加快推进新型城镇化的农村土地制度改革

摘 要：在加快推进新型城镇化过程中，农村“三块地”改革是重中之重，2015年确定农村土地制度改革试点之后，取得了哪些成效，这些成效是否可以作为未来大面积普通地区推广的经验。本文选取几个具有代表性的试点，即天津蓟州、浙江德清、河北定州，并对它们改革所取得的成效进行相关分析。结果显示农村“三块地”改革在所选试点取得的成效是良好的，并且可以作为未来大范围推广的相关经验。研究得出，在总结经验的基础上，仍需注意宅基地退出农民自愿、特色农村经济发展、入市过程加强农村管理以及提高征地多方面补偿标准等问题。

关键词：新型城镇化；农村土地制度改革；三块地；集体所有制

1 引言

在新型城镇化背景下，各路学者对农村土地制度变革的方向有不同的看法。主要分为主张私有化的激进土地制度变革及坚持集体化的保守土地制度变革两种。[1]从小农经济到合作社再到集体所有制，关于农村土地制度一步步的改革，顺应了不同历史时期的发展要求。直到1991年提出把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国农村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。[2]两权分离，即农村土地所有权和承包经营权的分离是我国农村土地制度的一大飞跃，相比之前的人民公社，两权分离大大提高了农民的生产积极性，对我国粮食产量的增收起到了至关重要的作用。然而随着经济的快速发展，家庭联产承包责任制越来越显示出其弊端，如土地经营格局分散；农民的兼业化和副业化现象不断发展；由于人口变化而对土地进行定时或不定时调整使得农民无法产生稳定预期而加剧了其对土地的短期掠夺等。[3]但是出现这些弊端并不意味着我们要放弃集体土地所有制而转化为激进的私有化土地制度，因为这个时期的弊端在当时却是不可或缺的优势。笔者认为，在新型城市化背景下，我们应该坚持农村集体土地制度，但不能过分保守，而是要在当前基础上进行农村土地制度改革，方能取得预期的成效。接下来笔者将会选取几个具有代表性的试点来说明在新型城镇化背景下农村土地制度改革的具体措施。

2 农村宅基地改革

新型城镇化的核心命题之一就是宅基地制度的改革。众所周知，国家出于保护农民利益的角度，一直对宅基地的流转有着严格的限制，只允许本村村民之间进行宅基地流转，禁止城镇人口购买农村宅基地。但若要推进以人为核心的新型城镇化，那么宅基地制度的改革势不可挡。[4]小穿芳峪村在当前宅基地改革中可以算是一个成功的例子。2016年，天津市蓟州区被列为第一批国家新型城镇化综合试点地区。位于薊州区东郊的小穿芳峪村共有80户、200多口人，总占地面积700多亩，村庄相对较小。它秉承了农村宅基地自愿有偿退出的原则，而自愿有偿退出重点在于自愿有偿，关键在于农民意愿。[5]随着城市化进程的不断发展和加快，农民进城务工成了主流趋势，因此农村出现了宅基地闲置、空心村等问题，甚至在农村人口减少的情况下，人均宅基地面积却在逐年增加。城市的发展需要不断扩张，但建设用地指标却受到了严格限制，于是把目光投向了农村。鼓励农民自愿退出宅基地，是增加建设用地有效且可行的办法。退出宅基地后，为农民建造集中住所，利用整理出来的宅基地发展农村经济，既改善了农民的居住环境，还发展了乡村经济。小穿芳峪村就以“乡野公园”为发展定位，利用宅基地退出后整理出来的宅基地打造全景式特色旅游村，高标准建立了10余座农家院，并按照园林式景观设计对每一户宅院进行精心打造，取得了良好的社会和经济效益。通过宅基地搞试点工作，在不增加总建设用地规模的情况下，实现一户一宅，户有所居，同时改善提升村民居住条件，使农民亲身感受并尽快适应现代化生活。为加快推进新型城镇化提供良好的条件。

3 农村集体经营性建设用地入市

2015年初，浙江德清成为国务院授权的全国15个集体经营性建设用地入市试点县（市、区）之一。在中央制定政策以后，地方政府要在此基础上建立更完备的制度供给。因此德清县围绕“谁来入市”、“哪些地可入市”、“怎么入市”、“入市后的钱如何分配”这些核心问题做了细致的准备。首先德清县在全村进行了普查，共有1881宗10691亩存量经营性建设用地，并排定1036宗5819.01亩地块可直接入市。在此项农村土地制度改革中，最大的亮点就是保证集体土地与国有土地“同权同价”。在德清县公共资源交易中心的滚动电子显示屏上，集体经营性建设用地入市的交易信息，如土地面积、区域位置、价格等显示得一清二楚。德清县坚持入市价格市场定、引入合理的价格竞争机制，让每一块土地都能和国有土地一样，公开透明地进行交易。在2015年8月19日，德清县莫干山镇仙潭村一宗6.06亩的闲置厂房用地，以协议出让方式给了德清本地投资商赵建龙，成了试点改革以来，实际上的“全国入市第一宗”。同时，赵建龙得到的这块土地拥有“合法身份”，可以凭借集体土地使用证完成农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款，最后他成功获得银行贷款150万元，解决了度假酒店部分项目的前期建设资金。据调查显示，这里将建起度假酒店，发展休闲旅游产业，为该村增加大量收益。这扩大了集体经济，出让后的资金归集体所用，还可以给农民分红。虽然每年只有几千块的分红，但是相比起种庄稼收益低，风险大的特点，农民还是有足够的获得感的。外部企业的入驻也可以开阔农民的眼界，让农民更加了解城市的生活，为实现新型城镇化奠定良好的基础。

4 征地制度改革

关于在全国设定的33个农村土地制度改革试点中，有15个宅基地制度改革试点，15个农村集体经营性建设用地入市改革试点，而只有3个地区进行征地制度改革试点。《意见》中指出：“要缩小征地范围”，现在几乎所有的地方政府都是依靠土地财政收入进行城市基础设施建设，而土地财政的大部分收入目前都是依靠征地获得。政策与现状相悖，显然会让地方政府增大财政压力，因此地方政府积极性并不高，所以征地制度的试点地区只有3个。河北省定州市就是征地制度改革试点之一。一直以来，关于征地最大的焦点就是利益分配，而其中最主要的是对失地农民应该补偿多少的问题。所谓“合理确定土地征收补偿标准”，什么是合理？多少是合理？这不是某个省或者某个人可以决定的，而是要综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，安排被征地农民住房、社会保障等。在定州市成为改革试点之后，河北省政府对2012年调整后的征地区片价进行再次修订，并于2015年6月1日起开始执行。所谓征地区片价简单来说就是依法征收集体土地，要按被征土地的区片价乘以被征土地的面积计算征地补偿费。征地区片价实质为征地补偿标准，但不包含地上物和青苗补偿费。征地区片价调整，旨在进一步提高征地补偿标准，不断加大征地成本，切实维护好被征地农民的权益。据资料显示，河北省从2009年1月1日起开始执行征地区片价，平均每亩35851元；2012年调整后的征地区片价，平均每亩44000元；而试点之后此次执行的最新标准，全省平均价提高到67038元。根据这组数据可以显示，国家正在努力提高征地补偿标准，尽量保障农民利益。

5 结论和建议

农村“三块地”改革在所选试点取得的成效是良好的，并且可以作为未来大范围推广的相关经验。但在此过程中，仍有很多问题需要注意，提前做好预防。

5.1 强调宅基地退出的自愿性

江西省余江县在推进农村宅基地制度试点改革工作中，始终把信访稳定作为工作重点，为了鼓励村民自愿退出宅基地，村干部首先开始做村民的思想工作，他们充分利用报纸、电视、微信等媒介，在人口密集场所、县城入口、主要道路沿线做到有宣传牌、宣传橱窗、宣传标语、宣传横幅，发放知识问答读本、一封信、宣传画册5000余份，出动宣传车500余次。制作了村民通讯录，建立了微信群和信息群，及时发布改革精神和动态。目前，全县没有发生1起因宅基地改革而引起的群众上访事件，确保了改革顺利开展和社会稳定。因此在改革的过程中，农民自愿是核心，自愿退出宅基地可以对改革起到事半功倍的作用，一切强制性的行动都是有悖于宅基地改革政策的。

5.2 宅基地退出后的农村经济发展

在加快推进新型城镇化建设的过程中，通过宅基地退出改革获得一定存量的农村建设用地，关于该建设用地的用途以及发展，需要政府做出科学和切实可行的规划。相比起城市，农村有大量的自然资源，缩小城乡差距的可行措施就是要发展农村优势，利用农村独有的自然资源发展乡村经济。比如在地势平坦以及光照、水源充足的南方平原地区，可以发展规模化的特色农业；在有特色园林建筑的苏杭二州乡村，可以利用建筑风格与其他区域的不同发展有当地特色的旅游业；西藏虽然地势高峻、气候寒冷，环境闭塞，但其独特的民风、自然生态和社会历史进程造就了其得天独厚的旅游资源。科学的农村经济发展选择不仅可以提高农民的生活水平，使他们的生活朝着城市化水平發展，而且还可以优先解决大量失地农民的就业，促进农村经济发展，一举三得。

5.3 入市过程要加强农村管理

长久以来，国家出于保护农民基本权益的想法，农村土地的使用权流转一直受到严格的限制，农民无法享受土地带来的增值收益，这也就是土地“隐形市场”以及“小产权房”出现的原因。随着“入市”政策的出台，农村集体经营性建设用地入市成为合法化。未来很有可能大量的城市资本涌入农村，在政策还未完善的情况下，是否会出现土地投机，甚至倒卖现象。农民在看到土地增值带来的巨大收益之后，很有可能违反十八亿亩耕地红线，占用耕地，顶风作案，之前的“隐形市场”不一定完全消失，而可能出现另一种新类型的“隐形市场”。此外，由于农村集体经营性建设用地还不能以“住宅类”土地入市，因此大部分“入市”土地会被用作工业生产。农村土地的低成本导致短时间内大量的工业涌入乡镇农村，相比城市中的各项工业排污等标准规定，农村的发展环境显得格外宽松。工业的布局混乱，规划不合理，甚至不合生产要求，以及排放出的废气废渣废水，都会对农村环境造成严重的污染。而保护耕地是当前的重中之重，这样恶劣的环境势必会影响到国家的粮食安全。因此，加强农村管理是预防这些问题发生的重中之重。

5.4 提高征地多方面补偿标准

关于征地补偿一直以来都争议很大，目前改革的重点放在了征收区片地价上，相比过去的制度已经有了很大的进步。但在此基础上还要注意征地补偿是否应该一次性付给农民，如果一次性付清，那么失地农民在用完这些钱之后，在失去土地作为保障的情况下，是否会引起社会动荡。如果除了补偿款还提供给失地农民一定的就业机会以及社会保障（当然这是将来的发展方向），那么城市除却承担市民的社保责任外，大量失地农民的社保责任势必会加大城市压力。因此在加快推进新型城镇化的过程中，失地农民的这一部分保障措施是否应该逐渐分散到县以及乡镇政府的范围内，并且要让他们有能力负担，就要通过充分利用农村土地制度的这三项改革，并驾齐驱大力发展农村经济，方能逐渐实现。

参考文献

[1]焦晓云.新型城镇化进程中农村就地城镇化的困境、重点与对策探析——“城市病”治理的另一种思路[J].城市发展研究，2015，01：108-115.

[2]张鸿雁.中国新型城镇化理论与实践创新[J].社会学研究，2013，03：1-14+241.

[3]周玉斌，陈科，陆晓蓉.新型城镇化背景下的中国农村土地制度变革研究[J].时代建筑，2013，06：48-51.

[4]王晓丽.农村集体所有制理论探源[J].当代世界与社会主义，2013，05：136-141.

[5]郭晓鸣.中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势[J].中国农村经济，2011，04：4-8+17.

作者简介

付晓亚，（1993—），女，汉族，山西孝义人，在读研究生，山西财经大学公共管理学院，研究方向：土地利用与规划。