社会治理理性的历史演进与现实批判

苟欢

[摘 要]

社会治理是对公共生活领域的治理描述。人类社会的治理结构，其理论发展与实践运用均呈现以理性嬗变为突出特征的治理与改革实践流变。展开对社会治理理性的当代审视与历史反思，既是对既往治理事实的客观描述与尊重，又是对未来治理模式的畅想与借鉴。审视社会治理模式的演变历程，提炼治理理性的思维谱系对治理理性及其对应建构模式展开扬弃性评测，结合改革的时代背景，深化社会治理的理论视角，为中国服务型政府的建构提供理性化的理论声援。

[关键词]

社会治理；公共行政；治理理性；现实批判；服务型政府

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）03006607

人类社会的出现是与对它的治理关联在一起的，对美好生活的追求是治理变革的原动力。我们生活在一个“悖论的时代”[1]（P1），一个由工业社会向后工业社会的转型时代。公共问题纷繁复杂，传统管控思维的社会治理模式已呈现明显失灵，政府垄断社会治理的格局逐渐失去合理性。公共行政改革需要秉持一种自我反思和批判性的精神，即首先在理论上寻求社会治理与现实诉求之间的差距，建构一种新的社会治理模式，进而引导实践中的公共生活向善发生。那么，我们该如何在积极的历史反思中勾画改革蓝图、实现社会发展呢？展开对社会治理理性的审思，可为社会治理和政府治理改革提供一个独特的解释与建构视角。

一、社会治理理性：一个现代公共行政的反思视角

20世纪90年代，世界各国改革的浪潮一波波来袭，治理理论的提出与发展将整个世界带入一场治变的革命。“治理”是一个西方舶来概念，它明显区别于我们所熟悉的“统治”“管理”理念。“治理理论”作为一种系统性的理念，具有治理主体广泛性、治理过程公共性、治理模式合作性等集体行动特征。社会治理的集体行动必然是以一定的认知基础作为行动指南，而“理性”作为人类认知的高级阶段，是人类文明进程与发展的重要标志，凝结了人类对社会治理认知的基本逻辑。

（一）作为现代社会集体行动指引的治理理性

集体行动是人类从事生产生活的基本形式，一直为社会治理理论领域所广泛讨论。究其根源，人类社会往往是以群体意识的生成与治理秩序的获取和维护为治理文明的标志。价值、规则和规范往往是人们获得集体行动一致性的三个要素[2]。组织作为集体行动的载体，一般可通过价值、规则或规范来指引集体行动。然而，纵观社会运行实况，特别是官僚制组织出现以后，绝大多数表现为用刚性规则去整合集体行动，在很大程度上给组织带来了必要的秩序供给。它是一种科学性的、纯理性主义的思维，却以压制人的创造力，抑制人性为代价，最终造就出去人格化的机械系统。因此，作为一种理性模式，在工业化背景之下生成的官僚制结构只不过是一种形式理性。这种基于“合理—合法”权威基础上的协作模式，更多以表现工具理性见长，这在简单的社会条件下确实大有可为。但当社会呈现高度的复杂性和不确定性，共同的谋划和实施就显得难以掌控，对社会治理模式的改进相应提出了更高的要求。然而，在整个20世纪所有对官僚制的批判，都未能针对集体行动的一致性提出真正意义上的解决方案。随后，德治构想应运而生。德治路径的社会合作治理模式整合了文化和道德内涵，是当今公共行政领域最具开发力的理论构想。在这样的组织里，“人是组织的行动系统，组织的一切必要设置都是围绕着人的行动展开的，是为了促进人们的合作和为合作提供保障的。”[2]人类在进入以网络信息为技术特征的后工业社会以来，为应对纷繁复杂的社会事物，府际之间、国家与公民社会之间、甚至全球各国之间开展广泛而深远的合作成为必然选择。各种表征事实与主流话语已经支持和证明了合作治理是一种历史趋势。可以说，现代社会的集体行动模式应该是以合作为基本理念的社会治理。但合作“一直以一种理想的形式而存在……在迄今为止的历史中，合作关系及其行为都没有达到理想的境界。”[3]（P95）可见，当下合作治理理论还处于成长初始阶段。怎样促成具有合作特征的集体行动，需要对指导集体行动的价值展开剖析，寻求一种具有实质理性的公共行政观。

（二）作为政府治理现代化诉求的治理理性

在公共行政领域，政府改革与社会治理历来是一个重要议题，两者之间的内在关联与互动也凸显为公共行政学研究与实践的逻辑脉络。现代公共行政之所以能得到发展，从本质上讲，是因为在社会治理建构过程中充分运用治理理性，现代性公共行政的发展史体现的正是社会治理的文明史。如果说治理现代性以凸显现代理性为基本特点，那么以政府改革為切入点的社会治理理性变迁将把公共行政引向现代化的征途。不可否认，理性作为人特有的思维模式和行动指导，在整个人类社会发展过程中发挥过重大作用。但是，之前发挥过重大作用的以科学精神和技术导向为特征的理性思维及其对应的治理模式，在后工业化社会背景下呈现失效的怪象。实际上，并非所有的治理理性都符合现代化的社会建构诉求，盲目相信理性可以规划指引人类的一切生活的观点，尤其是作为近代以来的、以算计和科学预测为特征的、世俗的理性主义之理性，必然导致种种政治构想和社会治理的乌邦托。因此，对政府治理合理性的探讨必须立足于行为正当性存在的基础之上，政府治理行为的正当性是社会治理能力建设的基础。“正当性”既是认识政府治理作用的理论视角，也是对合理性探讨的理论前提。作为公共行政范式嬗变的一个标志性考察要素，治理理性既是治理模式的一个重要洞悉视角，也是发现、解释和建构当代公共行政模式的关键思维突破。中国正处在从工业社会向后工业社会的转型期，展开对后工业社会的理论构想与社会建构是时代课题。政府作为社会治理的核心，其元治理作用的发挥必须摒弃绝对的理性主义精神。当代政府在正当性的基础上，谨慎辨明其职能设置与行动方式的合理性成了促进其治理体系和能力现代化的必然要求。

二、社会治理理性的历史嬗变：公共行政范式的演进叙事视角

按照人类社会的历史发展阶段特点，一般可将公共行政划分为三个阶段与类型：农业社会时期的统治行政；工业社会时期的管理行政；在逐渐迈入的后工业社会时期，服务行政取代前两者登上历史舞台。每一种行政模式的演变过程都从根源上反应为一种理性特征的嬗变过程。

（一）权力的凭借：旧时统治行政的非公共理性特征

农业社会分属两个形态，即奴隶社会和封建社会。该时期的社会政治和行政是没有分化的，属于一种混沌状态。行政活动主要是一种宗教和王朝的统治，其目的是通过统治秩序的获取以维护统治阶级的权威。统治阶级凭借自身拥有的权力，运用各种权谋和手段控制人的思想和行动，从而将统治意识转化为有效的社会行动，达至社会在“臣服”状态下的秩序。如此观之，作为行为的合理性特征更多表现为凭借身份等级所衍生出的专制权力的合法性，而这种合法性被证明是一种准主观判断的“无理性”。事实上，这种“无理性”特征也是“理性”状态的一种先期表达，理性的生成在很大程度上而言，正是靠对“无理性”根源的审视和摒弃基础之上拓展开来的。事实也确实如此，在社会生产不发达，复杂性和不确定性程度不高的条件下，倚靠权力获取社会治理的秩序仍然具有很大的合理性，虽然在走出农业社会的过程中，这种合理性是具有历史性的。

（二）制度的倚靠：传统管理行政的工具理性特征

自理性作为工业社会的核心理念以来，行政的理论和实践便基于理性不断展开，在整个工业文明的进程中经历了多次范式转变，且每次转变都表征为基础理性的更替、变迁、回归等动态特征，并逐渐形塑出人们所触及和体验着的公共行政理性。结合公共行政思想的建构与对应治理实践，产生于工业社会的理性具有“建构—演进—悖论”的基本发展逻辑，具体表现为科学效率的原始建构理性原则、注重人际关系的行为理性改进、寻求科学决策的政策理性探寻、批判传统效率观的价值理性反思、源于改革实践的效率重塑五个历史发展特征。

一是科学效率的原始理性建构。当人类社会步入工业社会时期，社会各领域的分化日益明显，政治和行政也不例外。国家原本的政治与行政的混沌状态被打破，行政活动正是在这种趋势下逐步分离出来。威尔逊在19世纪末期首次提出“政治-行政”二分法，这一观点的提出标志着公共行政从政治学中脱胎出来，成为独立的研究领域。换言之，“理性”实际上是工业社会的产物，是在祛除农业社会的价值愚昧，追求科学化的进程中产生的价值观点。这一时期由马克斯·韦伯创立的官僚制组织理论正是基于科学理性的原则而设计的，它作为威尔逊的“政治—行政”二分理论的实践载体，开启了工业社会的治理文明。体现在具体行政实践中便是设计和运行了一套符合“合理—合法”理想原则的、基于“技术合理性追求、工具理性、层级节制、权责明确等原则”的现代官僚制度。

二是注重人际关系的行为理性改进。现代官僚制确立起的一套完整科学的公共行政理论体系具有一般普适性、严格等级性、非人格化、静态化等一系列特征，造成了对人性的漠视，社会心理学开始就此向公共行政学发起挑战。20世纪初期出现的“行为科学—人际关系”学说就给公共行政学以极大的反思性启发。其中以西蒙为代表的学者对传统的纯科学理性发起质问，认为与“完全理性”“寻求最优”的“经济人”不同，“行政人”是“有限理性”的，并主张价值问题与事实问题的严格区分，认为一切假说必须经过经验检验，强调以人的实际行为作为研究中心等。如此，公共理性的科学化进程开始融合对人本身的考量。

三是寻求科学决策的政策理性探寻。二战后，面对诸如能源短缺、城市失业、环境污染等社会问题，单靠政府的行政手段已经力不从心，效率低下。为了集中地解决这些公共问题，公共政策运动在这时产生了。早期的公共政策具有典型的科学性导向，认为公共政策主要致力于对各类零碎的社会学科进行整合，以便更科学有效地开展公共决策，使对各类公共事务的处理拥有有效、科学、统一的依据。林德布洛姆提出渐进决策模型，强调应基于人决策信息有限、政策事件和环境具有具体性等特征条件出发而寻求合理的政策制度。这种出于决策的科学性而形成的政策理性事实上是对原始的科学和效率价值复归性的实践表达。

四是批判传统效率观的价值理性反思。20世纪六七十年代，公共行政和政府管理实践面临的挑战越来越多。社会治理带来科学效率的同时造成了社会公平、公正的价值缺失。如此，在反思主流行政学的基础上，以沃尔多为代表的新公共行政学派主张：增加公共行政人员的价值判断；将实现社会公平纳入政府目标；公共行政理论与实践应紧密结合，避免纯思辨；打破封闭性，建构具有开放性的新型组织形态；突出行政“公共性”的观点；提出民主行政的观点等。新公共行政在改革公共政策的制定和执行方面产生了重大历史影响，甚至到90年代后期，新公共行政的主张还在得到发扬，成为公众参与机制设计的理论依据，这一系列价值设定极大促进社会项目的公平和正义。但是在具体的改革实践中，新公共行政所遵从的一些价值理性存在空想的成分，难以操作化以付诸改革。

五是源于改革实践的效率重塑。20世纪80年代初，西方出现了一场以改革政府部门为核心的“新公共管理运动”。这是一场由实践开始所引发的理论关注。其理论依据可由公共选择理论、新制度经济学、新保守主义等进行理论确认，公共物品理论、交易成本理论、委托-代理理论等也对新公共管理产生了重大影响。洞悉这场源自改革实践的理论运动，其改革的直接目的是提高公共产品和服务的质量，提高政府行政的效率。随之而形成的“重塑政府”理论运动的基本精神主要表现为两方面的基本导向：一是树立顾客导向，二是建构企业型政府。这场改革运动给当时的政府治理改革带来了效率，并在很大程度上满足了公众对公共产品的更好需求。尽管如此，新公共管理所造成的公共性缺失也成为理论和实践所广泛诟病的根源。

（三）道德的向往：转型服务行政的实践理性探寻

现实中的理性抉择和实践效果总会呈现各种类型的外部效应，尤其是以科学和效率为价值的工具理性。它们往往或因本身理性达成条件不足而不能实现预设效果，或因对科学和效率的过分关注而忽略公平正义等社会价值，继而带来严重的社会负效应。工业社会所秉持的科学管理精神主要倚靠的是法律法规等刚性制度的预测功能和控制功能。当社会的复杂性和不确定性增加成为社会现实时，这种基于预测性和控制性目的的社会控制手段便逐渐失灵。如此，纯科学理性便有了被替代的可能性和必要性。在当今的社会治理实践中，面对纷繁复杂的社会事务，我们不能只關注事而不关注做事的人的因素，其中人的道德与社会的法律成为一对为社会治理理论界和实务界所广泛热议的范畴，德治正是基于这些论证和探究而不断彰显出其时代价值。这种基于道德的社会治理模式要求公共行政具有服务的特性，以服务行政为核心的社会治理实践之理性，便是我们走向后工业社会所想望的实践理性。因此，对于社会治理理性，尤其是对实践理性知识的认知就显得尤为重要。

三、后现代公共行政的“话语”：对社会治理理性的现实批判

审视当代公共行政的理论发展，社会治理理性在人类社会结构变迁过程中不断被建构、解构、再建构，以使社会治理理性与社会生活结构相符合、社会治理模式与公共生活的本质诉求相匹配。自20世纪末，以信息革命为标志，人类社会开始进入后工业化阶段，以往的公共行政范式受到了人们普遍质疑。源于离我们改革现实背景最近的“新公共管理运动”所面临的巨大合法性危机，对其批判声音不绝于耳：如沉溺多年而再次发声的“新公共行政”学派代表登哈特、弗雷德里克森等认为新公共管理模糊了公私行政领域的本质区别，致使公共行政丧失基本的公共精神，于是他们提出以“公共服务理论”为依据的公共参与方案。但这种依然隶属于工业社会的工具理性，最终被证明为一种形式民主方案。在社会转型的过程中，对工具理性的超越需要首先实现对“理性”本身的解构。以福布斯、米勒、法默尔、麦克斯.C.怀特等为代表的后现代公共行政学派对社会治理理性与价值的批判与解构，实现了对现代公共行政全面而深刻的审思。

“后现代”作为一种反思而非阐释性的理论，可以被看作是超越20世纪公共行政理论范式的研究新路。如果说现代社会的主要特征是对理性化的整合过程，那么后现代社会的情势是“一种联结片段的合理化过程”[4]（P390） 。这种片段是通过联结各种不同参与者的言谈，以取代对现代社会的理性整合。法默爾曾指出，“作为一种语言，公共行政理论体现为一系列的假设、直觉、观念、方法、担忧和希望，这些东西形成了关于公共行政的认识，指导着公共行政的行为。”[5]（P2）后现代公共行政所体现的话语论证，是通过批判和重建两个途径展开对传统公共行政范式的对抗。通过解构的方式对官僚制、效率等行政价值展开批判，重建后工业社会背景下的公共行政理论大厦。

后现代公共行政认为，在范式意义上，管理主义取向的公共行政以控制导向见长、受效率支配，最终反映的是工具理性原则。科学主义与技术理性的分析路数始终是关于公共行政显性或隐性的宏大叙事。现代性语境所描绘的始终是一副人们为追求科学、效率与理性而进行公共行政变革的美好图景，却始终无法掩饰治理改革的工具理性本身的结构性缺陷，并最终妨碍了公共行政终极性的价值理性的实现。尽管新公共管理运动表现出对激进官僚制的摒弃要求，但不能摆脱整个20世纪的公共行政发展都属于完善官僚制要求的事实，即便是诸如新公共服务理论在内的一些标榜为“新”的理论，都未能摆脱这样的研究框架。现代社会总是诱导我们以工具性的眼光来看这个世界，要抗拒这种观察方式很难，但又很重要。因此，在现代性关照下的公共行政难以摆脱技术和工具理性的桎梏，继而这种在工业社会后期呈现内含不同治理理性的社会治理模式陷入治理困境。

至此，我们结合工业社会时期的行政活动范式演变展开了其理性知识的梳理和探讨。工具理性促进了伟大的工业社会文明，但无论是基于科学和效率的社会控制技术的发明，还是基于公正、公平等公共性价值的强调，在付诸公共行政和社会治理实践中，所采取的都是一种控制性手段，只是每个阶段的控制方案不同而已。如用等级化制约协作行动的官僚制、利用人际属性中和社会的强机械性、公共政策的科学制定是为追求对社会治理的预见性和可控性、靠契约达成公私伙伴关系的公共管理模式等，它们均通过各种类型的制度结构了社会治理，并最终推导为一种追求个人利益和控制权威的工具理性思维。至于抽象的公正公平价值也因找不到合适的控制技术难免流于空想。在走向全球化和后工业化的进程中，这不得不再次引导我们基于社会治理现实重新确立新的社会治理理性，以替代工业社会时期以控制为导向和制度为路径的工具理性。

四、重构社会治理理性：服务型政府的理性建构

以上我们分析和讨论了社会治理及其理性的嬗变过程，并从后现代的“话语”理论视角反思了现代意义上的治理理性，以期为当代中国公共行政尤其是政府改革提供治理理性途径的理论支持。在走向后工业化进程的当下，社会治理的结构正由“中心-边缘”结构向网络化结构转变，作为集体行动特殊类型的社会治理活动也需要以合作的模式开展，且这种“合作”是明显区别于农业社会时期的“互助”和工业社会时期的“协作”模式。它摒弃了工具理性的形式合理性，凭借道德属性拥有了实质性内涵的实践理性。合作成了社会治理的目的而非工具，社会治理的实践理性即合作理性。从政府治理改革方面来看，社会治理的合作走向与服务型政府的建设是同构的（见图1）。换言之，要想将社会治理的模式和格局引向具有实质理性的合作中来，作为社会治理行动重要一元的政府必须首先实现自身职能模式的转变，即向服务型政府模式发展。

囿于传统陈旧的思维模式，学术界对服务型政府模式的探讨往往被置于既有政府模式框架下的技术性改造之中，即现实生活中的行政管理者在应对复杂的社会公共问题时，仍旧自觉不自觉地过度依赖工具和技术手段，控制政策制定进程，设计各种选择，动员民众和评估绩效，以此寻求解决问题的方案[1]（P17，19）。实际上就服务型政府的性质而言，其本身是需要在社会转型的形势下进行重新探讨的新型政府模式。这从表面上而言是对社会治理模式和政府改革模式的实践性探讨，实质上是根据社会治理理性演进规律，在对社会治理实践的关照状态下进行的应然逻辑思考。

（一）政府的治理主导作用方面

创建更加美好的公共生活是市民社会的共同愿望和奋斗动力。作为整合公共利益的重要机制和载体、社会的核心治理者，政府的特殊主体地位不可否认，其元治理作用不可削弱，只能加强。纵观整个公共行政的发展史，政府的传统角色被客观的历史转型和时代诉求一再质疑。农业社会时期唯我独尊的统治行政不能再在工业社会的浪潮中苟活，继而被管理行政占尽风头；引领风骚数百年之后，管理行政冰凉冷漠的性格也逐渐显出不适应社会发展的一面，意料之外却也在情理之中地被后工业社会黎明的曙光刺伤双眼，迷失方向。强权社会的后发力量严重削弱了政府的强势力，面对新时期纷繁复杂的突发事件、危机事件，政府显得捉襟见肘，对内自理困难，对外安民失灵。在高度复杂性的社会条件下，作为一个有担当的政府需要对自身权能运作展开反思。如何让政府的元治理角色在后工业化进程中发挥更大的积极作用，提供有序和谐的公共生活，对此学术界展开了许多富有成效的探讨和研究，其中最具代表性和前瞻性的研究当属服务型政府模式的提出。考察服务型政府的理论建构和实践发展史，可以总结成：理论建构模型极具创新性和前瞻性，实践发展现状却窘态万象。

（二）政府的治理理性秉持方面

随着人类从工业社会向后工业社会的演进，對社会治理理性认识的加深，原来被寄予高度希望的理性化行政管理在很大程度上成为了批判的对象。服务型政府作为一种全新的行政模式构想，是人类社会治理文明的必然走向。我们需要引导政府官员充分了解和接受服务型政府的观念和内涵，认清服务型政府在历史中的定位，并最终引使他们更为自觉地探索服务型政府建构的现实创新举措方案。其实在反思中国的社会治理过程中，每个人的思想深处都存在着一种支配其思想与行动的相应理论。根据“统治型政府—管理型政府—服务型政府”的历史解析框架，寻求公共行政的理性嬗变与批判视角，发现在高度复杂性的社会条件下，多元治理主体构成的网络治理空间逐渐形成，以政府为本位的治理模式渐渐失去了合理性。故而，我们在后工业化进程中向往的应是一个小而精、有限性、高效、具有责任感和回应性的服务型政府。这样的政府排斥了以技术为主导的形式理性，取而代之，获得一种拥有“他在性”的实质理性，即“是‘道德的他者，而且显然，每个行政活动都直接或间接地会影响到委托人、下属、上司甚至旁观者”[5]（P2）。如果做到了这一点，服务型行政建设就取得了积极进展。

（三）服务型政府模式的远景方面

虽然在理论和实践上都响应了服务型政府的建构，但是作为一种治理的组织模式，官僚制的组织模式建构仍然是现代组织的基本类型。这种以工具理性原则建构起来的基本组织范型，在工业化进程中确实适应了社会化大生产的需要，然而在经历数几十年辉煌后，对官僚制的组织形态批判纷至沓来。至此，要想建构一种以服务形态为主要治理模式的政府治理体系，必须摆脱这种自上而下、固化僵化的官僚组织模型。在这样的情势之下，基于合作理性精神建构的合作组织体系应运而生。在合作治理体系之中，公民个人、非政府组织等都被列为与政府地位平等的行动主体，而作为社会委托代理人的政府被视为社会治理的主导，旨在维护和服务合作治理体系。服务的理性特征是以排除形式的工具理性和操作迷离的价值理性为基础，具有与社会合作治理实践相融合、突出行政道德考量的实践理性。这样的政府治理模式便可在维护实质合理性的过程中拥有持久的合法性和正当性。当然，公共行政的理论始终来源于具体实践，关于服务型政府的理论依旧具有建构性，需要在公共行政的实践中不断验明和发展。

五、结 论

在人类社会的发展史上，社会治理方式的每一次变革都可以发现理性的巨大力量。从理性的演进视角分析社会治理的模式变革及其意义，能更为深刻理解社会治理的内涵，在更高的层面上审视和反思公共行政的治理变革价值。当前我们正处于全球化和后工业化的转型期，高度复杂性和高度不确定性的公共生活状态呈现一系列应接不暇、纷繁复杂、亟待解决的社会问题。毋庸置疑，对社会治理理性的“扬弃—创新”是根本思路。从公共行政的产生伊始，便注定了社会治理和政府治理的改革与创新将会基于具体的理性思维而得以实现转型，对公共行政的治理理性思考是指引我们认识当代公共行政及社会治理实践的灯塔。这一判断并非抽象空洞，而是可以基于公共行政的范式演进向度、从公共行政的理论建构和治理实践中找寻到依据。“哪一个国家能够面对高度复杂性和高度不确定性的事实而在社会治理方式方法上取得创新性成果，谁就会掌握主动权，就能够率先走进后工业社会。”[6]中国何时拥有应对和处理高度复杂性和高度不确定性的实践理性思维模式、行动方案与执行力，中国才有可能在社会治理改革中取得成功，并从容地迈向后工业社会。总之，自觉去除以工具和技术理性为特征的形式理性，自觉培养具有道德关照的实践理性思维，积极建构服务型政府是我们面向社会转型所应该秉持的最为基本的社会治理理论和实践态度。

参考文献：

[1][美]全钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判[M].北京：北京出版社，2008.

[2]张康之.论集体行动中的价值、规则与规范[J].天津行政学院学报，2014，（4）.

[3]张康之.合作的社会及其治理[M].上海：上海人民出版社，2014.

[4]张康之.公共行政学[M].北京：经济科学出版社，2010.

[5][美]戴维·约翰·法默尔.公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[6]张康之.论高度复杂性条件下的社会治理变革[J].国家行政学院学报，2014，（9）.

责任编辑：王 篆