地方本科高校转型：进展与分析*

李 均 何伟光

2014 年6 月23 日，国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》提出要“引导普通本科高等学校转型发展。采取试点推动、示范引领等方式，引导一批普通本科高等学校向应用技术类型高等学校转型。”这个政策发布后，在高等教育界引起了强烈反响。整整三年过去，地方本科高校向应用型高校转型的进展如何？目前无论是官方还是学术界似乎都没有一个比较全面的考察。本文通过对三年来国家、各省相关政策文本、部分地方高校章程的解读，从侧面了解地方本科高校转型的进展与动态，探究其中的矛盾与问题，以期推动转型工作的持续、健康发展。

一、政策的进展：基于对国家及中央部委相关文件的分析

院校转型与制度变迁息息相关。转型需要制度与政策保障，而转型的效果也可以从相关制度与政策安排上进行分析。地方本科高校向应用型高校转型（以下简称“地方高校转型”），涉及国家及中央部委层面一系列制度与政策的安排。

2014 年6 月，国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》提出要“引导一批普通本科高等学校向应用技术类型高等学校转型”后，当年7月，教育部发布的《关于学习贯彻习近平总书记重要指示和全国职业教育工作会议精神的通知》强调：“通过试点推动、示范引领等方式，有计划地引导一批本科高校转型发展。”

2015年3月，李克强总理所做的《政府工作报告》、同年3月中共中央国务院发布的《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》以及同年5月国务院印发的《中国制造2025》均重申了“部分普通本科高等学校向应用技术型高等学校转型”的政策。至此，地方高校转型上升为国家战略。同年10月，教育部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》（以下简称《指导意见》），对地方高校转型的意义、指导思想、基本思路、主要任务、配套政策和推进机制等进行了全面的部署，提出“按照试点一批、带动一片的要求，确定一批有条件、有意愿的试点高校率先探索应用型（含应用技术大学、学院）发展模式”。《指导意见》的思路和要求非常明确，具有很强的操作性，它的发布标志着地方高校转型从战略构想阶段正式转入实际行动阶段。同年10月，教育部印发的《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》再次提出：“推动部分地方普通本科高等学校转型发展，引导一批独立学院发展成为应用技术类型高校，重点举办本科层次职业教育”。同年12月，教育部在《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）任务（项目）承担意向表》中，提出教育部的规划司、高教司及省级教育行政部门负责落实地方高校转型，并要求“于2016年底前出台措施，持续推进”。

2016年和2017年，国务院及教育部等相关部委并没有就地方高校转型发布新的文件，但两年的政府工作报告都重申了地方高校转型政策。2016年12月，时任国务院副总理刘延东在推进职业教育现代化座谈会上，明确提出：“要推动具备条件的普通本科高校向应用型转变，推动各地开展转型发展试点，引导高校从治理结构、专业体系、课程内容、教学方式、师资结构等方面进行全方位、系统性的改革，把办学思路真正转到服务地方经济社会发展上来，把办学定位转到培养应用型和技术技能型人才上来，转到增强学生就业创业能力上来，把办学模式转到产教融合、校企合作上来，建成一批直接为区域发展和产业振兴服务的中国特色高水平应用型高校。”这一讲话被教育部作为文件转发，可视为中央决策层关于地方高校转型工作的新精神。2017年1月，国务院印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》把地方高校转型纳入“十三五”规划。

从上述中央及教育部等部委的文件可以看出，国家决策层对地方高校转型给予了高度重视，有关地方高校转型的政策体现为以下五个“特性”。

一是战略性。把地方高校转型从一个行业性的教育改革政策提升为国家战略，从供给侧结构性改革、建设高等教育强国、构建现代职业教育体系的战略高度上来明确转型的重大意义。

二是系统性。把地方高校转型作为一个整体、系统的复杂工程，从理念、制度、专业、课程、师资、实训、评价等应用型技术技能型人才培养的各个环节出发对转型进行顶层设计。

三是连贯性。三年的政策以“转型”为主线，连续推进，保持政策的连续与递进。以最具权威性的《政府工作报告》为例，2015-2017连续三年都提到地方高校转型，但用词有所不同：2015年是“引导”，2016年是“推动”，2017年是“继续推动”。

四是务实性。不搞一刀切，而是提出让“部分” “有条件、有意愿”的高校先行先试，充分考虑了学校的实际条件，特别是考虑到学校的“意愿”，这在过去的改革政策中并不多见。

五是灵活性。决策层最初希望引导普通高校向应用技术型大学转型，从而推动中国制造业的创新发展。后来决策层意识到部分以工科为主的院校适合转向严格意义的应用技术型大学，而一些以文科为主的高校只适合向教学服务型转变。于是在后来三部委出台的《指导意见》中，将“应用技术型”改为具有更大适应性的“应用型”。

总之，近年来中央决策层关于地方高校转型的政策走的是一条积极而稳妥的路线，并没有像过去的一些政策那样操之过急，也没有采取“一刀切”的强制性政策，这在一定程度上反映了国家教育决策过程和机制正在走向成熟。

二、各省的进展：基于各省级政府相关政策的分析

中央及相关部委制定的面向全国的政策，具体实施则需要各省市自治区政府出台配套措施。地方高校转型是一项复杂的系统工程，有的省份在本科高校转型推进会上直言“试点工作与中央提出的要求存在不少的差距”。[1]

为了解各省市自治区对于地方高校转型政策的跟进情况，我们对各省级政府教育主管部门官网上的相关政策文件进行了搜集和分析。搜集的文件只针对专门出台的有关地方高校转型的政策文件，不包括部分提及转型的某些发展规划，时间从2015年10月三部委《指导意见》至2017年10月。根据各省份对地方高校转型政策的反应及行动差异明显，大致又分为以下三类。

（一）主动推进型

这类省份在三部委尚未出台《指导意见》之前，就已经开展应用型高校建设；或是在《指导意见》出台后，省政府高度重视，给予足够的政策资源和经费资源进行支持。此类省份有辽宁、山东、安徽、黑龙江、河南等。

辽宁省对地方高校转型政策的支持力度最大。辽宁省人民政府办公厅专门印发了《关于推动本科高校向应用型转变的实施意见》，这是少有的省级政府层面对高校转型进行的统筹部署。在省政府的大力支持下，辽宁省教育厅先后出台了试点转型高校和专业名单，还出台国内首个《转型高校评价指标体系》和《转型专业评价体系》。截止2017年4月，辽宁已有两批51所高校200多个专业进行了转型，转型高校占该省地方高校总数的85%。[2]从全国范围来看，辽宁推进地方高校转型的政策力度最大、配套政策最全，转型比例最高。

山东省在推动地方高校转型方面的成效也比较显著。与其他省份参与试点的高校多为三本院校、民办院校不同，山东省将“高水平”和“应用型”联系起来，出台了推进高水平应用型大学建设实施方案。为了调动各高校转型的积极性，山东省还出台了高水平应用型自筹经费立项建设专业（群）政策，并计划在“十三五”期间投入20亿支持应用型大学建设。

安徽省、黑龙江省和河南省在推进地方高校转型方面也走在全国的前面。早在2008年，安徽省率先建立应用本科高校联盟，探索构建该省的应用型本科高等教育体系。2009年，安徽省教育厅提出要建设5所左右省级示范应用型本科高校。黑龙江省在2011年就开展了应用型大学建设试点，并于2015年4月开展该省特色应用型本科高校建设情况验收工作。目前，该省有关应用型大学建设的政策措辞是“建设”而非“转型”。河南省在2013年开展本科学校转型发展试点工作，并在2014年对首批试点高校进行了评估。

（二）跟随推进型

这类省份是指三部委出台《指导意见》之后，省教育厅及相关部门跟随出台配套措施，并开展相应的试点高校或专业转型工作；或者在《指导意见》出台之前就已经开始试点，但后续跟进力度相对不足的省份；或者虽然没有出台相关文件，但有试点学校。此类省份有海南、天津、福建、四川、浙江、广东、北京、江苏等。

海南省推动地方本科院校向应用型大学转型的工作起步比较晚，但转型试点与该省重点产业发展契合度高，具有鲜明的地方特色。天津市只对部分学校部分专业进行转型，在专业转型试点中甚至包括南开大学的部分专业。与此不同的是，福建省的相关文件专门提到：为了集中精力建设“双一流”，厦门大学、福州大学、福建师范大学等5所高校不列入省级应用型学科建设范畴。[3]

宁夏、浙江、贵州、四川、广东等省份都出台了相应的跟进政策并确定了试点高校，其中浙江省教育厅的政策措辞留有余地，是“加强”应用型建设，并非“转型”。四川省在三部委《指导意见》出台之前已经有4所高校进行了应用型本科转型试点，而后续的试点单位至今还没有确定，进度略为滞后。广东省在推进地方高校转型方面也略显滞后，直到2016年9月才出台转型试点的高校名单。这可能与该省将大部分精力放在高水平大学、高水平理工科大学的遴选及建设工作方面有关。此外，北京、江苏等省份虽然有多所市（省）属本科高校进行了转型试点，但没有目前尚未出台专门的政策。

（三）按兵不动型

按兵不动型是指截至目前既没有出台专门的转型文件，也没有转型试点高校的省份，此类型省份有西藏、青海和新疆。西藏由于高校数量较少，只能在十三五规划中提及推进西藏大学、西藏民族大学和西藏藏医学院部分专业转型发展，并没有具体的跟进措施和试点高校。青海、新疆也是类似情况。这类省份高等教育基础薄弱，大学数量少，转型对该省高校而言有较大难度。

三、院校的进展：基于对部分转型试点高校章程的分析

教育部等三部委发布的《指导意见》明确指出，要“将学校类型定位和转型发展战略通过学校章程、党代会教代会决议的形式予以明确”。因此，对参与转型试点高校章程的进行分析，能够从一个比较重要的角度评估各试点高校的转型进展。

通过网络文献检索，在教育部2013年遴选试点高校中，找到了17所已经公布章程的学校，其中公办高校13所：安徽工程大学、安徽科技学院、北京石油化工学院、东莞理工学院、黑龙江工程学院、黄淮学院、金陵科技学院、山东交通学院、上海第二工业大学、天津职业技术师范学院、浙江科技学院、重庆科技学院、重庆三峡学院；民办高校4所：成都东软学院、黑龙江华德学院、重庆人文科技学院、宁波大红鹰学院。

根据《指导意见》所列转型的主要任务，结合高校章程文本的要素和特征，本研究提出了办学理念与定位、专业建设、师资队伍建设、人才培养、社会服务、治理结构等6个观测指标，分别给出相应的评价要素和文本话语参考（见表1）。

表1 17所转型试点高校章程文本中应用性话语的统计表

从表1看，在办学理念与定位方面，绝大部分的试点高校都明确了建设应用型大学的理念与定位，唯一的例外是某工程大学。该校在章程中几乎没有提到要建设“应用型”大学，而是将自己目标定为国内知名、省内一流的地方特色高水平大学，而同省的某科技学院则在章程中体现了较强烈的建设应用型高校的意愿。这说明不同高校的转型意愿存在较大差异，像某工程大学这样的地方性高校的转型意愿一般不强。

在专业建设、人才培养、社会服务、治理结构等方面，17所高校也存在明显差异，在章程中有所体现的学校差不多占据一半左右。这其中不乏一些表现较好的典型学校。如在人才培养上，上海第二工业大学提出培养“要崇尚职业信用的高技术、高技能应用型人才”；黄淮学院提出培养“就业能称职、创业有能力、深造有基础、发展有后劲”的高素质应用型人才；金陵科技学院提出培养“需求导向，能力为本，知行合一，重在创新”的人才等。这些人才培养目标体现了应用型人才培养特色。在社会服务方面，东莞理工学院重视应用性服务导向，将科研的方向定位于“应用基础研究”和“面向产业行业应用技术研发需求”。在治理结构方面，黄淮学院明确提出学校要定期向理事会通报发展情况，优先为理事会提供支持和服务；重庆科技学院规定理事会组成人员中来自地方政府及行业企业等校外代表不少于30%。

在观测的六大指标中，应用性师资队伍建设是一个明显短板，仅有黑龙江华德学院、重庆科技学院、安徽科技学院3所高校明确提出要建设“双师型”师资队伍，而其它高校很少涉及建设“双师型”教师队伍或者按照应用型大学的要求来建设师资队伍。要培养应用型人才，离不开有企业实践经历的老师，这个问题不得到重视，转型就是一句空话。

在公办和民办高校的比较上，也存在差异。民办高校虽然在理念和目标上有明确转型的意愿，由于办学资源所限，在专业建设、师资队伍建设、人才培养、社会服务等主要转型任务上都显得力不从心。

四、讨论与建议

根据上述对中央政府的政策安排、各省市自治区政府的政策跟进和各试点高校的章程制度的实证分析，发现地方高校转型在决策层与执行层之间存在明显差异，在执行层也存在省际、校际的明显差异：中央对地方高校转型高度重视，将其意义定位于国家战略，政策的设计也考虑周全、系统完整、操作性比较强，但地方的反应和跟进进度不一，转型成绩与效果也大不相同。作为一个仅仅推行了三年的改革而言，上述情形的出现是基本正常的，这既是地方高校转型的复杂性、艰巨性和长期性的必然反映，也是中央“非指令性”政策模式的正常效应。

毋庸置疑，地方高校转型是相当复杂而艰巨的工程，不可能一蹴而就。其一，地方本科高校占据中国本科高校的九成比例，是推动高等教育大众化的主力军，任何针对地方本科高校的改革，都体量巨大，涉及面广，必须稳妥推进。其二，多数地方本科高校是近20年来陆续由专科学校升格而成，[4]才经历“升格”又面临“转型”，若操之过急，很可能把“改革”变成“折腾”。况且，相当一部分地方本科高校的基础是培养中小学师资的师范专科学校，在办学理念、规格等方面与通常理解的应用技术大学相去甚远，若转弯过快，赶鸭子上架，学校难以适应，应用型人才培养的质量更难以保证。其三，无论是决策部门还是理论界，对应用型本科和应用技术大学的内涵、特征等基本问题的认识，还没有形成比较成熟和一致的意见，同时转型还涉及到多元利益的冲突与整合，采取稳妥的政策逐步探索和推进是理性的选择。

正是鉴于以上的考虑，中央决策部门对于地方高校转型采取的是“非指令性”政策模式，没有一刀切，也没有明确指定转型试点高校，更没有对“不转型”或者“转型力者”给予明确的问责。在2015年三部委出台的《指导意见》中，找不到强制性的语言，只有对意义、措施和推进机制的设计，特别在推进机制部分，强调是政策配套、经费支持、推广经验、营造氛围等，没有任何硬性的规定和要求。

回首新中国成立以后近70年的高等教育政策史，不难发现，有相当长一段时期的高等教育政策就是“指令性政策”，体现为强制性、一刀切、齐步走，对于重大的改革都设定了明确的时间表。五六十年代为学习苏联模式而推动的院系调整、高校教学改革等政策是指令性的，为摆脱苏联模式而开展的教育大革命和其后的“高教六十条”也是指令性的。改革开放后的改革政策，多数也是指令性的，无论是90年代高校招生并轨改革、高等教育管理体制改革，还是这些年的扩招政策、一流大学建设政策无不如此。“指令性政策”的优点是效率高、执行力强，可以集中力量办大事，缺点是灵活性、变通性不够，也可能会导致急于求成、忽略多元利益诉求等弊端。如果决策失误，会对教育事业造成更大的伤害。而“非指令性”改革的措施是非刚性的、试验性的，其优点是灵活性强，充分考虑到改革的复杂性和改革过程中多元利益的诉求，特别是考虑到改革主体即高校的利益诉求。其缺点也很明显，就是可能执行力不够、执行效率不高，一些关键的措施难以落实。因此，“非指令性”政策比较适合一些复杂性且非急需完成的改革，也适合一些改革初期的探索性试验。

当前的地方高校转型政策作为比较典型的“非指令性”政策，符合地方高校转型的复杂性特点，执行层的省际、校际差异也是“非指令性”政策的正常效应，但这并不意味着对现有政策就不必做任何改革和调整了，相反要正视执行中央政策中的各种差异以及转型中存在各种问题，对现有转型政策进行适当调整，这也体现了“非指令性”政策灵活性、务实性、试验性的优势。地方高校转型是一个长期过程，目前才还处于改革初期，比较适合通过“非指令性”政策进行一些探索和试验，但当探索和试验告一段落并形成了一些公认的有效经验后，就可以考虑在政策层面强化一些指令性，特别是对于列入试点的省份和高校，可以采取了一定的指令性政策，建立严格的执行和问责机制，如规划明确的转型进度，对师资队伍建设等关键任务的落实规定硬性的指标和要求，对于长期转型不力的省份高校给予明确的问责。毕竟地方高校转型是一项关系到国家供给侧结构性改革和高等教育强国建设的国家战略。从长期看，地方高校转型不是一项谁愿不愿意做的任务，而是一项必须要做而且要做好、做扎实的重大改革。

[1]我省本科高校转型发展试点工作推进会在廊坊召开[EB/OL].http：//www.hee.gov.cn/col/1405610764482/2016/11/07/147851003 5483.html.

[2]辽宁出台本科高校“转型”评价指标体系[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/s5147/201704/t20170401_301698.html.

[3]福建省教育厅关于开展高等学校应用型学科建设工作的通知[EB/OL].http：//www.fjedu.gov.cn/html/xxgk/zywj/2017/07/03/e4c13b6d-4bad-4f8e-92c9-6365c25a9640.html.

[4] 李均.中国高等专科教育发展史[M].上海：学林出版社，2005：186-198.