京津冀协同发展视角下河北省精准治霾研究——基于石家庄的典型调查

□曹雪彦

(中共石家庄市委党校，河北 石家庄 050051)

习近平总书记在党的十九大报告中指出: 要坚决打好污染防治攻坚战,“着力解决突出环境问题。坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战[1]”。作为雾霾重灾区的河北省，近年来，将雾霾治理作为工作重点，坚持科学治霾、协同治霾、铁腕治霾。2017年河北省PM2.5年均浓度值比2016年同期下降7.1%，比2013年下降39.8%，降为65微克/立方米；2017年达标天数相较2013年增加73天，达到了202天；重污染天数较13年减少51天，为29天。作为全国空气质量排名靠后的河北省会石家庄，通过“压煤、降尘、控车、迁企、减排、增绿”等一系列措施及 “利剑斩污”等大力度治霾行动，坚持标本兼治，取得了一定成效。2017年石家庄PM2.5指数降到了86微克每立方米，比2016年下降了13.1%，较2013年下降了44.2%。2017年石家庄市空气重污染及以上天数同比减少20天，为51天；2017年第四季度，《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》实施以来，石家庄空气质量综合指数和PM2.5平均浓度分别同比下降48%、54.8%，在京津冀大气污染传输通道“2+26”城市中降幅排名“双第一”(参表1)。通过艰辛的努力,石家庄生态环境质量正在逐步改善。然而，雾霾天气依然时有发生。第一批实施空气质量新标准的74个城市空气质量排行榜中，2017年海口空气质量最好，排名第一；而石家庄居末位，全年平均优良天数比率只有41.4%，这与群众对美好生态环境的期待还有很大差距。在京津冀协同发展的背景下，作为京津冀生态环境支撑区的河北，以及作为常常受到雾霾困扰，在全国空气质量排名靠后的石家庄而言，生态文明建设的任务仍然紧迫和严峻。因此，石家庄更需要科学治霾、精准发力、持之以恒，才能坚决“打赢蓝天保卫战”。

1 雾霾天气形成的原因、影响及雾霾源分析

1.1 雾霾形成原因分析

(1)不利地形和静稳天气是大气污染的重要成因。一方面，河北省地处太行山脉和燕山山脉环绕之地。大大阻挡了风的到来，不利于污染物的扩散。另一方面，静稳天气是雾霾加剧的最主要的生态原因。虽然通过控车、控扬尘和控工业污染，但是雾霾的散去最终还是要等风、等雨来。

表1：2017年第四季度“2+26”城市PM2.5平均浓度同比变幅排名前10位

数据来源: 中华人民共和国环境保护部办公厅函(环办大气函[2018]37号)

(2)产业结构不合理和发展模式的粗放是河北省雾霾形成的主要原因。雾霾问题本质上是发展问题，是某个地区在特定阶段的粗放发展模式的必然结果。几十年来，河北省以钢铁、水泥、化工等工业发展为主。并且通过生产要素的大量投入，高消耗、高污染、高成本的粗放型经济模式，发展红利逐渐消失、弊端不断突显。随着经济的快速发展，工业化、城镇化的持续推进，河北正处于京津冀复合污染区域，点源和面源污染共存，工农业排放和生活污染叠加，水、大气、土壤等不同介质的环境污染相互复合，导致环境容量下降。

1.2 雾霾影响分析

(1)危害居民身心健康，降低民生“幸福指数”。雾霾是大雾与灰霾相叠加而形成的重污染天气。其中的PM2.5是比人头发直径的1/25还小的细颗粒物，对人体危害性极大。持续性雾霾天气，空气中可吸入颗粒物数值超标，以PM2.5、PM10 为代表的这一范围的粒子通常会携带细菌和病毒，导致呼吸系统、心脑血管类疾病病人骤增，严重影响区域内居民的身心健康。同时，PM2.5中粒径0.4～1微米的粒子消光最强。能见度的降低，不仅影响出行，交通事故也呈上升趋势。居民们在身体和心理上承受了巨大压力，“幸福指数”骤降。

(2)影响城市经济发展，抑制投资环境吸引力。石家庄市经济受雾霾影响的直接、间接和潜在的经济损失不应低估。就发展环境而言，民航业、旅游业、物流业、房地产业等行业随着空气污染的渗透成为“被戴上手铐”的行业，受到较重冲击。导致高端人才为了寻求宜居的环境，逃离石家庄。高端企业也可能会因为生态环境问题而整体搬迁。生态环境大大降低了人才引进、引智工程、招商引资的环境吸引力，会直接影响石家庄经济的发展。

(3)腐蚀钢结构建筑物，垮塌风险会大大增加。雾霾成分复杂，钢结构建筑物如果长期浸润在雾霾环境中，以PM2.5 为代表的这一范围的粒子主要是由硫酸盐、硝酸盐、氨盐、有机物、黑碳和重金属等有害化学物质构成。以钢结构为主的桥梁、房屋、电视塔、铁路等建筑物如果长期暴露于化学成分复杂并具有腐蚀性的有害空气中，就有垮塌的风险。从国外教训来看，在20世纪初期，“伦敦的空气污染形势依然严峻。在污染大气中的长期暴露让新的问题曝光。查林十字火车站内有一根横梁垮了[2]”。因此，需防范钢结构房屋垮塌造成重大人员伤亡事故的风险。

1.3 雾霾来源解析

图1 2014-2015石家庄污染源贡献率情况图 (数据来源：焦点访谈公开报道。说明：该数据已是最新，2016-2017年官方没有公开相关数据)

由图1可以看到，除去区域传输不可控因素，工业生产、机动车和燃煤是石家庄PM2.5最主要的三个污染来源。雾霾的主要成因是“一煤独大”的能源结构，民用散烧未有效控制。另外，其他占比8.09%也不容小觑，它很容易使人忽视。据中科院研究，华北地区氮肥占20%，农村大量且长期使用固态氮肥，导致的农村地区铵盐超标是导致雾霾的重要因素之一。因此，农村地区的农畜牧业及相关肥料的使用也要引起相当部门的重视。从季节来看，石家庄雾霾问题在冬春季节更为突出。但通过2017年10-12月京津冀协同治理有很大改观(参表1)。因此，协同治理力度需要继续加强。

经过大量实地调研与数据分析，综合看来，石家庄区域性“霾”天气主要是以人为排放为主的污染物与自然不利于扩散的气象条件(静稳天气)协同作用的结果。石家庄雾霾来源分两大部分。一部分是传输型污染,即外地输送，地区之间的传输，大概占30%左右;一部分是本地污染排放的积累型污染，包括工业生产、散煤的燃烧、机动车和扬尘等，其贡献率占比在70%左右。如果在大气环境比较稳定的情况下，污染就呈现出城区污染较高以本地排放为主的特征。在采暖季，燃煤的作用比较突出，散煤燃烧是重污染成因。而在非采暖季，是工业污染、机动车的污染占比较重。持续雾霾天气警示我们正走向环境容量的边缘，亟待重新审视目前的生产和生活方式，雾霾治理刻不容缓。

2 石家庄精准治霾的对策建议

治霾需要问题导向，靶向精准，积极创新，解决重点问题。一方面，要注重供给侧结构性改革，针对石家庄市重点污染行业，在转变发展方式，调整产业结构上狠下功夫。另一方面，要找准主要矛盾，重点发力。

2.1 精准治霾需要制度给力

(1)建立以科学、精准、负责的动态雾霾治理清单制度。建议政府主导，建立全面的动态雾霾治理台账系统和控制清单。可包括源头清单、排放清单、责任清单在内的三张清单。源头清单，指的是石家庄雾霾污染源清单，明确我市雾霾的污染源分别是什么以及各自所占的比重，考虑每年的变化以及季节的变化，科学掌握石家庄雾霾的成分、比例、变化，为政府决策提供依据。排放清单，指的是污染源排放清单。包括企业排放清单、农业排放清单、汽车尾气排放清单、非道路移动源排放清单等。要明确涉及污染排放的企业名称、个数、排放物及平均量，进一步完善企业排放黑名单制度，做到法无授权不可为；明确农田面积、化肥尤其是氮肥的使用量总量分布情况；还要明确汽车的数量、增加量，不同排量汽车尾气的平均值等。责任清单，指的是治理雾霾的政府部门清单，明确政府该怎么治理雾霾，做到法定责任必须为。

(2)推行“污染者付费，专业化治理”的国际做法，探索环境污染第三方治理模式。从搭建框架到细化举措，治理行动在关注中需要深入推进，治理手段在探索中需要不断更新。建议：可引入第三方环评机构，建立完善的科学环境评价体系。参照国际做法，委托有资质、信誉好、科研实力雄厚的第三方环评机构，根据区域大气环流与污染传输路径，强化空气中PM2.5、O3、VOCs、NH3及相关特征污染物的监测，形成完善的区域空气质量监测体系。为雾霾治理提供客观、真实的数据支撑。

(3)建立完善的污染防治政策与措施的经济成本和环境效益科学评估机制。2016年底石家庄的大代价治霾使该市经济受到很大影响。治霾的突击性、阶段性和政策的随意性，也使一些企业承受了巨大经济压力。因此，对区域污染防治的目标做可达性评估；对治理措施的经济成本和环境效益做评估分析。政府应将环境改善目标经过努力是否可以达到进行科学严谨的论证，并努力保障雾霾治理资金使用效益的最大化。将经济成本和环境效益达到双赢是政府应该深入思考的问题。

(4)建立以可持续发展为导向的地方绩效考核激励机制。抓好“正向激励”和“负向激励”两个牛鼻子。营造促进经济发展、保持社会均衡、享有生态优先为原则的施政环境，并引导相应的政策和约束性考核指标，提高自然资源、能源利用效率。该市今年初在雾霾治理方面，对于重点区、县，市政府层面实施了大气环境质量每月考核制度，进行“红黑榜”公示。基于此，可进一步将考核和绩效相挂钩，对做得好的发放环保奖励资金，记入绩效考核档案，在职务晋升方面进行倾斜。做得不好的进行约谈、罚款，直至问责。创造“既要真金白银，更要白云蓝天”的科学发展观和绩效激励环境。

2.2 精准治霾需要措施得力

根据广泛调研，在气象自然因素无法改变的情况下，目前石家庄大气污染治理重点集中在汽车尾气排放、散煤燃烧、乡镇“土小”企业(产业)群治理、农畜牧业生产排放等方面。

(1)破解机动车尾气污染问题，加快新能源汽车及相关配套设施的普及还需政府政策和资金的大力支持。据统计，截至2017年底，石家庄市机动车保有量达到了257.6万余辆。其中注册的新能源汽车只有8057辆，新能源车占比仅为0.3%。这与汽油车的99.7%的绝对高分比较，新能源汽车推广空间巨大。但是受制于其配套充电设施数量少，不好找，以及新能源汽车电池质量不过关等因素。建议：一是政府相关部门一方面做好主城区公共部位快速充电桩科学规划编制工作，使新能源汽车充电桩数量科学、方便好找、充电便利。二是政府协调社区物业、居委会做好小区快速充电桩的谋划建设工作，并为小区快充设施建设工作开设绿色通道。三是政府对于环保产业给予政策、人才、资金的大力度扶持。一方面，新能源汽车电池是其核心部件。引导企业加强研发安全、环保、实用、高效的新能源车充电电池，增强其续航能力。另一方面，引导企业研发出充电高效、快速、实用的新能源车充电设施，以解决新能源汽车购买者的后顾之忧。

(2)破解散煤污染问题需做扎实“煤改清洁能源”和“减煤换煤”工作。数据显示，1吨散煤直接燃烧大气污染物排放量相当于电厂的5-10倍。石家庄大气污染的首要因素是燃煤，控煤是使空气质量改善的关键。因此，加大散煤治理力度，实施清洁能源替代是必然趋势。石家庄市秋冬季节散煤治理2015年已开始着手，这两年力度在继续加大。但是个别煤改气的地方也同时出现了“气荒”等使群众受冻的情况。因此，一是就天然气而言，须加大对京津冀地区，重点是河北天然气的供应配额指标，尤其是采暖期配额须加大倾斜力度。二是就降低成本来讲，采用冬季特别电价和气价等措施，解决冬季居民采暖成本过高的问题。三是要充分认识到此项工作的复杂性和艰巨性。一般北方农村地区户均电网线路容量较低，一般只有2-3千瓦，用电代煤采暖需要达到9-10千瓦，涉及大规模的农村电网改造等基础设施建设，这些需要科学规划, 提前架设。四是在“减煤换煤”工作方面也需要把工作做扎实。一方面建议早摸底、早生产和及时配送。杜绝因为生产不出来，配送不及时被动使用劣质散煤的现象发生。另一方面科普好无烟煤和配套的节能型炉具使用方法，使百姓充分掌握使用技巧。从而破解因不合理使用导致的火苗小，做饭烧水太慢这个问题。

(3)破解石家庄污染型“小土”企业(行业)群问题，需积极推动产业转型升级和技术创新。如石家庄周边晋州、辛集等地污染型“小土”企业(行业)群云集，其产生的污染不可小觑。针对该问题，政府不能仅仅取缔或关停大吉。还要考虑到就业和民生。一是通过政策引导、税费减免、产业结构调整补助、贴息贷款等形式帮助企业转型升级、技术革新、度过经营转型难关。二是做好企业与科研院所、科研投资、技术投资平台的衔接，为产业结构调整提供技术服务支持和平台服务。三是做好转岗或重新创业的失业人员进行政府免费培训的宣传、引导、培训和扶持工作。

(4)破解农畜牧业铵盐污染问题，加强政府政策、资金和人才支持。我国长期以来忽视农畜牧业产生的铵盐对PM2.5的贡献，对此还没有针对性地措施。根据中科院研究成果，农村氮肥是雾霾化学七大成分之一铵盐的污染源头。2016年河北省农畜牧业占比为10.97%，高于全国同期2.37个百分点。因此，作为农业大省的河北，要结合“农村供给侧结构性改革”战略，重视政府资金补贴支持。一方面进行农业肥料科技创新，建议鼓励生态有机肥，水溶性化肥的使用和推广，逐渐替代传统氮肥。另一方面，进行畜禽废弃物的再利用，使其成为绿色生态有机肥料，从而大大减少农畜牧业对环境的污染。

2.3 精准治霾需要科技发力

(1)依托“智慧城市”建设，精细化城市管理，严控扬尘污染。科技手段为精准治污提供重要支撑。石家庄正加快建设智慧环保平台，建议运用互联网、云计算、大数据等科技举措，实现在线检测全覆盖。一是进一步完善网格化环境监管体系建设，构建全面的大气环境监测预警体系。2017年底，石家庄已在各乡镇(街道办事处)、国省干线、建筑工地等建成并运行903个网格化小型空气站监测点位，这是实施网格化空气质量监测全覆盖的重要步骤。下一步建议将涉及挥发性有机物等重点企业全部纳入在线监控范围，并将全部监测设备分别和堆场扬尘单位和交管局在线监控系统等进行联网对接，并接入相关市大气污染防治信息化平台，达到实时在线检测和引导作用。二是可以积极利用卫星云图、航测遥感以及无人机等空天设施对污染源进行实时跟踪监管。

(2)依托京津冀人才优势，积极进行雾霾形成机理研究。2017年政府工作报告曾提出，“要有效应对重污染天气。加强对雾霾形成机理研究，提高应对的科学性和精准性”。要“抓紧把雾霾形成的未知因素找出来，使我们治理雾霾更加有效。”2017年，从国家层面已组建国家大气污染防治攻关联合中心对2+26城市雾霾成因、形成机理、区域大气环流与污染物扩散输送规律、二次污染物的转化、重污染天气如何应对等展开研究。排名靠后的省会城市石家庄应积极作为，依托京津冀区位优势，积极对接国家团队，加强科技攻关，破解治霾难题，为区域污染防治政策与措施的制定提供可靠科学依据。

2.4 精准治霾需要协同合力

(1)区域联动，打破区域既有利益格局，凝聚京津冀协同治霾强大合力。当前，京津冀及周边地区是大气污染防治的重点区域。石家庄雾霾治理不是一地的独奏，而需要融入京津冀区域联防联控治理雾霾的合唱中，树立全面协同治霾的思维意识。一是加强我市与京津冀协同治理雾霾的合力，达到1+3>4的效果。形成京津冀及周边大气污染传输通道城市2+26>28的同频共振的协同效应；二是加强河北省13个行政单位的治理合力、形成11+2>13的治理魄力；三是加强各个涉及雾霾治理政府部门之间的合作、实现部门协同的强大执行力。

(2)政府主导，凝聚各方智慧，开展全方位的“蓝天行动”奖励计划。一是大力实施蓝天计划，进一步拓展对转型企业、环保企业的优惠、减免措施，尤其是加强对创业人员、新兴企业的奖励优惠措施。二是积极引进“蓝天人才”，借助京津冀区域人才共享机制将京津蓝天人才共享到河北使用。三是设立“蓝天创新奖”。对治理雾霾有科技创新贡献或成果的企业、个人及组织设立“蓝天奖”，给予物质及精神奖励。四是设立“蓝天卫士奖”。开展企业类、个人类的评比奖励，在社会上兴起雾霾治理的环保意识。五是积极鼓励并支持社会组织参与到“蓝天保卫战”中。在政策、资金、场所等方面给予大力支持。

(3)全民参与，积极宣传引导，寻求精准治霾的最大公约数。 “治理雾霾人人有责”，要“坚持全民共治”。建议：一是运用“互联网+蓝天行动计划”，积极畅通公众监督雾霾治理渠道。将网站、微信、微博、客户端协同使用。如政府可借鉴北京“朝阳群众”APP发挥的巨大作用，建立“燕赵蓝天”APP手机客户端，使其成为“蓝天保卫战”政府与民众互动监督的利器。[3]二是加大科普宣传力度，进一步提高公众环保意识。一方面可通过“燕赵讲坛”、“燕赵社区大讲堂”等宣传品牌加大雾霾防治、垃圾分类等科普力度；另一方面可拓展互动领域和空间时间范围，在农村、厂矿、学校等对公众进行如农药的科学使用、新能源利用、雾霾雾霾请走开等互动科普宣传教育，提高环保知晓率和行动力。

2.5 精准治霾需要执行有力

三分战略,七分执行。雾霾治理“贵在行动、成在实干和坚持”。据央视新闻报道，在雾霾严重，地方启动应急预案积极应对时，一些地方的部分企业仍存在非法排污、擅自生产、撕毁封条等违法违规现象。因此，要敢于动真碰硬，打破既有利益格局。建议：除了要建立严格完善的环境法律体系和行之有效的执法力度外，最后一公里的执行力要进一步强化。可借鉴曾经因大气污染而“在卫星地图上消失”的西部城市兰州，用“执行力”实现“兰州蓝”的做法。将市区划成1000多个网格，逐一落实减排责任；干部24小时驻守重点排污企业进行监察，对一家连年纳税在全省排名第一的企业因排污超标也不包庇，在媒体曝光，并严厉处罚；加大投入力度，对所有燃煤锅炉进行煤改气。同时，兰州近千名干部因治污不力被问责等等。不难看出，“兰州经验”最核心的理念是动真格、破利益。对环境领域犯罪活动予以严厉打击，如加大对重污染天气顶风排污从重顶格处罚力度，形成威慑，让最后一公里的执行力落到实处。

蓝天保卫战是持久战也是攻坚战，雾霾治理需要竭尽全力。英国经过 20 多年的努力，耗资20亿英镑，才使泰晤士河焕然一新；美国经过70年的治理，才使南加州地区“重见天日”。因此，要充分认识到污染治理的艰巨性、复杂性和长期性。根据石家庄雾霾突出的关键问题，当地政府不仅需建立雾霾预防、治理的长效机制，更需要提前谋划，科学治理，真抓实干，动真碰硬，做好打持久战的准备。唯有凝聚各方共识和努力，才能打好蓝天持久战、打赢蓝天保卫战！

参考文献：

[1] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社, 2017.

[2] (澳)彼得·布林布尔科姆.大雾霾 中世纪以来的伦敦空气污染史[M].上海:上海社会科学院出版社，2016.

[3] 曹雪彦、王丽锟.打好“蓝天保卫战”需要精准发力[N].石家庄日报，2017-5-15(5).