实施监督法办法立法研究

马竞遥

2006年8月26日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法）作为对人大监督权的权威法律规定，是我国人大监督制度发展的一个重要阶段性标志。2011年，在第十一届全国人大第四次会议上，吴邦国委员长宣布我国的社会主义法律体系已基本建成，这表明人大监督“一府两院”有法可依的问题已然基本得到解决，成文的监督法律法规的框架已基本完备。

2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中强调，要“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。

值得关注的是，党的十九大报告提出“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会”。2017年11月4日十二届全国人大常委会第三十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，2018年3月20日第十三届全国人大一次会议通过的监察法，均明确规定了人大对监察机关的监督职责。监察机关作为各级人大常委会行使监督权新增的监督对象，成为各级人大常委会实施监督法和贯彻党的十九大精神，加强监督工作的新课题。

在实际的法律执行层面，如何保证有效行使人大监督权，特别是在地方层面有效行使人大监督权则是一个亟待解决的问题。要切实发挥人大的监督权，就要从制度和运行两个层面对权责划分、惩处措施等作出细致的规定。值得注意的是地方人大监督权的实际运行还面临着某些虚置的困境，人大制度对权力的控制和约束仍需加强。

一、广东省人大常委会实施监督法的主要情况

监督法颁布后，广东省人大常委会及时清理了于1994年施行的《广东省各级人民代表大会常务委员会监督条例》等若干法规，严格遵循监督法规定，通过立法或规范性文件建立了更具针对性的监督手段及操作机制，使人大的监督效力明显增强。

（一）完善制度机制建设

第一，2007年7月，省人大常委会通过了《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》的地方性法规，根据监督法、立法法等法律法规的有关规定，结合本省实际，规范本省各级人大常委会的规范性文件备案审查工作。为更好落实党的十八届三中、四中全会关于加强规范性文件备案审查的决策，2016年5月，省人大常委会主任会议通过了《广东省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规定》，进一步强化、细化省人大常委会规范性文件备案审查工作，并将在省本级的实践、探索基础上，修改《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》（此项将列入2018年省人大常委会立法计划）。《广东省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规定》明确规范性文件备案审查工作应当坚持统一登记、分工协作、依法办理、有错必纠的原则，实行主动审查与被动审查相结合。进一步健全备案审查机制，落实报备主体责任，加大主动审查力度，增强备案审查实效。加强人大备案审查工作机构与有关委员会的沟通协调，细化审查建议办理、意见处理以及反馈、公开程序。建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。建立规范性文件备案审查信息平台，实现备案审查工作电子化、智能化。

第二，《广东省预算审批监督条例（修订草案）》已在2017年进入省人大常委会审议程序，预算的初步审查、预算运行的监督、决算的审查和批准等内容，成为地方监督法律法规规范化的一个重要的阶段性成果。该条例重点针对人大常委会预算审查监督的关键细节，完善程序设计，细化调研与检查的内容。《条例（草案）》明确规定了法规的使用范围；强化了预算初审、规范工作程序，注重预算全过程监督。为推进全过程预算绩效管理，促进政府合理使用预算资金，《条例（草案）》强调预算审查监督要注重绩效原则，在不同工作节点上对重点支出、转移支付等环节的绩效监督予以系统地说明；此外还确立了预算支出联网监督方式。

第三，2016年9月省人大常委会主任会议修订了《广东省人大常委会专题询问工作规定》，进一步規范工作程序及督办要求，推动专题询问制度化、常态化。要求每年结合听取和审议“一府两院”专项工作报告，国民经济和社会发展计划、预算执行情况报告、审计工作报告，常委会执法检查报告等，选择若干社会普遍关注的重大问题开展专题询问， 并对专题询问的选题、议题、形式、方式、组成人员、意见落实等作出详细规定，切实增强专题询问的互动性和实效性。

第四，2016年12月省人大常委会主任会议制定了《广东省人大常委会关于新形势下深入贯彻实施监督法的若干意见》，明确了制定年度监督工作计划、听取和审议专项工作报告、执法检查和拓展监督方式方法等方面的任务要求。

第五，省人大常委会主任会议制定了《广东省人大常委会监督领域开展第三方评估暂行规定》（2014年）、《广东省人大常委会预算资金支出绩效第三方评价实施办法（2016年）》等，探索省人大常委会在监督领域开展第三方评估工作。

第六，2015年制定了《广东省人大预算支出联网监督工作情况分析评估报告会议制度》《省级财政预算支出联网监督分析成果使用暂行规定》等，进一步完善和规范预算支出联网监督工作。

第七，2016年12月制定了《广东省人大常委会会议审议意见整理和督办工作规定》，进一步完善和规范省人大常委会会议审议意见整理和督办工作。《规定》明确：常委会会议期间，组成人员审议“一府两院”专项工作报告， 国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，审计工作报告以及审计查出突出问题整改情况报告，执法检查报告，专题调研报告等时提出的重要意见，由承办该监督工作项目的相关专门委员会或常委会工作机构负责整理。《规定》对承办单位整理审议意见具体工作的程序作出了明确的要求。

第八，为及时总结交流全省各级人大开展监督工作的情况和经验，推动全省人大监督工作不断与时俱进，制定广东省人大监督工作会议管理办法，明确每年召开一次全省人大监督工作会议，省、市、县人大常委会和部分镇（街）人大的同志参加，共同探讨交流加强监督工作的思路举措。

（二）坚持以问题为监督导向

1.在经济方面

听取和审议省政府关于供给侧结构性改革情况报告，强调用市场经济的思路和手段调整改革措施，推动建立供给侧方面的评价指标体系，促进“三去一降一补”取得成效。围绕实施创新驱动发展战略，对战略性新兴产业发展专项资金支出绩效情况进行监督。为推动广东省进一步促进粤东西北地区振兴发展决定的贯彻实施，听取和审议了促进粤东西北地区振兴发展情况报告，推动构建快速交通运输体系，加强产业园建设。

2.在民生方面

将底线民生保障作为常委会监督工作重点，持续跟踪监督。2013年开展底线民生保障和基本公共服务均等化等财政投入专项调研。2014年起，两年内三次组织省人大代表对接受转移支付较大的县（市、区）落实底线民生保障资金情况进行交叉检查。通过持续检查督促，全省底线民生保障各项标准大幅提高，提升幅度最大的孤儿基本生活集中供养和分散供养的标准，由全国第12位提高至第2位，城乡基础养老金由第12位提高至第6位，省财政有关保障底线民生的预算安排也大幅提高。针对新型城镇化进程中部分村（居）民生活用水难问题，常委会形成综合调研报告交省政府研究处理，要求调整村村通自来水工程省级财政补助的标准，进一步提高省级财政补助资金的比例，建立规范建成后的长效管护机制。针对连续发生几起电信诈骗恶性事件，常委会组织代表视察、听取和审议专项工作报告等，检查督促有关部门落实电信用户真实身份信息登记制度，开展专项整治，广东省成为全国第三个实现100%电话实名制的省份。

3.在环境方面

首先，加强重点跨市域河流污染整治。连续4年重点督办，综合运用听取和审议专项工作报告、专题询问、专题调研、代表建议重点督办等方式开展监督，作出关于加强“四河”（广佛跨界河流、深莞茅洲河、汕揭练江、湛茂小东江）污染整治的决议，推动省政府和流域各级政府整治工作取得明显成效，环境监管得到强化。其次推动改善城乡人居环境。将农村垃圾处理问题作为常委会监督工作重点，每年选择适当切入点持续深入监督，连续3年组织开展农村生活垃圾处理工作第三方评估，3次开展专题询问，推动农村垃圾处理工作取得成效。截至2016年，生活垃圾处理设施硬件建设基本完成，形成具有广东特色的农村生活垃圾处理模式。常委会作出关于居民生活垃圾集中处理设施选址的决定，明确集中处理设施的公益性，规范设施的建设运营，建立健全生态补偿的长效机制。为推动消除城市黑臭水体、改善城市生态环境质量，将通过专题调研、审议专题调研报告，计划作出加强城中村污水处理工作的决议。

（三）加强预决算审查监督

1.深入推进全口径预算决算审查监督。认真贯彻实施预算法，加强和改进财政预算决算审查监督工作，推动将政府收入全部列入预算，通过公共预算提供公共服务。审查批准政府全口径决算，将国有资本经营决算、社保基金决算列入全口径决算重点监督。把社保基金运行纳入全口径预算决算审查和监督。完善审计查出问题整改情况向常委会报告机制，近几年均在常委会会议上听取和审议了审计查出突出问题整改情况报告，督促省政府及其有關部门认真整改审计报告反映的问题。

2.专项提前介入预算编制监督。每年选择1至2个群众关心的热点民生问题和涉及经济社会发展的重点问题，专项提前介入财政预算编制监督，形成长效机制。2013年以来，常委会以底线民生保障、农村低收入困难户住房改造、“四河”污染整治以及教育、卫生等相关专项资金安排情况和细化社保基金预算编制为切入点，专项提前介入预算编制监督，人大代表与政府财政部门面对面沟通，就民生热点难点领域的预算安排提前了解情况、交换意见，为人代会审查批准预算打下了基础，确保重大民生项目所需财政资金落到实处。

3.加强对财政专项资金使用绩效的监督。2014年以来，常委会采取专题调研、听取专项工作报告与第三方评价相结合的方式，先后对战略性新兴产业发展、基础教育创强奖补、农村危房改造、产业园扩能增效和企业技术改造等6项专项资金支出绩效进行监督，推动省政府修改专项资金管理办法，提高资金管理水平和使用绩效。

4.全面加强预算支出联网监督工作。常委会加强预算支出联网系统软硬件建设，充实联网监督内容，升级完善系统功能，更好发挥联网监督的统计、分析和预警功能，线上监督与线下监督相结合，增强预算执行监督的实效性。召开现场交流会、举办培训班，推动联网监督工作向市县延伸。目前，全省21个地级以上市和各县（市、区）人大常委会全部建立了预算支出联网监督系统，实现了人大与本级财政部门、财政部门与审计部门联网；部分乡镇也推行了这项工作。

（四）加强司法监督

常委会每年听取和审议省法院关于行政审判、民事执行、环境资源审判等工作情况的报告，省检察院关于加强对诉讼活动的法律监督、反贪污贿赂工作、提起公益诉讼试点等工作情况的报告。通过听取和审议省法院关于广东省法院设立环境资源审判专门机构的报告，推动广东省跨行政区域环境资源审判机构加快设立。高度重视行政诉讼法的贯彻实施工作，2013年听取和审议了省法院行政审判工作的报告，以党组名义向省委提交了关于先行落实县、镇行政机关负责人行政审判出庭应诉的报告。2016年对行政诉讼法的实施情况进行了检查，提出省政府要尽快制定广东省行政机关行政应诉工作规定，并建议省委适时召开全省推进行政机关负责人出庭应诉工作会议，为省委、省政府所采纳。同年省政府出台了《广东省行政应诉工作规定》，广东省各级政府和相关部门负责人出庭应诉逐渐成为常态。积极参与司法改革工作，听取省法院、省检察院推进司法体制改革试点工作情况报告，分析改革试点遇到的困难和问题，推动改革方案不断完善和落实。开展司法责任制专题调研，及时总结省法院、检察院完善司法责任制等改革试点工作的成效和经验，提出推动落实改革措施的意见建议，推动省法院、省检察院修改相关指导性文件，进一步完善配套措施。

（五）探索监督方式方法

1.注重综合运用多种监督方式。连续3年对底线民生保障情况进行监督，先后采取专题调研、听取专项工作报告、组织代表交叉检查等方式。在农村垃圾处理工作监督中，通过听取专项工作报告、专题调研、专题询问、第三方评估、组织代表交叉检查等方式持续跟踪监督。在执法检查方面，探索将执法检查与立法后评估有机衔接，在建设工程管理条例、安全生产条例、信访条例等实施一段时间后，先委托地方立法社会参与和评估中心作为第三方开展立法后评估，在评估发现法规实施存在问题基础上，再有重点地组织执法检查，有效增强了执法检查的针对性。

2.在监督领域引入第三方评估。每年选择若干重要的财政专项资金或重大民生环保项目，通过公开招投标方式委托第三方专业机构进行专项资金或相关工作绩效评估。先后在跨市域重点河流污染整治、农村垃圾管理、财政专项资金支出绩效等领域开展第三方评估，全面评价监督项目实施状况，对有关部门和地区工作成效进行量化打分排序，提出整改意见建议。第三方评估结果经省人大有关委员会组织开展评审论证后，向社会发布，推动有关部门和地区整改落实。同时，评估报告作为常委会会议参阅文件，为组成人员审议提供重要参考。实践证明，在专业性、技术性强的监督领域引入第三方评估，借助第三方专业机构力量，可为人大监督提供精确可靠的基础数据和情况，增强监督工作的科学性和公信力。

3.积极开展上下联动监督。对一些由省上牵头推动但问题表现和工作落实在基层的监督项目，注重省市县人大联动监督，共同推动问题解决。如在跨市域河流污染整治监督中，省人大常委会与流域所在地8个市人大常委会联合组织开展第三方评估，全面摸底河流污染整治情况。在行政诉讼法等执法检查中，将省人大直接检查与委托部分地级以上市人大常委會开展自查相结合，拓展执法检查的广度和深度。

4.重视发挥代表作用。邀请基层代表列席常委会会议并召开专场座谈会，完善代表远程列席常委会会议的在线交流平台，组织代表参加视察、执法检查、交叉检查和专题调研，积极发挥代表作用。2015年以来，制定省人大代表闭会期间约见国家机关负责人暂行办法，积极组织代表约见国家机关负责人活动，就电信诈骗、学前教育等热点问题组织约见活动14场，代表与相关部门负责同志面对面反映问题，沟通情况和意见。省人大常委会对代表约见反映问题高度关注，持续跟踪问效。如陆翠芬等省人大代表约见提出的村（居）民生活用水难问题具有普遍性，常委会积极开展专题调研，并将听取和审议省政府关于广东省新型城镇化进程中解决部分村（居）民生活用水难，实现村（居）供水一体化及农村“村村通”自来水工作情况的报告列入2018年的监督计划，督促跟进，推动代表关注问题的切实解决。

二、监督法实施中存在的问题

（一）人大监督重点还不够突出

实践证明，人大监督工作要有成效，必须要突出监督重点，选取一些典型事例、热点问题进行重点监督。否则，面面俱到，就抓不住人大监督的关键，就难以取得实质性的成效。实际中，一些地方人大常委会监督工作还存在监督重点不突出、监督对象不明确等问题，一般都是按部就班地进行一些程序性监督工作，没有选取人民群众关心的热点、难点问题进行重点监督，存在程序化、形式化问题。

人大监督重点不突出，就导致地方人大监督工作不能做到“有的放矢”，使得地方人大有限的人力、物力、财力不能“好钢放到刀刃上”，人大监督应有的功效难以很好发挥。

（二）人大刚性监督手段运用不够

人大监督权是人大其他职权落实的坚强后盾和保证，是人大国家权力机关地位和权威性的重要保障。因而，人大监督的手段必须有刚性，必须要有追责，否则，就不足以保证人大应有地位和权威的树立。我国宪法和法律也赋予了人大诸多“刚性”监督权，如质询、罢免、撤职、免职、撤销规范性文件等。但从实践来看，一些地方人大常委会的监督工作，一般经常采用较“软”的监督手段，如听取工作报告和汇报、询问、视察、执法检查等，而很少采用较“硬”的监督手段，如质询、罢免、撤职、免职、撤销规范性文件等。即使在监督过程中发现了问题，一般也不愿或不敢采取相应的追责方式，而只是提出相应建议或作出一般性的决定、决议等。

（三）人大监督过程还不够完整

人大作为国家的权力机关和民意机关，具有极高的宪法地位和权威，可以持续的、经常性地开展监督活动，可以通过监督权的行使对其他国家机关的活动进行全程、全方位的监督，以避免权力的滥用和腐败。但是，在实践中，地方人大及其常委会的监督活动并没有经常性、持续性地开展，且监督过程不完整，没有全方位、全程进行监督，一般只注重事后监督，而忽视了事先监督和事中监督，没有及时预防和处置“一府两院”的权力滥用行为，从而为“一府两院”权力的滥用提供了空间和可能。要有效解决此问题，必须使地方人大监督活动中的“事先监督、事中监督、事后监督”有效衔接起来，以保证地方人大监督过程的完整性。实际上，事先监督、事中监督、事后监督作为地方人大监督活动中的三个阶段，各有侧重，各有特色，事先监督是一种宏观的、高层次的监督检查，其最大特点就是能够掌握大局，必须具有前瞻性、防范性和指导性。事中监督是对贯彻落实决策和计划过程中的工作进行履职检查，具有渗透和促进作用。在这三个监督阶段，最能体现监督实效的是第三个阶段，也就是事后监督。因而，只有将这三个阶段有效衔接起来，才能保证地方人大监督过程的完整性，才能实现对“一府两院”权力的全方位、全过程的监督，才能保证地方人大监督工作的实效。

（四）人大监督程序尚需进一步完善

尽管监督法已经对地方人大监督程序作了明确规定，为地方人大及其常委会监督权的行使提供了程序依据和保障，但不可否认的是，地方人大监督的程序规定还不是很完善，有的还没有作出规定，有的规定的则比较原则和抽象，缺乏具体的可操作性。

正如俞可平教授指出：“从我国宪法对人大职权的规定来看，人大并不是没有监督权，不是缺少宪法的监督授权，而是没有行使好、落实好监督权。造成这种局面的主要原因是责任不明，人大监督权行使的动力不足，缺乏有关监督权如何行使的程序性规定。”再加上我国长期存在的“重实体轻程序”传统，使得既有的一些监督程序性规定也没有得到很好的遵守。对此，要解决上述问题，就必须要完善地方人大监督程序，具体应包括以下三方面内容：一是监督如何提起，监督权适用的范围和条件；二是监督的具体组织，监督与被监督的权利义务；三是监督的法律后果，监督者可采取什么法律手段等等。以建立健全地方人大程序方面的规定，为地方人大及其常委会监督权的行使提供完备的程序保障。

三、制定广东省监督法实施办法主要问题的立法建议

（一）贯彻新时代加强人大监督的要求

1.落实国家监察体制改革对人大监督的新要求

习近平总书记在十九大报告中指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检察机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”为了贯彻落实党的十九大精神，根据党中央确定的《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，2017年11月4日十二届全国人大常委会第三十次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，明确监察委员会由同级人民代表大会产生，受人大监督。2018年3月20日第十三届全国人大一次会议通过的监察法也规定，监察委员会由同级人民代表大会产生，向人大汇报工作。这是推动全面从严治党向纵深发展的重大举措，对于健全中国特色国家监察体制，强化党和国家自我监督具有重大意义。据此，现行宪法所确定的人大监督“一府两院”体制，将改变为监督“一府一委两院”体制。

监察法第五十三条规定：“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”根据这一规定的精神，适用于“一府两院”的监督方式和有关要求，均适用于对监察委员会的监督。制定实施监督法办法，应据此作出相应规定。

2.推进合宪性审查，完善宪法监督制度

党的十九大报告要求：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”据此，广东省2018年将对2007年制定的《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》进行修改。因此，制定广东省的实施监督法办法，规范性文件的备案审查章节可以仅作原则性规定，不对具体程序作细化安排。备案审查具体工作程序，适用于修改后的备案审查工作规定。

（二）提高监督针对性和实效性

紧紧围绕国家和广东省的中心工作，找准人大监督的着力点和结合点，把事关经济社会发展大局、人民群众切实利益、社会普遍关注的热点难点问题作为监督重点，细化监督工作机制，用准用好监督方法方式，切实增强监督针对性和实效性，是强化人大监督工作应有之义。制定广东省的实施监督法办法，要体现这一精神。

第一，规范年度监督工作计划的制定。在我们的建议草案中，单列一章规范年度监督工作计划的制定，具体对计划的内容，议题提出、初选、收集、论证、通过，项目调整等方面做了详细规定。

第二，完善专项工作报告制度。听取专项工作报告是人大行使监督职权的重要方式。采用听取和审议人大常委会调研组的专题调研报告，是2010年全国人大常委会率先开展的人大监督工作的新探索，因出现在现行监督法之后，故其形式未见于监督法，但符合监督法精神。这种方式，具有為有关机关提供决策的重要意见和建议的作用，也具有监督推进相关工作的重要作用。多年来，地方各级人大常委会普遍将其作为对“一府两院”专项工作的监督方式，因此在“监督方式”一章作出规定。

在建议草案中，我们提出围绕三个重点，确定专项工作报告议题。紧紧围绕“三个重点”，即经济建设、保障和改善民生、民主法治建设，确定专项工作报告的议题，使其更加贴近经济社会发展实际。再次从规范程序着手，专门制定了听取专项工作报告的办法，突出监督重点，强化监督力度，增强监督实效。进一步增强监督工作的针对性，实行三次审查，确保专项工作报告的质量。专项工作报告是否真实地反映了实际情况，关系到常委会组成人员对该项工作能否作出正确的判断和审议。对于列入议程的专项工作报告，各级人大常委会坚持实行三次审查，即在提交主任会议前，由相关工委对报告的篇幅、内容、反映的问题等进行初审，对于调研中发现的问题和群众反映的问题，均要求在报告中予以回应；在常委会会议前，召开主任会议再次审查；根据主任会议意见修改后，由相关工委对报告进行三审，再由常委会分管相关工作的副主任审查把关后，提请常委会会议审议。通过层层把关，确保专项工作报告成绩客观，反映问题真实，整改措施具体、到位。最后注意把握调研环节，提高审议水平。审议专项工作报告前，分两次调研专项报告的事项。第一次在初审前，由相关工委组织比较系统的调研，形成调研报告，为常委会审议提供参考；第二次在主任会议或常委会会议前，组织常委会组成人员和人大代表调研、视察，以增强审议的针对性。

第三，完善财政预算监督制度。在建议草案中，我们考虑从以下三个方面加强预算监督。首先， 加强和改进预算编制工作。各级政府的财政， 必须坚持先有预算、后有支出、严格按预算支出的原则， 细化预算和提前编制预算。按照政府收支分类改革的要求， 编制政府预算并建立健全部门预算制度。只有这样， 才能解决政府预算“外行看不懂、内行说不清”的问题。决算草案应按照本级人大批准的预算所列科目编制， 按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出， 并作出说明。报告应递交及时， 使人大有足够的时间进行审查。其次， 提高预算的公开透明化程度。公开、透明是公共财政的本质要求， 也是人大实施有效监督的前提条件。一些涉及广大人民群众切身利益的专项资金安排使用情况， 以及一些重大项目投资， 应向社会公布， 接受社会监督。预算执行情况报告， 应在报纸上和网上公开。第三， 拓宽预算监督内容。重点审查预算收支平衡情况、重点支出的安排和资金到位情况、预算超收收入的安排和使用情况、部门预算制度建立和执行情况、向下级财政转移支付情况、本级人大会议关于批准预算的决议执行情况等。

一个需要研究的问题是，目前《广东省预算审批监督条例（修订草案）》已进入省人大常委会的审议程序，该条例调整的范围涵盖了预算审批监督的全过程，包括了本级人大和人大常委会的职权。鉴于监督法调整的是人大常委会监督工作，建议广东省的实施监督法办法中，在“审查和批准决算、听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告”章节中，可以考虑两种方案。一是直接采用修订后的《广东省预算审批监督条例》中关于人大常委会审查和批准决算、听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告方面的规定。这个方案可以保证相关法规的统一性，但存在同一事项重复立法之嫌。二是根据修订后的《广东省预算审批监督条例》的规定，对核心内容作原则性规定，不对具体程序作细化安排。具体工作程序要求，适用该条例的规定。我们倾向于第二方案。

第四，完善专题询问的工作规范。在建议草案中，首先考虑到开展专题询问，要坚持把事关全局和工作大局的问题、代表和广大人民群众最关切的问题作为议题选择的出发点。通过向社会、代表以及基层人大公开征集等方式，拓宽询问议题选择渠道。在议题的选择上要坚持可行性，即选择经过询问可以解决或可以有效推动解决的问题作为询问议题，避免议题选择过大或过窄，偏离实际；坚持敏感性，即选择带有倾向性、矛盾性、前瞻性的重点、难点、热点问题作为询问议题，确保问之有意；坚持实效性，即选择当前突出矛盾、亟须解决、时限性强的问题作为询问议题，以确保专题询问的社会效果。其次认真制订询问方案。条件成熟时可每年将其作一次专题询问安排，另一个年度询问项目则结合其他民生、环保或司法监督项目确定，使专题询问工作常态化。在组织询问方面，要更加突出互动性和开放性，随问随答，减少事先安排，扩大询问会列席范围和宣传报道，增强专题询问的实效性和影响力。最后为确保专题询问有序进行，专题询问活动开始前，要精心设计专题询问工作方案，内容主要包括指导思想、目的意义、主题内容、时间地点、参加对象、程序步骤及责任分工等。专题询问方案根据实际需要还可细分为询问议题选择方案、询问内容调研方案、询问组织实施方案、询问后跟踪监督方案等，以便于实际操作。

四、涉及提高监督针对性和实效性的其他意见建议

在本课题研究中，我们还形成了涉及提高监督针对性和实效性的其他意见建议。因为体例问题或者普适性问题，这些意见建议难以纳入广东省实施监督法办法建议草案中，但可以供制定相关单项监督工作法规或规范性文件、工作方案等，以及监督工作的具体实践或研究参考。

（一）优化监督议题统筹确定机制。做好监督立项工作，科学合理选择监督议题是加强和改进监督工作的基础环节。建议参照上海等地做法，更加重视做好监督议题先期论证工作。办公厅将各委员会、各方面提交的监督议题选题建议进行汇总后，由常委会机关组织各专门委员会、常委会工作委员会负责同志、部分常委会委员、人大代表、有关咨询专家等召开会议，对监督初步计划进行研究论证，充分听取各方面意见，避免出现有的监督领域或监督形式的项目过于集中、有的监督项目重点不突出等问题。此外，要探索完善监督计划调整机制。

（二）统一规范监督工作流程。常委会行使监督权的基础工作分散到各相关委员会，不同监督项目的组织实施质量往往参差不齐。建议借鉴上海市细化统一工作流程的做法，对制订监督工作方案、组织调研视察、做好报告初审和意见反馈、起草审议意见等环节进行统一规范，提高监督工作科学化水平。

（三）完善司法监督机制。找准人大监督与确保依法独立行使司法权之间的平衡点和监督“工作”与监督“人”之间的合力点，结合深化司法体制改革，将司法责任制落实情况、改革任务推进情况等作为监督重点，对影响司法公正、制约司法能力的全局性、程序性问题开展监督。要探索建立司法机关重大事项等向人大通告制度，畅通人大监督信息渠道。

（四）探索对审议意见研究处理情况开展满意度测评。满意度测评是增强监督刚性的创新做法，特别是对审议意见处理情况报告进行满意度测评，有助于强化跟踪监督力度。探索开展这项工作，可在听取和审议“一府两院一委”对审议意见处理情况的报告后，开展满意度测评。由于满意度测评工作涉及对行政权、司法权行使的评价，实施时需把握好以下几点。（1）提高审议意见质量。由于满意度测评针对的是审议意见研究处理情况报告，因此，提高审议意见质量是做好满意度测评的前提，常委会组成人员要充分发表意见，切实增强常委会会议的审议质量，会后交政府的审议意见要具有较强针对性、操作性，确保政府能够有效研究处理。（2）把握角度。现阶段宜对专项工作或报告进行专项测评，不宜对有关部门工作进行综合测评，避免测评结果不满意造成对部门工作的全盘否定。（3）设计好测评方案。满意度测评方案经主任会议通过实施，可以设“满意”“基本满意”“不满意”三项，特别是要明确对不满意的，应写明理由，确保组成人员审慎行使表决权，避免随意否决造成对有关部门工作的不客观评价。

（五）重视提高执法检查的实效。在全面推进依法治国的大背景下，加强对法律法规实施情况的监督是人大监督工作重点。建议每次执法检查前，要学习和掌握拟开展执法检查的相关法律法规及相关的工作知识，提高发现问题和分析问题的能力和水平，为做好执法检查工作奠定基础。其次要加强协调，科学组织。组织执法检查要坚持少而精、突出重点的原则，处理好检查数量与检查质量的关系。要针对现实中事关改革和发展的重大问题、群眾普遍关心的热点难点问题及实际执行情况确实不够好的法律法规进行检查。执法检查的内容要相对集中，重点检查执法主体的执法行为是否规范，执法程序是否合法，执法责任体制是否完善，内部监督制约机制是否落实。在执法检查中，要把开展执法检查与督促“一府两院”建立、健全和完善工作机制结合起来，通过分析产生问题的原因，督促执法主体建立和完善工作机制，靠制度来规范和推动执法工作，提高执政能力。要与时俱进，创新方法。执法检查要不断适应新形势和新任务的需要，其方式也要与时俱进、不断创新。在执法检查项目的确定上，可以探索实行向社会公开征集与人大常委会或主任会议集体研究确定相结合，使执法检查项目更贴近经济和社会事业发展的实际，更贴近人民群众关心的热点难点问题。在执法检查的方式上，要积极做到“七个结合”，即自查与抽查相结合，重点检查与一般检查相结合，明察与暗访相结合，执法检查与专题视察相结合，民主评议与代表检查评议相结合，被检查部门的自查与整改相结合，检查和跟踪处理相结合。这样不仅能更加全面地了解和掌握相关执法部门的执法情况和相关法律法规的实施情况，看到和听到真实的情况，还能切实提高执法检查的权威性、针对性和有效性，从而达到切实增强监督实效的目的。

（六）加强单项监督工作立法。由于现行监督法的调整范围以及体例问题，一些监督工作机制特别是创新性、探索性监督工作机制，很难纳入广东省实施监督法办法中，或者难以细化规定。建议对常用性、创新性的重要监督工作机制，进行单项立法。

（七）加强监督工作能力建设。要增加有法治经验的人大常委会专职委员，加强预算、司法监督等人才配备，使组成人员结构切实适应监督工作需要。通过提前组织组成人员和代表进行视察、专题调研等形式，让组成人员深入了解情况，提高审议质量。要充实常委会机关监督工作机构力量，加强监督工作的系统培训。适时可考虑在办公厅设监督协调处，协助常委会做好监督工作的统筹协调和服务保障。

（八）加强与基层人大联系。广东省基层人大在监督工作中创造了许多好的经验做法，要实施好广东省人大监督工作会议制度，加强省人大各委员会与市县对口委员会交流联系，总结推广基层经验。把市县人大工作人员纳入培训体系，帮助其提高工作能力和水平，共同推进全省人大监督工作的新发展。

（作者单位：广东省人大常委会立法研究所）