构建广西高速路政联合执法治理体系

◎胡志斌 廖爱娣

高速路政管理涉及范围广、牵涉部门多，部分行政机关之间存在职权交叉、冲突或多头管理现象，使得路政执法人员在单方执法过程中存在很大困难。目前，各路政执法大队把联合执法（指两个或两个以上行政执法部门，为解决单个执法部门无法解决的社会问题，采取联合的方式统一行动、统一执法，从而对行政相对人进行监督检查，作出处理决定的一种执法形式）作为公路管理中重要的执法方式，但是随着时代的进步，新事物、新需求不断涌现，传统的联合执法模式已经暴露出诸多问题。

笔者结合实际工作情况与相关法律法规，综合分析路政管理现存的问题与难点，试图对广西高速公路管理联合执法模式进行新的探索。

现状

据《广西统计年鉴2017》显示，截至2016年底，广西全区公路通车总里程达120547公里，其中等级公路108947公里，高速公路4603公里，管理范围宽广。目前，广西高速公路联合执法的方式大体分为两种：

1.小联合执法

以路政为执法主体，与内部大队、外部高速交警、国土或安监等部门联合执法，称之为“路政+1”（指路政执法部门加上一个其他或内部部门联合执法）小联合执法。其优点在于可以有针对性、高效率地解决问题，充分整合两个部门的执法资源，去除职能交叉，避免推诿、互不管的情况。路政与交警联合执法，不仅可以解决两个部门之间部分职能交叉、多头管理及混同执法等问题，在执法过程中还可以依靠交警部门的机动灵活，对涉路案件进行更高效、更及时的行政执法。但是，小联合执法有时会捉襟见肘难以应对全局问题，一旦案件涉及多个部门，则常常束手无策。小联合主体来自不同执法体系，各执法体系都有自己执法的侧重点，相互融合、相互配合不可能一蹴而就，联合机制的建立往往比较被动。现行的联合执法工作开展比较机械化，均是固定时间、地点的执法模式，倾向于任务式联合。

2.大联合执法

以路政、交警为执法主体，联合安监、消防、卫生等多个路域相关部门交叉执法，称之为“路政+N”形式的大联合执法。此类执法往往联合多个部门大张旗鼓、“运动式”进行。虽然提高了执法威慑力，加大了执法强度，但现行的大联合执法主要是为了解决突发性、重点性和临时性的问题，没有建立固定的协调性组织或惯例的联合执法，组织难度大，执法成本高。

问题

1.联合执法的短暂性

各路政机关依照法定职权在各自执法领域内进行执法，分权执行，但在涉及多部门、行政手段措施不足或人员不够等情况时，会启用联合执法。如2017年1月下旬，G72泉南高速全黄线湘桂交界路段为广西湖南两省交界的主要干道，日常过往车辆多，因春节临近，返乡与货运车辆大幅激增，造成G72泉南高速全黄段长达十余公里的车辆缓行，近乎拥堵。为了保证易拥堵路段车辆的有序通行，辖区的桂林大队因人员不足启动紧急联合执法，联合灌阳路政大队、交警高速一支队在拥堵路段对排队车辆进行疏导。待交通顺畅，联合执法立即解除。一定程度上看，此类联合执法具有临时性、非常态性特点，只能解决已经出现的问题，却不能实现预防。联合执法的临时性和不稳定性注定了其只能“头痛治头，脚痛治脚”，在长期预防机制上无法适用，以至于有人将其比喻为“专家会诊”。

2.责权划分不明，联合执法的融合度低

在联合执法的过程中，由于各单位管理的内容、程序各异，缺乏联合执法的相关培训，导致合作的默契度偏低。各部门进行联合执法，其权、责清单划分往往模糊不清，或被有意无意忽视。在具体实施联合执法过程中，各部门之间权力交叉、职责纠纷的现象也非常严重，如果涉及到部门利益，则可能出现相互推诿的情况，导致联合执法的效果大打折扣。此外，遇到重大事件，该由谁负责、谁指挥也是一个很大的问题。如G76夏蓉高速灌阳北出口的延长线，因延长线与地方公路相连辖区牵连到了地方公路局、安监等多个部门，可能出现由于部门利益相互推诿导致该区域成为真空带的情况，而主导的政府部门也是心有余而力不足。

3.联合执法的信息共享不足

目前，在联合执法信息共享实践方面，仍然没有建立起健全的信息共享协作机制，存在资源浪费或重复性工作。一是尚未建立统一的基础信息和重要信息的共享机制。各部门之间的信息共享存在较大障碍，部门之间的信息交流不畅已经成为影响部门之间联合执法的一个关键性因素。二是尚未建立部门信息共享查询合作机制，未能实现部门信息数据的统一管理、统一查询、集中访问和共享共用，严重影响了政府信息公开共享工作的推进。三是各部门之间信息平台建设的构架不同，导致出现信息不能识别，不能实现信息对接等情形。

各个部门对信息资源的共享需求与实际共享情况的鲜明反差，极大制约了社会服务效率、联合执法水平和应急响应能力提高。如路政部门在治理超限超载运输过程中，建立案件时无法从系统中直接查询超限超载当事司机的从业资格证真假，可能出现当事司机投机取巧使用假证接受处罚的情况。同属交通系统的高速路政和运政部门，各自有本部门开发建设的专用信息系统，这些系统在交通工作中发挥了积极作用，一定程度上促进了交通信息化的发展。但在实际运用中，这些系统大多分散建设在各个地区或不同部门，形成了以地域、部门等为边界的信息孤岛，由于系统规范性差，共享困难，影响了系统效益的持续发挥。

措施

1.建立高速公路联合执法办公室

为解决联合执法中出现的突出问题，建议建立联合执法办公室，由交通厅、市级政府牵头，各职能部门各负其责。多部门联合不仅涉及市直机关的科局，还涉及各县的科局、交通所、国土所、环保所及水利站等部门。尤其是镇街各类站、所，其具体工作有的受驻地镇街领导，有的受市直部门领导，难以形成合力。因此，成立单独的领导小组办公室协调各级各类办事人员是一个比较有效的办法。

建议联合执法办公室由市级政府分管交通的领导和交通厅分管路政业务的负责人担任主要领导，其他相关科局领导担任成员，以此组织架构运作。由联合执法办公室统筹指挥，各部门常设人员负责协调本部门的相关工作，参加联合巡逻，参与相应的涉路违法案件查处，各基层部门、执法大队作为具体执行力量（见图）。

图 联合执法办公室组织机构构建图

2.建立健全联合执法制度

规范各部门联合执法程序，明确联合执法总体要求和主要内容，并根据本地的实际情况，对涉及不同区域、多头共管等情形有针对性地开展联合执法工作，避免盲目性。做好常规性、专项性、突发性及重要时段开展联合执法的启动响应机制，对其目标要求、核心内容都要提前做好实施方案。

3.明确联合执法各部门的职责及责任

由联合执法办公室统筹全局，依照各部门管辖范围及管辖地域交叉、职权交叉的工作内容进行具体的细化分配，制定年度或月度的责权清单，同时又要具有灵活性与弹性。让各部门各负其责，高效联动，使得联合执法形成强大合力。

4.建立健全各部门的考核机制

联合执法办公室可以通过考核发现联合执法过程中存在的问题，并在之后的工作中进行改进，为实现高效联合执法奠定坚实基础。在考核机制的约束下，有效调动各部门员工的积极性、主动性和创造性，有利于各执法部门尽职尽责执法。

5.建立联合执法信息共享平台

为提高联合执法的效率，加强执法的信息共享，建议依托联合执法办公室的协调指挥能力，创建统一的联合执法信息共享平台。目前，公路交通管理数据量大，且大部分存在于工程图纸上，信息仍然以普通的数据库属性信息为主，无法实现图文信息的统一管理。建议通过把资料信息化，把信息源用到公路交通管理上来，集数据管理、数据分析、图形管理、图形编辑及彩色图形输出等功能于一体，可方便、有效、快速地存储、更新、操作、统计、分析和显示所有交通路网信息，对公路的管理及信息共享具有积极的作用。

平台主要以公路管理为主线，以地理信息系统（GIS）、电子地图、北斗导航、GPS和PDM（产品数据管理）为基础，依托多种先进技术和高速公路管理业务紧密结合，通过形象直观的图形、图像、影像信息集成技术为管理部门提供精确的基础信息。为公路用地占用的审批、非公路标志的设置审批等提供丰富可靠的辅助分析决策支持。

信息共享平台由联合执法办公室统一领导，建立一套完整规范的共享、协作机制。基础信息资源由各相关部门基层分步分级采集录入，并负责运行期间基础信息的修正录入，实现信息数据采集的精确合理。然后结合各部门的信息，对基础信息进行汇总，整合信息资源，实现数据共享，打破原有的信息孤岛现象。

信息共享平台可与自治区移动通信部门合作，共同建设基于移动通信平台的移动式执法监控系统。面对一线执法人员日常执法实际工作需要，以点（部位）、线（路段）、面（地区）为基本对象构成网络化地理信息管理模式，以移动执法终端设备作为执法活动决策、指挥和实战业务交互载体，结合4G数据传输、地图定位、多数据库整合关联及语音调度等多项现代执法信息化手段，实现以分析决策直观化、指挥部署网络化、实战应用智能化为主要内容的路政执法精确化工作目标。一线路政执法人员通过移动设备，做到随时、随地采集第一手违法证据材料，实时将数据上传到平台，与上级部门对查处违法案件进行实时处理和沟通。

信息共享平台的建立有效地整合了涉路相关部门的信息资源，为各部门日常工作开展提供了共享信息支撑，为联合执法调取信息提供了有力的信息保障，促进了联合执法工作开展更加高效，涉路案件处理更加快捷。