内蒙古乳品质量安全基础建设现状及对策

郝晓燕，胡静丽

（内蒙古工业大学管理学院，呼和浩特 010051）

0 引 言

“三氯氰胺”事件后，乳品质量安全问题频出。乳品质量安全问题，不仅是乳品质量安全本身的问题，更是质量安全管理问题，基于此不同学者在质量安全管理方面提出了不同观点。

刘海林[1]等介绍了我国奶源的生产和组织形式，分析了当前我国奶源质量安全监管存在的问题;刘俊华[2]认为乳品安全问题的根源从管理角度可归为乳品供应链质量管理问题；从信息管理系统角度来看，陈香玉[3]提出建立质量安全追溯体系的必要性，搭建乳品质量安全追溯体系框架。已有的研究并未从包括标准化、认证认可、检验检测在内的质量基础视角分析乳品质量安全，文章试图在此领域进行全新分析，并针对内蒙古自治区乳品质量安全基础建设存在的问题，提出对策建议。

1 内蒙古乳品质量安全基础建设现状

标准化、认证认可、检验检测是全球公认的国家质量基础（NQI），也是任何国家必须全力夯实的质量基础。我国的“十二五”期间，国务院、内蒙古自治区政府对质量工作给予高度重视。其中总理李克强在出席中国质量（北京）大会中明确提出：要推动我国经济社会发展迈向“质量时代”。内蒙古自治区也实施了质量强区战略，尤其对食品安全监管方面提出了更高的要求，自治区质监局也及时调整全区标准化、认证认可、检验检测政策，制定了系列监管与服务的措施，标准化、认证认可、检验检测工作有了创新性、突破性的进展，同时也存在着很多问题。

1.1 标准体系

标准化是国民经济发展和社会进步的技术基础，对调整产业结构、转变经济发展方式、增强我国的自主创新能力具有重要的作用。近几年来，自治区党委、政府非常重视自治区的标准化工作，并提供了大量的物质和精神支持，使得自治区标准化工作有了重大发展。为了更好发挥标准化工作在“转变发展方式，提高质量与效益”中的技术支撑作用，促进自治区经济社会又好又快发展，自治区政府特制订《内蒙古自治区推进标准化工作三年行动计划（2014-2016年）》，在此计划下，关于乳品质量安全的体系也得到了较快的发展。

至2016年底，内蒙古自治区基本建立了以国家标准、行业标准为主体，地方标准为补充的乳品质量安全标准体系。内蒙古自治区地方特色乳制品生产企业应当执行标准明细表，即运用的国家标准，国家标准按照标准对象可以分为三类，即基础标准、产品标准、方法标准，基础标准是指在一定范围内作为其他标准的基础并具有广泛指导意义的标准。产品标准是针对产品的结构、规格、以及质量等方面所做的技术规定。方法标准是以检测产品的性能、质量方面的试验方法为对象而制定的标准。行业标准根据乳品质量安全标准涉及的范围，涉及到农业标准、轻工标准、商检标准。地方标准按照乳品的程序分为养殖标准、生产加工标准、流通标准。自治区的标准体系结构如图1所示。

图1 内蒙古自治区乳品标准体系

自治区的标准体系主要是以国家和行业标准为主体的，地方标准为辅的标准体系，总共78项。国家标准23项，国家标准中基础标准14项，产品标准9项、方法标准18项[4]；行业标准中轻工标准5项，农业标准10项、商检标准5项[5]；地方标准中养殖标准6项，加工标准5项，流通标准6项[6]。图2中，数据来源为根据内蒙古质量技术监督局、标准搜搜网等网站数据统计。

图2 内蒙古自治区乳品标准数量统计

1.2 检验检测

检验检测是国家质量安全基础的重要方面，是国家确定“高技术服务业、生产性服务业和科技服务业”的基础，是国务院《质量发展纲要（2011-2020）》所明确提出的重要工作任务之一，同时也是保护环境、保护人类和动植物生命健康、维护社会公平、促进社会发展和技术进步，以及维护民生的重要支撑。乳业作为内蒙古的优势产业，自治区政府在关于乳业方面的检验检测机构投入大量的精力。近几年来，自治区政府全面落实简政放权，对检验检测机构资质认定的行政审批流程进行优化，下放机构变更备案事项，尽量减少扩项技术评审内容和申请材料的数量，同时自治区积极鼓励和促进检验检测服务业发展，在自治区政府和相关机构的努力下，自治区关于乳品的检验检测机构、从业人数不仅数量上有所增加，并且检测水平不断提高，检测业务更加广泛，同时产生一批自治区名牌实验室、良好行为实验室，一共有检验检测机构34个[7]。

从行政层级来看，当前内蒙古自治区的检验检测机构分为三个层次，分别是自治区级、地级市级、旗县级。其中，自治区级的有1个，为授权法人及非法人；地级市级有23个，其中事业法人性质的有18个，企业法人1个，授权法人及非法人6个；旗县级10个，其中事业法人6个，授权法人及非法人4个，如图3所示。

图3 内蒙古自治区检验检测机构级别统计

从分布地区来看，主要分布在乳品企业发达地区，其中呼和浩特4个，包头5个，呼伦贝尔4个，通辽4个，锡林郭勒盟3个，兴安盟、乌兰察布、鄂尔多斯、赤峰2个，扎兰屯市1个，如图4所示。

图4 内蒙古自治区检验检测机构分布统计

1.3 认证认可

如何提高质量是促进经济新常态的重点和关键，其中认证认可对促进经济和社会的发展、实现质量强区战略中发挥着重要的作用。认证认可的本质属性是“传递信任、服务发展”，在十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享的理念指导下，提出了认证认可工作要积极主动的融入到地方经济建设，使得企业能够开展自愿性管理体系、进行产品认证，打造品牌产品。

乳业作为内蒙古的优势产业，品牌产业，特色产业，自治区如何对乳品质量的监管成为政府工作的重中之重。认证认可是解决食品安全问题的一种有效政策工具，认证认可具有保证食品安全和减轻政府监管压力的作用。

目前，自治区政府制定了《全区认证执法监管实施意见》、《全区认证监管和服务经济发展三年规划》，其中食品农产品认证是自治区认证监管整治的三个重点（重点区域、重点企业、重点产品）执法监督专项检查工作之一，乳品的认证是食品农产品认证的一部分[8]。内蒙古自治区当前的乳品认证体系是在国家乳品体系的标准基础上建立起来的，国家现有乳及乳制品的认证主要包括产品认证和体系认证。产品认证的对象主要是无公害农产品、绿色食品和有机食品，体系认证主要分为GMP(良好生产规范)、GAP(良好农业生产规范)、HACCP(危害分析与关键控制点)三种形式的认证。自治区为了保障乳品质量安全，在国家乳品质量认证体系的指导下，自治区政府和质监局、重要乳品企业积极开展一系列的计划和活动，形成了内蒙古自治区层面的认证认可体系，具体分为产品的认证认可体系和认证认可管理体系，产品的认证认可体系包括同线同标同质、有机产品认证、有机产品示范，认证认可管理体系包括认证规则、认证机构、认证查询系统。图5是内蒙古自治区乳品认证认可体系。

图5 内蒙古自治区乳品认证认可体系

（1）同线同标同质。“同线同标同质”是指出口和内销的产品运用同一条生产线，出口产品和内销产品生产按照相同的标准，生产的出口产品和内销产品具有同样的品质。随着国内消费逐渐升级，实施同线同标同质也是应运而生，使得出口加工企业必须对国内相关产品进行提质升级。蒙牛是我国国内唯一获得“同线同标同质”的乳品企业，这是国际和国内权威机构对蒙牛所生产产品品质的高度认可，使得蒙牛在国际和国内乳品市场上的竞争力进一步提高。

（2）在有机产品认证方面，质监局对强制性产品和有机产品进行认证，发布强制性产品、有机产品目录，并鼓励各机构、企业进行自愿性活动认证。乳品中的液态奶、乳粉（奶粉；乳清粉；乳糖）、发酵乳（酸奶；奶酪）列入到有机产品认证目录中。

（3）有机产品示范区。为了更好推广有机产品示范区，自治区政府及有关机构做了以下方面工作：第一，在方针政策方面，自治区确定了“政府引导、部门推动、监督检查、示范试点”的工作方针，并且为了今后更好开展有机产品认证示范区创建活动以及监督检查工作，自治区提出了针对性的要求。第二，内蒙古局组织召开创建有机产品认证示范区现场会，创建有机产品认证示范区实施计划，并且请示范区的政府领导对如何创建有机产品示范区进行了经验总结和介绍；第三颁发内蒙古有机产品认证示范项目证书。

（4）认证规则。当前内蒙古自治区的认证规则执行国家认证规则，根据《认证认可条例》、《认证机构管理办法》等法规规章的相关规定，国家认监委制定了《质量管理体系认证规则》（以下简称《规则》），自治区予以了公布。

（5）认证机构。目前内蒙古自治区的认证机构主要为内蒙古质量技术监督局和检验检测机构。为加强认证认可机构的权威性和可靠性，内蒙古自治区加强对检验检测机构资质认定技术评审工作。第一，规章制度建设方面，自治区局根据《检验检测机构资质认定管理办法》、《检验检测机构资质认定评审工作程序》、《内蒙古自治区质量技术监督局行政许可管理办法》等规定，以及自治区实际情况，制定了《检验检测机构资质认定评审工作规范（试行）》。第二，资质认定评审方面，评审分为：现场评审和书面审查。现场评审就是对申请检验检测的机构进行现场的技术评价，评价内容主要是检验检测机构是否符合资质认定的基本条件、技术能力和专业要求，评价程序包括首次、扩项、复查和其他评审。书面审查是指相关资质认定部门对申请检验检测的机构是否符合资质认定的基本条件、技术能力和诚信建设要求等方面的书面审查。

（6）认证查询系统。当前关于乳品质量的认证，主要是无认证、强制认证、自愿认证三种方式。无认证经常导致乳品质量安全事件频繁发生；强制认证虽然在一定程度上减少了乳品质量安全事件，但是加大了企业的认证成本，导致乳品企业成本增加，市场竞争力减弱；自愿认证不仅可以使乳品企业有更多的策略选择，能够更好的发挥认证的信号传递作用，在加强企业自主性的同时，能够有效减少乳品质量安全事件发生。因此，理想的认证体系应当以强制认证为基础，形成以自愿认证为主体的认证体系。为了提高乳品质量安全，自治区开通了自愿性认证查询系统，鼓励各机构、企业进行自愿性认证。一方面为乳品企业的认证提供了一个很好的平台，为自治区乳品质量安全的提高做出有力的贡献。另一方面这一系统可以对管理体系及服务认证证书、强制性产品、自愿性工业产品认证证书、认证机构及从业人员进行认证，认证范围较为广泛。

2 内蒙古乳品质量安全基础建设存在的问题

目前，自治区在政府各方面的努力下，取得了一定的成绩，但是仍然存在一些问题，这些问题阻碍乳品质量安全基础水平的进一步提高。

2.1 标准体系尚不完善

目前内蒙古自治区乳品质量安全标准形成以国家标准和行业标准为主，地方标准为辅的标准体系，总共78项。其中国家标准41项，行业标准20项，地方标准17项。

从标准数量来看，内蒙古自治区乳品质量安全标准的总数较低，农业部发布的关于乳品的质量安全国家标准就达到66项。

从标准结构来看，内蒙古自治区的国家标准和行业标准占78%，而地方标准占22%，也就是说，当前的标准体系依旧是按照国家和行业标准执行的，是适应大部分地区的乳品标准的，而内蒙古作为全国最大的乳品生产区，不仅生产的数量大，并且生产的产品种类多，不同的产品种类所对应的生产工艺，运输条件，储存方式等是不同的，因此，当前内蒙古自治区关于乳品质量安全的地方标准只占标准体系的22%是不合理的，缺乏对内蒙古自治区特色产品的标准，不利于特色乳品的发展。

2.2 检验检测机构资质低、分布不合理

一是从检验检测机构的规模和检测能力力来看，规模大小不一，检验能力有很大差距。从检验检测机构的行政层级来看，当前自治区关于乳品检验检测机构，自治区级的有1个，地市级的有23个，旗县级的有10个；从检验检测机构的法人类型来看，事业法人性质的占70%，企业法人性质的占3%，授权法人及非法人性质的占27%；从检验检测机构的技术检验能力来看，对于综合性的检验检测机构能够检测的项目、参数达到3000多项，而规模较小的检验检测机构能够检验的项目、参数不到20项；从检验检测机构人员素质能力等条件看，人员素质水平有很大差距[9]。

二是从检验检测机构的分布来看，主要分布在一些乳品企业较多的城市，主要在呼和浩特、包头、呼伦贝尔和通辽，其他盟市分布较少。

三是在运行管理体系能力方面，各检验检测机构的能力相差很大。检验检测机构共同遵守、执行一个标准：也就是符合《准则》的要求，检验检测机构之间只是存在适用项和不适用项多少的差异。

四是存在检验检测机构负责人法制观念淡薄方面的问题，出现利用职权谋取私利，进行超范围的检验，并且不检测出具数据以及结果的现象。

2.3 认证体系存在一定的问题

从认证的内容来看，存在多种认证类型，对认证的推广造成障碍

第一，乳品企业在进行认证时，不仅要通过国家层面的产品认证体系，还要通过自治区层面的产品认证体系，如此多的认证程序导致认证体系缺乏系统性，不同的认证程序存在交叉和重复，给乳品企业带来负重[10]。

第二，认证的规则仍没有形成完整的体系，只是对国家的认证规则进行了公告，尚未形成内蒙古自治区实际实施的认证规则。

第三，认证机构的资质仍需提高，目前在市场上存在一些不合法的认证机构，导致乳品企业的认证缺乏可靠性和权威性。

从认证的实施深入程度来看，认证认可没有得到有效实施。

当前内蒙古自治区对乳品质量安全的认证，只有少数乳品企业通过同线同质同标；只有少数的乳品有关项目进入有机产品目录；有机产品示范区尚未得到推广，仍处在探索阶段。

从认证的实施效果来看，乳品质量安全认证缺乏有效监管，效果并不明显。

对于无认证、强制认证、自愿认证三种认证方式来说，理想的认证体系是以强制认证为基础，自愿认证为主体的[11]，当前内蒙古自治区的虽然开通了自愿认证系统，但是效果并不明显，一方面是因为乳品企业的自愿认证意识仍然不强；另一方面是因为政府对于自愿认证处在探索阶段，对自愿认证的实施和监管体系等尚未到位。

3 对策建议

为提高内蒙古自治区乳品质量安全管理建设水平，自治区各政府监管部门、乳品生产企业以及社会公众要充分认识当前奶业发展的趋势，汲取2008年“三鹿奶粉”事件的教训，加强政府监管力度，提高社会公众对乳品质量安全的意识，提高乳品生产企业的生产管理水平，使得整个乳品生产各环节能够切实做到政府监管、企业自律、全民关注，从而保障乳品的质量安全，推动自治区的优势产业，也就是乳业能够优质、健康、持续的发展[12]。

3.1 提高全民乳品质量安全基础意识

乳品质量安全基础包括标准体系、检验检测、认证认可。乳品质量安全基础是一个系统的体系，是对乳品质量安全生产的客观要求，是保证乳品的质量安全的前提，要贯穿于乳品生产的每一个环节。加强乳品质量安全基础，不仅仅是政府相关管理部门的监督检查工作，更要内化于每一个乳品生产企业，每一个乳品生产环节，每一个乳品生产人员[13]。因此，必须要全面提高乳品质量安全基础意识，要面向全体人员，加大对乳品质量安全基础的宣传。

3.2 政府要加大政策力度，夯实乳品质量安全基础

目前内蒙古自治区在乳品质量安全基础方面的工作虽然取得了一定成绩，但是整体水平依然较低。首先，标准化战略仍是今后几年各级质监部门的重点工作，必须坚持实施标准化战略，在推进标准化战略实施的同时，要注意结合实际，先行先试。根据各地实际不同，实施标准化战略要突出地方特色，和实际相符，不能一刀切[14]。第二，加大财政投入，要提高检验监测机构的水平，增加自治区级甚至国家级的检验监测机构，同时要注意检验监测机构在不同地区的均衡分布。第三，把认证认可深入到实际中，加强政府对认证认可机构的资质审查，建立比较完善的检验检测认证市场监管及服务体系，逐步形成充满活力的检验检测认证市场，并且使得检验检测认证市场与现代产业深度融合，实现统一开放、有序的竞争。除此之外，自愿性产品认证在服务经济发展和社会治理方面的具有重大作用，但是在自治区乳品企业尚未推广。要加快发展自愿性产品认证工作，积极鼓励乳品企业进行自愿认证，并且对自愿认证的企业进行一定的奖励措施。

3.3 乳品企业要积极参与到乳品质量安全基础实施中

乳品企业是实施乳品质量安全基础的主体，为了能够使乳品企业认识到质量安全基础的重要性，并积极把乳品质量安全基础的要求运用到实际的生产中，一方面政府要统一标准体系，简化认证程序，使企业能够减少不必要的麻烦；另一方面，乳品企业要积极响应政府的政策，深刻理解乳品质量安全基础的重要性，提高乳品质量安全意识，把质量安全基础要求贯穿到每一个环节。

综上所述，为了提高乳品质量安全基础建设水平，要从政府、乳品企业、社会三个方面能力，使内蒙古自治区乳品质量安全基础得到提高和贯彻，使乳业成为内蒙古自治区的优势产业，实现乳业的长期和可持续发展。

4 结论

乳品安全事件频发，使得乳品质量安全问题成为社会关注的热点问题，内蒙古作为全国最具有优势的乳业发展地区，国家和自治区政府都给予了很大的关注，加强了对乳业的监管，以保障乳品的质量安全。而标准体系、检验检测、认证认可是国家质量安全基础，文章通过对自治区乳品质量安全基础建设现状的描述，发现自治区的标准体系尚不完善，检验检测机构资质低、分布不合理，认证认可存在一定的问题，针对上面的问题，提出了加强政府对乳业的监管，提高全面乳品质量安全意识、使乳品企业积极参与到乳品质量安全基础实施中的相关建议。

[1]刘海林,贺建华.加强奶源质量控制,确保乳品质量安全[J].畜牧与兽医,2011（8）:84-87.

[2]刘俊华,芦颖,白宝光.政府规制下乳品供应链安全目标体系的构建[J].内蒙古大学学报(自然科学版),2012（6）:586-593.

[3]陈香玉.乳品质量安全追溯体系分析[J].乳业科学与技术,2014（2）:32-35.

[4]《内蒙古地方特色乳制品生产许可审查细则》附件1[Z].内蒙古自治区食品药品监督管理局,2015.http://www.nmfda.gov.cn/findPub⁃licInfoById13088.html.

[5]行业标准[S].标准搜搜网,http://www.bzmfxz.com/Category_10/In⁃dex_787.aspx.

[6]地方标准[S].内蒙古自治区质量技术监督局,http://www.nmgzjj.gov.cn/business/news/748.

[7]马达.全区认证监管工作会议上的讲话[R].内蒙古质量技术监督局,2016.http://www.nmgzjj.gov.cn/details/2016/04/19/19281.

[8]刘艳波.在全区质监系统认证监管座谈会上的报告[R].内蒙古质量技术监督局,2016.http://www.nmgzjj.gov.cn/details/2016/04/19/19280.

[9]娜日莎.全区实验室资质认定工作总结会议上的讲话[R].内蒙古质量技术监督局,2014.http://www.nmgzjj.gov.cn/business/2014/02/18/9177.

[10]陈雨生,乔娟.中国食品质量安全认证监管现状与展望[J].农业展望,2009,(06):36-38.

[11]王威,朱洪涛.无认证、强制认证和自愿认证:中国乳制品认证制度的博弈分析[J].中国乳品工业,2016(1):22-24,37.

[12]庞盛林,景利.山西省乳品质量安全现状及对策[J].山西农业科学,2014(6):633-635,646.

[13]甄翌.我国有机食品认证体系的问题与完善[J].食品研究与开发,2013(15):117-119.

[14]刘燕波.《抓住机遇，勇于创新，谱写标准化事业发展的新篇章》的工作报告[R].内蒙古质量技术监督局,2017.