中国教育公平之维：罗尔斯正义论的视角

柏 豪

(北京科技大学 文法学院，北京 100083)

实现教育公平一直是教育追求的目标，是实现社会公平与正义的一个重要面向。教育公平的实现作为一种社会基本问题，其核心是正义问题。罗尔斯通过其著作《资本论》论述了正义的两大原则：即平等自由原则、机会平等与适度差别原则。由罗尔斯的正义论作为理论研究的视角，对分析我国如何构建公正的教育体系有重要的启示和借鉴意义。

一、理论基础

(一)罗尔斯正义论的思想与内涵

罗尔斯学说的核心是其所提出的“正义论”，是在卢梭与康德的社会契约论的基础上，提出的关于正义的全新的认识。罗尔斯所强调的正义即社会制度的正义，他认为社会契约的相关内容强调人们要接受某些道德原则，并透过契约的形式将正义观解释成理性人的选择，同时对于利益的分配需要保证参与各方都能接受为原则。罗尔斯在其学说中假设人们都处于一个能摆脱个人、民族情感在伦理选择中的偏见的“无知之幕”的开放的认知过程，但在现实中人们出于对自身利益的保障，通过协商与谈判达成的契约只是情景性而非一般性，为此罗尔斯发明了“原初状态”这一理性设计，为的是保证任何已经选择的制度而设计的一种有用的启发性设计，它是绝对公平的，其目的在于“建立一种公平的程序，以使人和被一致同意的原则都将是正义的”*[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第136页。。罗尔斯寄希望于通过建构一种纯粹的遵循程序正义的理论基础，在处于平等理想状态下推出他的正义原则，而起点公平将是支撑其正义原则的首要原则。

在对正义原则进行论述与解释时，罗尔斯将正义的第一原则解释成为平等自由的原则，第二原则解释成为机会平等与适度差别的原则。“平等”是正义原则的重要组成部分，罗尔斯强调作为公平的正义应当考虑的是权利而不是功效，他认为正义的原则是平等的、理性的，是人们在顾及自己的私心的情形下自愿选择的那些构成管理自身以及未来后代的，要求所有社会成员所遵守的契约条款的原则。罗尔斯所讨论的平等自由原则、机会原则、适度差别原则与功效原则，都是在现实社会中用以调整人与人之间的权力分配与义务分配等行为的社会基本道德，是制定法律与规范伦理的基础。

(二)罗尔斯的教育正义原则

教育领域中的正义问题有其特殊性，大都被理解为教育的作为和教育资源的分配能够做到公平与公正，保障个体的发展与受教育权利不受侵害，保障作为单一个体的受教育者的受教育机会的均等，保障不因为受教育者个体在个人天赋等客观条件的差异下受到差别的对待，使得个体能够在一个相对公平的环境下发挥自身的潜能与实现自身价值。

国内学者针对罗尔斯的正义论的研究多将其与马克思主义的正义观进行结合分析。其中，倪寿鹏认为在建设成功自由和平等的社会主义社会中，需要将马克思的正义思想与罗尔斯的正义论相结合,从历史唯物主义的视野出发，依靠马克思到罗尔斯的理论资源更好地建设社会主义。*倪寿鹏：《正义的多面孔:马克思与罗尔斯》，《哲学研究》2017年第8期。张欢欢结合马克思与罗尔斯对正义实现的具体诉求上的差异，通过对马克思与罗尔斯正义理论的比较，诠释了马克思正义理论的正确性。*张欢欢：《生产正义还是分配正义——马克思与罗尔斯正义理论比较研究》，《理论月刊》2015年第1期。国外学者着重通过在对罗尔斯正义论的限制的批判，以及后继的研究者对正义论发展的观点修正，促进对正义的了解。以罗伯特·诺齐克为代表的自由主义学者通过对罗尔斯正义论中机会均等原则的批判，提出正义应当体现在过程而非结果，只要个人权利能够充分实现，无论后果如何，个人都必须承担。*[美]罗伯特·诺齐克：《无政府、国家和乌托邦》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1990年版。

目前，相关研究多集中于对不同学者间正义论的意涵与罗尔斯正义论四原则中的具体意涵的研究，正义论与我国教育公平发展关系的相关研究尚有待补充。

(三)罗尔斯正义论与教育公平

我们一般认为教育公平的实质是社会公平在教育领域的延伸，由于研究主体与研究目的存在的差异，使得学界对“教育公平”概念的认定与理解也存在着不同。对教育公平观念较为主流的认知有以下几种：(1)教育公平即教育机会均等,它包括两方面的内容:第一,人人享有受教育的机会；第二,人人公平地接受到高质量的教育。前者是指尚未实现教育普及时要达到的目标,后者则指已经实现了教育普及时所要达到的目标。*章毛平：《论教育公平与公平教育》，《江苏社会科学》1997年第5期。(2)教育公平的实现是与教育资源的获得与享受联系在一起的，只有获取到了足够多的教育资源才会保障教育公平的实现。*杨德广,张兴：《关于高等教育公平与效率的思考》，《北京大学教育评论》2003年第1期。(3)受教育的权利即教育公平存在至少有三个方面的含义：第一,受教育者入学机会的均等,对入学机会均等的保障被认为是最基本的教育公平；第二,受教育者入学后能平等地享有教育资源以及保障所受教育的教学资源质量的公平；第三,教育结果公平的实现是在承认受教育者的个人能力存在差异以及通过尊重受教育者个性的前提下实现的,使每个受教育者都能通过教育保障自身能力的的充分发展。*杨东平：《大力促进教育公平》，《时事报告》2007年第1期。

将罗尔斯的公平三原则推及到教育公平的发展中，可以将教育公平内涵的解读分成三个层次：即人人都有接受教育的权利、向受教育者提供相对平等的受教育的机会与条件以及通过各种保障条件保障教育成功机会和教育效果的相对均等。这就要求在追求高于公平过程中需要实现的起点公平(机会公平)、过程公平和结果公平，其中以机会公平最为重要。人们通常认为，教育机会公平就是受教育者们都能享有均等的受教育机会与相同的教育起点，但在现实中这是很难实现的。教育机会从来源上可以分为社会提供的机会与非社会提供的机会。其中非社会提供的教育机会的构成较为复杂，主要由受教育者自身天赋提供的教育机会、原生家庭提供的教育机会、受教育者通过个人努力提供的教育机会等，个人禀赋、原生家庭与个人努力所获得的教育机会，属于受教育者私人享有的权利。要求拥有不同个人禀赋、家庭经济状况与家庭受教育程度的人平均分配教育机会是不公平的。而社会提供的教育机会，由于教育本身的公共产品属性，决定了它属于公共权利，教育机会公平应当是教育权利的公平，而非教育起点的公平，由此我们可以认为所谓的教育公平其实质是国家根据不同时期的现实需要而对国家对自身掌握的教育资源进行公平合理的配置时所遵循的相关规范与原则，而对于教育公平的实现过程需要社会现实与教育理想的统一。

罗尔斯认为人们想要追求一个公平的社会，但在现实中，由于自己的私心与对个人利益的关注，使得人们对于弱势群体的关切不够，因而社会矛盾层出不穷。罗尔斯正义论第二原则所探讨的社会公平所容许的不平等的限度，而这个限度就是机会平等原则和最不利者受惠原则。机会平等原则强调尽管社会在发展中有着不可避免的不平等的存在，但机会却必须是平等的，即地位、财富、职位需要面向所有人开放，而并非只向有禀赋和才能的人开放；最不利者受惠原则是在承认个人禀赋差距的现实情况下存在着财富分配的不均，但这种不平等必须以保障弱势群体能够改善现实来选择分配方案。因而要求保障社会成员的受教育机会均等和保障社会最低收入的弱势群体。

二、近些年来中国教育公平检视

2001年国家颁布了《全国教育事业第十个五年计划》，这一计划的颁布，意味着对于教育公平的追求与实现成为了国家教育改革发展的指导思想与基本原则。此后的2003年随着科学发展观与构建和谐社会思想的提出，农村实施免费义务教育、清理“教育产业化”带来的问题，促进义务教育均衡发展以及发展职业教育与建立家庭困难学生资助体系成为了教育公平的施政重点。

(一)农村实现免费义务教育发展

2003年9月，建国后的第一次农村教育工作会议在北京召开，在这次跨时代的会议后，关于农村义务教育的专项法规《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》应运而生，开启了农村义务教育的实施进程。2005年11月教育部发布了《中国全民教育国家报告》，在文件中制定了“农村优先实行免费义务教育”的相关原则，首次在政府文件中明确了我国实施免费义务教育的时间表。为更好地推进农村免费义务教育的发展，2003年12月《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》文件由国务院印发，要求“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则*《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，国发[2005]第43号，2005年12月24日。。实现了中央与地方按比例分担农村义务教育经费的保障机制的建立，标志农村义务教育真正步入了改革的时代。随后《国家中长期教育改革和发展规划纲要》在2010年随之颁布，纲要要求在2020年前基本实现区域内义务教育的均衡发展，提出了缩小城乡与区域间教育发展思路与措施。通过一系列的教育文件理清了发展农村免费义务教育的主体，通过立法的形式将促进义务教育的均衡发展上升到了各级政府的法定义务。随着“省级统筹，以县为主”的管理方式的确立，加之国家对农村义务教育学生的经费保障水平的提高，国家与地方间因利益博弈而导致的农村学校乱收费问题已基本解决。

(二)改革“教育产业化”弊端，促进义务教育发展

2005年12月，国家发改委与教育部联合发文对中小学义务教育阶段的以“国有民办”“名校办民校”“民办公助”等方式存在的改制学校进行调查和整顿，极大遏制了利用公办学校的公益性教育资源谋取私利的行为。此后，2005年5月教育部相关文件规定义务教育阶段的公办学校要坚持免试就近入学，严禁创建与变向创建任何形式的重点学校，择校热与“上学难、上学贵”的问题成为了政府所要解决的重中之重，国家规定拥有优质教育资源的公办学校不得改为民办，或借由改制进行乱收费。2006年5月教育部发文要求公立普通高中不得进行高额收费，同时要求地方逐步减少高中“择校生”比例，保障公立高中正常办学。此后在2006年新修订的《义务教育法》中以立法形式确立了各级政府分担义务教育经费的制度，以国家发展的形式提出了促进教育均衡发展的方针。要求公立普通高中在进行“择校生”招收时实行“限分数、限人数、限钱数”的政策。此后2016年《教育法》将第十一条第一款修改为“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，推动各级各类教育协调发展、衔接融通，完善现代国民教育体系，健全终身教育体系，提高教育现代化水平”。同时增补了第二条条款，要求“国家采取措施促进教育公平，推动教育均衡发展”*全国人民代表大会常务委员会《中华人民共和国教育法(2016)》，2015年12月27日。。

(三)发展职业教育

中等职业教育为学习基础较差的中低收入家庭的学生供了接受教育以及就业的机会，在改善教育公平的实践中产生了积极的影响，其重要性也随着教育公平的实现而逐渐显现。作为实现教育公平、促进弱势群体的重要手段，如何提升中等职业教育学生资助管理水平与资金的使用效率成为我国中等职业教育发展工作关注的焦点问题。2006年起中央财政安排专项资金，建立中等职业教育的国家助学金，用于资助家庭困难学生的学业。2010年财政部等四部委联合下发了《关于扩大中等职业学校免学费政策覆盖范围的通知》，将中等职业学校城市家庭经济困难学生也纳入免学费范围；此后在2013年6月，针对新形势下中等职业教育学生资助出现的新问题，相关部委颁发了《中等职业学校免学费补助资金管理办法》，要求加强中等职业学校免学费补助资金的管理，确保免学费政策顺利实施提供了政策支持。此后，我国中等职业教育的学生资助工作几经调整，逐渐在发展中形成了以国家助学金免学费为主、以校内奖学金、学生工学结合、顶岗实习、学校减免学费为辅的资助政策体系，实现了“奖、贷、助、勤、免、补”等多种资助方形式，同时鼓励企业、社会团体和个人多方参与的投入机制。一系列资助体系的确立使得中等职业教育的学生资助工作获得了制度上的保障。在职业教育的发展中国家也采取了规范收费内容、清理不合理乱收费项目、施行教育与教学收费的公示、教育教学收费听证制度等，健全了针对教育教学的问责机制等措施。

(四)建立家庭困难学生资助体系

对于困难家庭的资助是维护最不利者依法享有教育权利的重要保障。对此国家为保障教育公平的实现，着力推进家庭经济困难学生资助体系建设。不断完善学生资助工作的相关政策与法规，对受资助学生的覆盖力度逐渐增强。实现了义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书和寄宿生活补助费制、建立健全高校家庭经济困难学生资助政策体系，以及建立中等职业教育学生资助制度。通过以上各项措施的保障，极大地减轻了家庭经济困难学生在义务教育阶段的经济负担，保障了义务教育阶段学生的升学率的提升；此外高等教育领域国家各项专项奖学金的使用，确保了学生在就学期间不会因贫失学或因家庭突发的经济困难而失学。此外，“绿色通道”制度的建立确保了每一位考入公办学校的家庭经济困难学生能及时地享受接受教育资助的权利，避免因为经济困难原因而失学。

三、中国教育公平与正义实现的路径

教育作为培养人才的重要教育方式与手段，对于人类的和平发展以及人类命运共同体的建设有着重要的促进作用，教育公平的实现需要通过教育补偿来实现，而教育补偿是教育公平的重要内容、原则和途径。因此政府适当的介入也是促进教育公平的发展的重要手段。根据我国教育公平的发展现状与国家在教育公平发展上的相关努力，可以通过以下手段实现我国的教育公平发展：

(一)加强制度的顶层设计与教育公平的正义范畴

解决教育机会公平问题的关键在于制度的顶层设计，即从“平等原则”“差异原则”“补偿原则”出发，建立并完善教育公平发展的制度体系，注重制度改革的系统性及配套措施，实现完善制度与优化制度伦理的和谐统一。但同时教育公平的实施过程中，必需重视有着不同需求层次与需求要求的相关参与者的诉求，防止在实施过程中由于执行偏差以及政策理解的失误而导致对弱势群体的新的伤害。

教育公平的实现离不开制度与伦理对人的约束，而“制度伦理”讲求追求社会机会、资源分配的合理性、公正性。具体表现为：一方面，制度伦理为教育公平提供伦理动力。教育公平的实现依靠的是制度设计与制度运行中的参与者所共同遵循的伦理观念、道德原则及道德规范。即在承认与尊重差异的原则下，以平、公正、平等的伦理价值为导向，发挥制度伦理中伦理对于行为的引导和规范作用，协调教育公平实现中存在的制度问题，协调各方利益，杜绝制度缺失与制度偏差的产生。另一方面，为教育公平的实现提供社会共识。我国目前的教育体系没有有效的解决教育中的资源分配与机会平等，这便要求我们在伦理制度的共识下对现行教育制度中对于教育公平发展中的不足进行系统的改革与探索。最后，教育改革和发展提供愿景和目标。伦理制度作为一种价值标准对教育公平的实现起着完善制度支撑和保障有效的制度供给的作用，即传播公平价值和制度伦理规范，明晰教育改革的目标与教育改革的价值，加强对理论的学习，运用先进的理论增强教育公平发展的内生动力，更好地为教育公平的发展凝聚共识。

(二)借鉴协同合作模式解决教育公平

为缓解教育公平正义的问题，有时仅依靠单方面很难奏效，政府、企业、非政府组织、公民之间需要协同合作，协同治理方式应运而生。协同治理与公私伙伴关系、民营化、网络治理、协作性公共管理等概念密切相关，其中，协作性公共管理侧重于以政府为中心的公共部门与非公共部门之间的协作过程，是与协同治理最为接近的概念，但协同治理在研究范围和研究层次上都比协作性公共管理更广泛*Kapucu N，Yuldashev F & Bakiev E. Collaborative Public Management and Collaborative Governance：Conceptual Similarities and Differences. in European Journal of Economic and Political Studies，Vol. 1(Febuary 2009)，p.39-60.。协同治理中的“协同”最早应用于商业联盟之间的所谓互动关系，但随着西方新公共管理运动的兴起，为更好地提高公共管理水平及公共服务质量，解决公共问题，相关学者与专家纷纷将研究领域转向政府各部门之间、政府之间、政府与企业或非营利组织之间的协同等领域。如Ansell 与 Gash指出协同治理的主要目的在于制定、执行或管理公共政策、方案及资产，并由一个或多个公共机关与非国家的利害关系人共同参与集体决策的过程，而该过程是正式的、共识取向的与深思熟虑的。*Ansell,C,& Gash,A.(2008).Collaborative governance in theory and practice.Journal of Public Administration Research and Theory,18(4),550.Ansell与Gash进一步提出协力治理的模型(详见图1)。公共物品韧性治理模式也可借鉴用来解决教育公平问题，在某种意义上来说，教育也是一种公共物品。韧性治理的多元主体协同合作治理格局为公共物品脆弱性风险治理提供了社会合作支撑，共同抵御社会风险。*何继新、荆小莹：《韧性治理: 从公共物品脆弱性风险纾解到治理模式的创新》，《经济与管理评论》2018年第1期。从相关研究中我们可以发现，作为一种新型的管理方式与治理安排，协同治理所强调的多元智力的主体之间的合作作为协同治理的核心内涵对于公共事业的发展起着重要的推进作用。

图1 Ansell 与Gash的协力治理模型

(三)建立教育公平评价体系

要想实现对教育公平发展的监督与管理，就要建立一套完善的、有据可依的教育评价制度发，用以保障教育公平的实施。因而建立在教育公平价值取向基础上的对教育公平的评价显得尤为重要。因此我们需要建立一套由政府、中介机构和高校作为评价主体与依据的教育公平评价指标体系。以教育公平发展中的起点、过程、结果这三个阶段为目标层进行指标的细化。使得政府与相关机构能够更全面地了解从投入到产出的过程，从而衡量与评价我国教育公平发展的状况，及时进行政策调整与监管，并逐步完善针对教育发展的政策和措施。

首先，需要建立教育起点公平体系，体系指标的构建包含受教育者权利公平与机会公平，保障受教育者不因为年龄、出身与性别上的差距而失去享有平等受教育的权利；同时保障受教育者不受经济收入水平、家庭背景等个人因素的影响，而能够享受质量均等的教育条件。其次，建立教育过程评价指标体系，将影响受教育者接受教育程度的主观影响因素与客观影响因素纳入评价指标体系，实现受教育者能够公平地享受教育资源的投入，保障教育活动的正常开展。保障教师在教学过程中能公平公正地评价学生的学业能力与发展潜力，在课程的设置与教学内容的选取上适合学生未来发展的需求，教育教学活动做到符合教育规律，保障学生能公平地享受教育资源等等。

图2 多元教育正义的比较架构

参考Cohen*Cohen, G. A.. Equality of what? On welfare, goods, and cpapbilities. In M. Nussbaum & A. Sen (Eds.), The quality of life. Oxford, UK:Clarendon.(1993)，pp. 9-29等人采取“输入—历程—结果”的系统性分析架构，教育的公平问题不能仅思考机会是否均等，而是要能系统性掌握输入条件与供应面的均等，资源应用与参与机会的历程均等，以及关注弱势者获致成功的比例与一般人是否相同。有关正义问题的检视必须加入不同社会背景因素，也就是应该以“背景—输入—历程—结果”作为分析架构。本研究将前述多元正义理念整合为各向度分析的基础，建构了多元教育正义比较架构(详见图2)。

一般而言，国民的教育需求水平与国家经济发展程度明显相关，教育相关法律制度变革也可看出国民教育权的落实程度，而教育普及程度与阶级流动的可能性则与社会系统朝向度或开放的方向发展有关。此外，国家GDP更是衡量各国教育发展状况与教育投资量的比较指标。检视促进教育正义之实际作为时，必须先区分两个层次的差异，即“分配原则”与“个别需求满足”。教育对于一个人所造成的改变，若从结果的检视指标来看，可能是学业表现、在学率与升学率、就业薪水或者是代间流动比较等，然而如果参考欧盟的做法，为反映不同立场以提供整全判断的依据，故应检视比较指标的多元化程度。若就具体效果而言，可以从“个人与群体”“群体际”“内群体”等角度来看。

(四)借鉴“差别原则”给予弱势群体政策补偿和制度倾向

针对教育的补偿，我们首先要明确政府是第一责任人，通过政府的行政能力将学校、企业、民间力量相结合,确保弱势群体与家庭困难学生的入学机会公平，不因为个体差异而受到区别对待。罗尔斯的正义理论强调对“最少受惠者的最大利益”的保护，使得制度对于过分强调公平而忽视社会效率的弊端逐渐显现，使得制度结构不再强调效率的重要性。基于罗尔斯正义原则中的“差别原则”要求给予弱势群体保障，给予他们公平竞争的机会与能力。罗尔斯认为：“从一恰当的一般观点看，差别原则看来是较有利与较不利的个人都可以接受的。”*[美]约翰·罗尔斯：《正义论》何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版。因而政府在对招考制度改善中应遵循“差别原则”，尽管并非一种普惠性原则，但从长远利益来看，实施的过程中，既有利于当前的“最少受惠者”，也有利于未来改革中潜在的享受改革成果的既得利益全体。建立公平的学生录取与招考制度，现实中对入学公平的保障是实现教育公平的前提和核心。在教育过程中，政府应确保个体或学校对资源的分配遵循制定的相关保障措施，即所有受教者或教育机构都能遵守某些既定的规则来竞争教育资源，但在公平的竞争下，不会因为实际结果是否对产生分配上的结果不公平而产生异议。比如高等教育分层是应该的，然而目前过分强调高等教育分层而导致的资源分配不均，存在的教育弊端值得警惕*别敦荣：《我国高等教育发展面临的形势和体制改革的主要任务》，《济南大学学报(社会科学版)》2017年第5期。。对此，中央政府应该加大对中西部教育资源薄弱省份教育资源的投入,积极鼓励对口支援共建在师资队伍建设、人才培养与软件、硬件建设上给予支持。同时要保障制定考生录取制度的持续性与长期性。对于学校加强依法监管，保证教育资源的公平分配，防止优质教育资源沦为特权方式下的“优选教育”。还要重视农村的教育扶贫工作，“扶贫重在扶智，扶智教育为本”，对贫困地区的贫困人口进行精准教育投入和教育资助、帮助贫困人口掌握脱贫致富的知识和技能、通过提高贫困人口的素质和劳动生产率、促进当地经济和文化发展并最终摆脱贫困。*余应鸿：《乡村振兴背景下教育精准扶贫面临的问题及其治理》，《探索》2018年第3期。这也是新时代背景下实现乡村振兴的一个重要方面。