我国当前财政收入结构研究

王 通，田 发

（上海理工大学 管理学院，上海200093）

1 引言

我国当前的财政预算管理体制正在逐步完善，财政主要收入项目陆续纳入预算管理体系内，所以近年来一直没有相对统一的财政收入口径，导致对于财政收入结构的研究较为困难，于是此种研究较少也相对滞后。

财政收入结构其实就是根据其构成、形式或来源等不同分类方法所形成的结构。财政收入结构反映了通过国家筹集的财政资金的不同来源、形式和不同获得方法。另外，可以从各类财政收入占财政总收入的比重了解财政收入政策调节的目标、重点、手段和力度。

将财政收入作为整体结构来分析，目的在于从整体上把握各种财政收入来源之间的有机联系，使它们保持恰当的比例关系；便于有的放矢地加强财政收入的宏观调节,实现利益的兼顾分配；推进财政收入结构优化，以提高结构的整体功能。而财政收入分类是进行结构分析的前提，有两种主流的分类方式，一是从中央和地方角度划分的纵向财政收入结构，又称“收入主体结构”。二是指财政收入的各组成部分在财政收入总额中所占比重,即横向的财政收入结构，又称“收入来源结构”。横向的财政收入结构取决于对财政收入的各项构成要素所作的分类。研究横向财政收入结构较为普遍的做法是将财政收入划分为税收和非税两种要素。

纵向财政收入结构描述了财政收入的集中程度，中央财政收入越高，说明中央政府的财权和财力越大，财政收入的集中程度越高，中央财力分配即转移支付的能力就越强，协调区域经济平衡发展的作用就会越明显。研究税收与非税的横向财政收入结构，可以看出税收这种依法筹措收入的手段在我国当前公共收入体系中的地位。最后，还进一步研究了税收收入结构，因为财政收入以税收为主体。税收收入结构使我们明白哪类税在发挥着主要作用，也便于理解国家的税收政策。所以，文章分为三块内容，纵向收入结构研究、横向收入结构研究和税收收入结构研究。每块内容尽力用到当前最新的数据，着重分析现状和背后的政策因素。但是文章难以作过多评估和建议，因为财政收入结构还是主要与一个国家的发展阶段和政府政策相关。于是，作者在一些部分借助国际比较，来给出未来我国财政收入结构可能的方向。

2 从中央和地方角度的纵向财政收入结构研究

纵向财政收入结构描述了财政收入的集中程度。这里仅对纳入预算管理的财政收入项目进行分析，没有纳入预算管理的项目相对来说难以控制，所以不考虑社会保险基金收入。

表1是2011-2016年中央和地方财政主要收入项目，即三大块财政预算收入项目，最后三行是三大块项目之合。数据来源于财政部最新公布的数据。由表1绘制下图：

图1是2011-2016年，采用两种口径的财政收入计算的中央财政收入比重，小口径是一般公共预算收入，收入金额相对稳定；大口径是当前包含一般公共预算收入、政府性基金收入和国有资本经营收入的预算收入，涵盖较全面。近6年，小口径下中央财政收入占比略低于50%，平均在47%；大口径下中央财政收入占比则更低，基本维持在37%。总体来看，中央财政收入占比略微有下滑的趋势。说明近几年，中央政府将财权逐步下放地方政府，有意加大地方政府的财权，使地方政府财力增加，加上税收返还和转移支付的部分，地方政府财力的增加就更为明显。由于这些年来，地方政府的财权、财力和事权不匹配使地方政府的财政发生困难，于是地方政府利用各种渠道进行举债，地方性政府债务规模迅速扩大，这引起了中央政府的重视。所以，中央政府下放财权，有缓解地方政府的财权、财力和事权不匹配的问题，防止地方政府债务危机的倾向。

成熟规范的分权国家中央政府财政收入占财政总收入的比重一般维持在50%-70%之间（见表2），不管是采用哪种口径，与国际其他国家中央财政收入占财政总收入的比重相比,我国的这一比重还偏低。

3 从税收和非税角度的横向财政收入结构研究

我国目前的税收收入比例是以一般公共预算收入中的税收收入除以无偿收入，为第一种口径。可转化为税收收入的项目占比即除一般公共预算中的非税收入以外的无偿收入除以无偿收入，为第二种口径，可转化为税收收入的项目如社保基金缴费可由所得税代替，国有土地使用权出让收入可由房产税和遗产税代替，国有资本经营收入也可以采用所得税的形式，等等。第二种口径便于和其他税制成熟或发达国家进行比较。第二种口径也预示着我国最终可能达到的税收占比水平。图2两种口径的税收收入量及占比

就图2我国的税收收入占财政收入的比例来看，2011至2016年，第一种口径基本维持在51%左右，略有下降趋势，而税收的绝对值稳步增长，说明非税收入部分增长得更快。相比而言，可转化为税收的所有项目比例虽也有下降倾向，但是更加稳定，在91%左右，说明可转化为税收的项目的快速增长一定程度上缓解了纯税收收入占比的下降。

和各国比较时选取美国、韩国和俄罗斯。这里解释下原因，美国是最发达的国家，是主流；韩国是在亚洲与我国收入最接近的发达国家；俄罗斯与我国关系密切，是与我国收入接近的中上等收入国家。表2的数据来自2016国际统计年鉴，得到的是各国2014年的数据。

结合表3其他三国的税收占比进行比较分析。首先，在第一种口径下，税收占比排序依次是美、韩、中、俄，这也基本是4国人均GDP的排序。说明税收占比和经济发展程度有一定的关联，越发达的国家越多将财政收入划归为税收，使财政收入的来源更加稳定，政府施行税收政策对宏观经济的调控更加有利。随着我国经济的发展，税收这一比重必然会得到提高，其中的主要措施如“费改税”等。鉴于世界上大多数国家都是以征税方式筹措社会保险基金的，因此把表3的社会缴款收入计算为税收收入，得到美韩俄的税收收入比重分别为93%，78%，75%，而我国还是以缴费的形式筹措，这样比较下来我国的税收占比就处于较低的水平了。

第二种口径下，中国税收占比达到91%接近美国，位居前列，似乎是令人欣喜的。但可转化为税收的所有项目只是一种假设（便于国际比较，但是不能真实的反映我国当前的横向财政收入结构状况），比如国有土地使用权出让收入转化为房产税或财产税，目前看来难以操作。要提高税收占比，中国还有很多路要走。另外，虽然我国真实的税收占比水平低于俄罗斯，但是，我国2016年的人均GDP已然超越了它，说明社保基金转化为税收的程度与一个国家的经济发展程度、财政收入结构完善程度无关，可能只与一个国家的福利制度相关，难说好坏。但是，对中国来说，将社保基金纳入预算管理已迫在眉睫。

4 税收收入结构研究

财政收入以税收为主体，所以研究税收收入结构对财政收入结构意义重大。另外，税收收入的结构和一个国家的经济发展阶段密切相关。

按课税对象的性质分类，所有税种主要可以划分为所得税、流转税以及财产税。这里，流转税是增值税、消费税、营业税、城市维护建设税和关税的总和，所得税是个人所得税和企业所得税的总和，财产税是房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、车辆购置税、耕地占用税、契税的总和。除这些以外的税收就是其他税收。流转税属于间接税，对于发挥税收的财政职能意义重大，但其具有累退性，税负可以随着商品的流通而转嫁。所得税属于直接税，对于发挥税收调节收入分配职能具有重要作用。图3数据来源于2016年财政部。

从图3可以看出，以上3类税收之和占总税收收入的97%，可见这3类税组成了我国目前的税收体系。其中，流转税53%和所得税30%占83%，符合我国1994年分税制改革以来建立双主体的税制结构模式。财产税也占据重要的一席之地。我国目前是中上等发达国家，从国际经验看，一个国家在达到较高的发展水平后，就初步具备了向直接税与间接税平分秋色的双主体格局趋近的经济条件。如果将所得税和财产税相加，则我国直接税为44%，间接税主要是流转税为53%。所以，不难理解我国政府近期强调结构性减税，通过营改增，简化税率，增值税标准税率下降2%，以此减少间接税比重和推进所得税改革（其中提高高收入人群的税率）的行为。未来，间接税即流转税的比重会逐渐降低，直接税的比重将得到提高。

5 结论及展望

研究了纵向财政收入结构后发现，近6年中央占财政收入的比重有轻微下降的趋势，原因可能是由于地方政府财权、财力和事权的不匹配以及由此引发的债务问题，迫使财政收入向地方政府转移，暂时应对以上问题。在国际比较中，可以看到，我国的财政收入集中度还很低，在长期中，应提高中央本级财政收入占比，向其他成熟规范的国家靠近。地方政府财权、财力和事权的不匹配的更好的解决办法，参照其他发达国家，应是使房产税等财产税成为地方主体税种，比如房产税扩围和开征遗产税，但近期来看还很困难，这涉及到利益分配以及可能会影响到经济的平稳发展。在研究了税收与非税的横向财政收入结构后，可以看到，我国当前的税收占比还是偏低的，6年来税收的绝对量一直在上升，但税收占比却看不到上升的迹象。用税收占比在与美、韩、俄的国际比较中可以得出，我国的横向财政收入结构与经济发展水平基本相匹配，随着经济的发展，应逐步提高税收这一法治性最强的财政收入手段的比重，措施如推进费改税等。我国已是中上等收入国家，在研究了税收收入结构后发现，我国的直接税占比偏低，与经济发展程度不符。以流转税即间接税为主体的税制结构格局，不利于税收在调节收入分配和缩小贫富差距方面的作用。未来，应加大结构性减税力度，降低财政收入对流转税的过分依赖，使流转税和所得税之间的比例更加合理，真正实现我国税制结构由以流转税为主体向以流转税和所得税双主体模式的转变。

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