、城市人口增长速度确实是越快的，对于第二种理论做出了正面回应。

（二）城市群的生长

世界发展史告诉我们，城镇化是工业化发展较高级阶段的产物，而城市群是城镇化发展到较高级阶段的产物：率先爆发工业革命的英国在18世纪末期形成了世界上最早、区域面积最小、密度最大的伦敦城市群 （王乃静，2005）［12］①包含了伦敦、曼彻斯特、伯明翰、利兹、谢菲尔德、利物浦。。 随着19世纪法国和德国的兴起，相继形成了巴黎城市群、莱茵城市群（黄建富，2003）［13］。20世纪初电气化革命让美国崛起，随即形成了大西洋沿岸 （波士顿、纽约、华盛顿） 城市群 （王召东，2007）［14］； “二战” 后日本制造业迅速崛起，形成了东京—大阪城市群 （曾艳红，1998）［15］。这一系列事实告诉我们，随着生产力的发展，城市与城市之间的空间效应、商业往来会逐渐形成多个城市组成的都市区与都市圈，即，城市群是城市之间强烈的相互作用形成的 （李仙德、宁越敏，2012）［16］。 Harris ＆ Ioannides （2001）［17］使用 1900 年至1990年的美国城市数据，考察了空间效应对城市体系的影响。他们的研究发现，相比那些孤零零的新城市，有邻居的新城市 “生长”速度更快，而且相邻的城市之间增长率存在显著的相关性。

关于这个问题的中国经验有两种观点，第一类是所谓的 “平行增长”（Parallel Growth）模式，以Wang和Zhu （2013）［18］为代表， 他们使用中国1949至2008年的经验数据发现，中国不同规模的城市大约以一致的速度在增长，但这个结论似乎与人们的直观感受不符。因此，范剑勇，邵挺 （2011）［19］对中国的城市群呈现扁平化趋势的第二类增长判断则逐渐成为学术界共识。而推动中国城市群扁平化的重要力量来自中央政府的宏观政策与地方政府的区域政策（方创琳， 2012）。［20］

（三）公共财政与城市群

财政资源和财政体制是城市群生长的重要推动力量之一。从单个城市上看，劳动力选择流向某个城市，不仅为了获得该城市更高的工资水平和就业机会，而且还为了享受该城市的基础教育和医疗服务等公共服务 （夏怡然、陆铭，2015）［21］，从城市群角度看，公共服务均等化政策可以在一定程度上缓解人口向公共服务水平好且工资水平也高的大城市集聚的状况，促使劳动力的空间分布更加均匀化，促进城市群的生长。但我国是财政分权制度特征下的地方政府增长竞赛，土地财政扩张通过对城市基础设施建设的偏向性配置进一步扭曲了产业结构升级，降低了公共服务均等化的财政支出，不利于城市群向立体化的发展。财政体制影响城市规模变迁的微观作用机制主要有两点：第一，财政支出自主权对公共物品支出效率的改善，带来的城市居民收入与宜居性的提升促使城市规模的变化；第二，财政收入与转移支付的划分，影响到地方政府可支配财力，继而对城市规模、城市群形态产生影响 （郑鑫， 2010）。［22］

（四）文献评述

就已有的文献来看，学术界已经达成大中小城市及小城镇协调发展，但对北京、上海这类特大城市进行控制，同时也在发展特色小城镇的共识。这是因为，对于全国的政治中心——北京、全国的金融中心——上海这两座具有世界意义的超级城市不应该与其他特大城市进行简单类比，在相当一段时间内采取行政手段 （户籍管控等）限制净人口流入是必要的。北京、上海这两座超级城市的过于拥挤，恰恰说明其他适度规模的大中型城市数量不足。

现有文献对财政资源在区域内、区域间的进一步优化分配问题讨论较少。鉴于此，本文尝试从集成与分享的思想出发，通过对财政资源的优化分配研究，对我国接下来的城镇化路径选择提供有益的政策建议。

三、实证分析

（一）模型与数据

在本文计量模型设定时，在考虑了已有城市规模相关研究大部分变量的基础上，考察财政资源集成度对城市规模的影响。本文的计量模型设定如下：

模型中变量的说明如表1所示。

表1 主要变量含义及基本统计量

1.因变量。

对于城市规模，本文借鉴相关文献中最常见的做法①如陆铭等 （2012）、梁琦等 （2013）、孙三百等 （2014）。，将测度城市规模的指标选取为城市人口。需要指出的是，城市人口又至少可以分为户籍人口、常住人口和非农人口这三大口径，梁琦等 （2013）［23］认为“用户籍人口和非农人口作为指标来衡量城市规模都存在一定的偏误”，他们据此安排了一套自己的计算方法，但本文更考虑数据来源的统一性，以及本文是使用面板数据而梁琦等 （2013）［23］文献使用截面数据，故本文参照孙三百等 （2014）［24］的做法，使用《中国城市统计年鉴》中市辖区人口反映城市规模②文献讨论城市化规模时往往以户籍人口作为城市规模的度量，这就忽略了中国的城市化进程存在当地农村人口直接转为当地城市人口的 “移民高度本地化”特征 （Henderson，2007），但这不是本文关注的核心问题，不再展开。。

《中国城市统计年鉴》中公布的市辖区年均人口考虑到年初和年末人口的变化，较市辖区人口更具参考价值，但市辖区年均人口自2009年才开始公布，这就导致模型的时间跨度缩短，样本量减少，故而将市辖区年均人口作为稳健性检验的因变量，主要使用时间跨度更长、样本量更大的市辖区人口。

2.核心解释变量。

财政资金对城市建设与维护在中国城镇化进程中起到重要作用，财政资金的使用又与中国财税体制密切相关。中国施行的分税制体制对于中央政府而言，“地方”其实就是浓缩的一级政府 （刘尚希，2012）［25］，即中央政府只下管到省级政府，省以下分税制是各个省政府根据当地社会、经济、自然等实际情况而个性化治理的。在这种制度供给下，我们考虑使用一座城市在其自身省域内的财政资源集成度来测量对城市规模的影响。

就财政管理体制上看，在分税制的作用下财政收入至少分为地级市本级的、省政府与中央政府 （一般和专项）转移支付的，造成其数据构成复杂、数据可获得性较差，而财政支出则结构相对简单、数据可获得性较好，故而，我们使用地级市财政支出／本省财政支出来度量财政资源集成度。

3.控制变量。

除了用人口数量测度城市规模，城市的面积大小也是一个重要的指标，本文选择建成区面积来控制城市规模效应。建成区面积是指城市行政区内实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的区域。例如，截至2017年6月30日，北京、上海、广州和重庆的建成区面积均超过了1 000平方公里，北京以1 401平方公里位居榜首，东莞则超过深圳居第五名。

在经济发展水平指标方面，经济越重要的城市人口越多，而一座城市在省域内的重要性可以表现在该城市GDP占全省GDP比重，为了控制经济发展水平的因素，我们首先控制经济总量占比，接着控制薪酬水平。

理论上，产业结构对人口是有影响的，我们将制造业与服务业的产值之比予以控制，考虑到数据的可得性，本文采用第二、三产业增加值占地区GDP比重的比值作为代理变量。

在公共服务提供方面，我们参照相关文献的做法，分别选取了医疗资源、道路资源、教育资源③因为数据缺失导致样本缩减较为严重，教育资源选取了公共图书馆藏书作为代理变量。、公共汽车予以控制，对应的统计指标分别是医院和卫生院床位数、城市人均拥有道路面积、单位人口拥有公共图书馆藏量、单位人口拥有公共汽车数。

4.样本选择。

时间跨度上，本文选择最近10年 （2006年至2015年）数据。

城市选择上，将4个直辖市和拉萨市予以排除。第一，在财政体制安排上直辖市完全不同于一般的地级市，因此不具备可比性。第二，北京、上海的城镇化水准早已达到发达国家水准 （如图2所示），天津的城镇化率也在2011年突破80%，这类发达的、个别特大型城市纳入样本将对模型造成干扰。第三，中国的建制市数量一直在300个左右，本文获取的城市样本量也达到了280个，剔除4个直辖市不会对本文关心的问题造成严重影响。第四，西藏的数据缺失严重，对拉萨市予以剔除。

表2 分地区年末城镇人口比重 单位：%

（二）回归分析

在对回归结果进行分析之前，进行一个简短说明：本文采用固定效应模型和随机效应模型进行对比，但所有的模型结果经豪斯曼检验之后p值均为0，故一律采用固定效应模型的估计结果，出于简洁性考虑，后文不再赘述。

从全国样本来看，根据表3中模型1“财政资源集成”所示，财政资源的集成度对一座城市规模产生正向的显著影响，其经济学含义为，典型城市财政支出占该省份财政支出比例增加1个百分点，该典型城市规模将增加2.059万人，该结论在5%水平上显著。基本政策含义是，财政资源的集成度上升促成城市规模的扩张。财政资源的集成度上升在本文的语境中，还意味着典型城市在其所在 （按省域划分的）城市群中被政府支持 “生长”更快。这里有两种情况：（1）如果典型城市已经是省域内核心城市——比如成都、武汉、哈尔滨等占本省GDP超过1／3的特大型城市，财政资源集成度在省域核心城市若再提高，将会让省域内的城市群更加扁平化，公共资源的分配更加不均衡。（2）如果典型城市是省域内次中心城市，则提高这类典型城市的财政资源集成度会让省域内城市群立体化、多元化。但是，考虑到我国政府会偏爱高行政等级的城市的事实 （王垚、年猛，2015）［11］，第二种理想的情况在现实中恐怕难以通过城市群自然生长的力量予以扭转。即，扩展政策含义是：需要调整现行财政政策的导向与财政资源的投向，更多地支持省域城市群中的内次中心城市。

从东部省份样本来看，根据模型3结果显示，财政资源集成对城市规模正向影响的效应在东部省份更为明显：典型东部城市财政支出占该省财政支出比例增加1个百分点，该典型东部城市规模将增加4.372万人，该结论在1%水平上显著。东部省份的特点是经济发达，市场化程度高，省域内核心城市占全省经济比例并不高①例如，南京和济南这两个省域内核心城市在2013年分别只占所在省份GDP的13.63%和9.87%，占比较低的原因是这两个沿海经济大省下辖地级市众多，辖内还有其他经济发展更好的城市。苏州和无锡GDP分列江苏一、二位，身为省会城市的南京只能屈居第三。，且财政资源对单个城市规模的影响更大。这就意味着若将有限的财政资源向省域内2到3个次中心城市倾斜，更容易培育次中心城市的单体壮大，从而在省域内较快、较低成本地建立起立体化城市群。

续前表

从中部省份和西部省份样本来看，根据模型5和模型7的结果，财政资源集成对城市规模正向影响的效应并不显著。为何存在上述差异？有两种可能：第一，是由于中部省份和西部省份城市的财政资源集成度不够，省域内城市群的财政资源过于平均，财政资金支出类似 “撒胡椒面”。如表4所示，以2009年为例，财政支出占比的全国均值为2.86%，东部省份的均值达到3.68%，远高于全国平均水平，也远高于中部省份 （均值为2.55%）和西部省份 （均值为2.29%）。第二，中部省份和西部省份城市的财政资源差异化不够，以2015年为例，东部省份的财政支出占比最大值和最小值的绝对差值达到27.13个百分点；中部省份的财政支出占比最大值和最小值的绝对差值为18.63个百分点；西部省份的财政支出占比最大值和最小值的绝对差值仅为18.41个百分点。

表4 财政资源集成度：财政支出占比统计摘要 （%）

接下来对控制变量进行简要讨论。一座城市在本省的经济体量占比越高，其城市规模越大，这是符合常识与经济学直觉的。全国样本平均而言，一座城市占本省份经济体量比例提升1个百分点，会增加5万余人，且在1%水平上显著。就分区域考察，东部省份和中部省份均在1%水平上显著，中部省份该效应尤其突出，其区域内城市占本省份经济体量比例提升1个百分点，城市规模大约会扩大8.5万人，这一效应在西部省份城市不显著。薪酬水平对人口的吸引作用也符合理论预期，薪酬水平高的城市往往聚集了更多的人口，城市规模也更大，这一点在东部城市尤为突出，而在西部城市又一次不显著。在公共服务领域，除了医疗卫生项 （床位数）系数和显著性符合理论预期，人均道路、公共图书、公共交通项的系数均为负数，这表明交通拥挤等公共产品供应不足等问题依旧广泛存在①将城市规模的测度改成市辖区年均人口口径之后，结论没有任何实质性改变，只是在斜率数值上存在细微差别，系数统计显著性没有任何变化。出于节省篇幅考虑，省去稳健性检验部分，若需要，可向作者索取结果。。

（三）进一步研究

两个基本事实：第一，就全世界范围而言，高行政等级的城市基础设施更佳，这样会吸引更多劳动力流入，从而对城市规模产生正向影响 （陆铭，高虹，佐藤宏，2012）［2］；第二，就中国的情况而言，政府对高行政等级城市的 “偏爱”也会对城市规模产生正向影响 （王垚、年猛，2015）［11］。基于上述考量，现在我们将我国最高行政级别的中心城市与普通地级市分组研究①“最高行政级别的中心城市”定义为除四大直辖市之外的各省省会城市，以及考虑除去了西藏拉萨市，因此城市数为24个。，以考察城市行政等级不同的效应，实证结果如表6所示。有以下三点新的结论：

第一，财政资源集成度。如模型9所示，核心城市 （省会城市）的财政资源集成度不再对城市规模造成影响，相比较下，如模型11显示，普通地级市的财政资源集成度对城市规模形成正向显著影响，普通地级市的特征符合前文基本结论。也即意味着，在省域内城市群的培育中，核心城市 （省会城市）已经处于饱和状态，再投入财政资源是资源扭曲的，应该对省域内的普通地级市进行综合筛选，选取2至3个作为次中心城市予以财政资源倾斜、培育。

第二，经济集成度 （城市占全省经济比重）。城市群中的核心城市占本省经济比重提升提升1个点百分点，人口规模增加2.27万人，对比来看，普通地级市占本省经济比重提升1个点百分点，人口规模可以增加5.29万人。其政策含义是：就经济集成度的边际效应而言，增加同样的全省经济占比，省域内的普通地级市可以承载更多的人口，这有利于辅助省域内核心城市人口疏散，也有利于城市群扁平化趋势的遏制。

第三，薪酬水平效应。城市群中的核心城市的薪酬水平显著带动人口向城市聚集，而普通地级市的薪酬水平提升与人口聚集没有显著关系。这表明目前核心城市聚集人口是以劳动薪酬成本上升为代价的，而普通地级市聚集人口还不会造成劳动力成本提升。因此，在普通地级市聚集人口付出的经济成本更低廉。

表5 核心城市与普通城市分组研究

四、结论与建议

本文的基本结论如下：第一，就全国范围而言，财政资源集成度的提升可以促成城市规模的扩张，经济集成效应和薪酬水平与城市人口规模之间的关系是显著、正向的。第二，就分区域而言，财政资源集成对城市规模正向影响的效应在东部省份显著，而中西部省份则不显著；经济集成效应在中部省份最为突出，薪酬水平对城市规模影响最大的区域为东部省份。第三，就城市行政等级而言，省会城市的财政资源集成度不再对城市规模造成显著影响，而普通地级市的财政资源集成度对城市规模形成显著正向影响。

针对上述基本结论，结合促进城市群健康发展，满足人民对美好生活的追求，更合理配置财政资源，本文提出以下三点主张：

第一，今后一段时间内财政资源更应该向省域内的2至3个次中心城市倾斜，这些次中心城市与省域内的核心城市形成立体化城市群，着力构建以 “区域核心城市——次中心城市”为纽带的多中心城市群，并形成功能互补、布局合理的城市群协同效应，使得核心城市优化并发挥区域内核心辐射功能，同时次中心城市承载非核心功能，发挥节点支撑和辐射带动作用，最终形成多层次城市体系。

第二，中西部省份更应该加大对省域内2到3个符合筛选条件的次中心城市财政资源集成度，竭力避免财政资金 “撒胡椒面”式低效投放，充分发挥集成的力量推进中西部省域内的城市群发展。

第三，优化财政转移支付制度，核心城市的存在不应该是虹吸效应，而应该是反哺周边。因此，省会城市不应再作为财政资源集成着力点，应该加强对省域内次中心城市在教育、医疗、科技、文化、体育等社会事业的支持，让公共资源配置和公共服务更加均等，更多的财政资源应该被分享出来，让更多民众分享改革成果，消灭 “大城市病”。

［1］方创琳，科学选择与分级培育适应新常态发展的中国城市群 ［J］.中国科学院院刊，2015（2）：127－136.

［2］陆铭，高虹，佐藤宏.城市规模与包容性就业 ［J］.中国社会科学，2012（10）：47－66＋206.

［3］王小鲁.中国城市化路径与城市规模的经济与分析 ［J］.经济研究，2010，45（10）：20－32.

［4］陈雁云，秦川.产业集聚与经济增长互动：解析14个城市群 ［J］.改革，2012（10）：38－43.

［5］于斌斌.中国城市群产业集聚与经济效率差异的门槛效应研究 ［J］.经济理论与经济管理，2015（3）：60－73.

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