八二宪法“国家机构”条款的完善*

陆 强，杨蕙铭

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

2018年3月11日十三届全国人大一次会议通过新的宪法修正案，完成八二宪法通过后的第五次修改*八二宪法先后于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年进行了五次修改，通过了52条修正案。。本次宪法修改除执政党重大理论创新内在需求外，还与国家监察体制改革直接相关。有关国家监察机关宪法条款的设计，学界进行了热烈地讨论*相关文献主要有马岭：《论监察委员会的宪法条款设计》，载《中国法律评论》2017年第6期；马岭：《监察委员会如何纳入〈宪法〉的“国家机构”体制》，载《财经法学》2017年第6期；马岭：《监察委员会的设立与人大制度的完善及宪法修改》，载《苏州大学学报(法学版)》2017年第4期；马岭：《政体变化与宪法修改:监察委员会入宪之讨论》，载《中国法律评论》2017年第4期；秦前红：《国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考》，载《探索》2017年第6期；童之伟：《国家监察立法预案仍须着力完善》，载《政治与法律》2017年第10期；韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，载《法学评论》2017年第3期；胡锦光：《论国家监察体制改革语境下的宪法修改》，载《北京行政学院学报》2017年第5期；等等。，监察机关之外的国家机构条款尚未引起应有关注。本文的旨趣在于结合社会主义核心价值观的要求，对八二宪法国家机构部分条款进行审视，为宪法的发展和完善提供一些参考。

一般认为，国家机构是一定社会的统治者为实现国家职能而建立起来的全部国家机关的总称*《宪法学》编写组.宪法学[M].北京：高等教育出版社、人民出版社,2011.242.。然而，我国宪法典中的“国家机构”具有特定内涵。从语词上看，八二宪法英文版将“国家机构”译为“the structure of the state”而非“state organs”*Constitution of the People’s Republic of China，中国中央人民政府官方网站(英文版)：http://english.gov.cn/archive/laws_regulations/2014/08/23/content_281474982987458.htm，2017-12-27.。“structure”一般译为“结构”或“构造”，“国家机构”可以理解为国家的结构或构造，而不仅指国家机关。从宪法典第三章“国家机构”的结构内容来看，该章不但包括国家机关的内容，还包含国家结构形式——中央和地方关系的内容。因此，八二宪法中的“国家机构”除国家机关外，还包含“国家结构形式”的意涵。本文所指称的“国家机构”条款，除八二宪法第三章“国家机构”相关内容外，还包括第三章以外有关国家机关和国家结构形式的条款。

八二宪法历次修改内容主要集中在序言和第一章总纲(具体情况详见表1)，2004年和2018年修改对国家机构条款作了较多关注，内容主要涉及紧急状态、国家监察机关设置等条款。八二宪法国家机构条款的变化基本上反映了我国国家机构30多年来的实际变迁，但在部分内容上仍然与社会实际不相适应，如特别行政区宪法定位不突出，中国人民银行宪法地位及领导体制不明确，全国人大专门委员会条款内在张力凸显，合宪性审查工作机构宪法保障不充分，需要进一步完善。

表1 八二宪法各章节五次修改情况一览表

一、突出特别行政区宪法定位

为解决国家统一问题，八二宪法专门设计了特别行政区条款。宪法授权全国人民代表大会在必要时设立特别行政区，以法律的形式规定特别行政区制度*参见八二宪法第31条、第62条第14项。。一般认为，特别行政区实行的社会制度与内地有根本区别，八二宪法不宜作过多规定，特别行政区内实行的制度可以通过基本法律予以具体落实。在特别行政区成立前，这样的立法策略是适宜的；香港、澳门特别行政区成立后，宪法有关中央和地方关系的部分条款开始与社会实际不相适应。2004年宪法修正对全国人民代表大会组成单位增加了“特别行政区”的规定*参见八二宪法修正案第25条。，但却忽视了宪法其他条款应有的“特别行政区”因素。

宪法中融入“特别行政区”因素，是社会主义和谐、爱国核心价值观的内在要求。和谐是社会主义核心价值观在国家层面的价值目标，是处理中央和地方关系的重要价值导向。八二宪法对于“特别行政区”的条款设计采取抽象授权模式，通过基本法律规定特别行政区制度凸显“两制”有余而体现“一国”不足。在八二宪法中增补“特别行政区”条款，在“一国”前提下明确特别行政区宪法定位，有助于促进中央与特别行政区关系的和谐。事实上，八二宪法一些涉及行政区划的条款同样适用于特别行政区，在宪法条文中回避“特别行政区”的表述，不利于宪法规范的内部统一，可能给外界传达错误的信息。爱国是社会主义核心价值观在公民层面的价值准则，也是处理国家与特别行政区公民关系的基本原则。近些年来发生的香港立法会议员宣誓无效案、香港球迷不尊重国歌事件反映特别行政区部分公民对国家认同感较弱。在八二宪法中对“特别行政区”条款进行必要补充，有助于理顺香港、澳门特别行政区与中央或内地的关系，增强特别行政区公民的国家认同感。

(一)行政区域划分条款增加“特别行政区”

1997年香港特别行政区成立后，我国国家结构形式没有发生实质性变化，但地方行政区域增加了新的内容。八二宪法第31条虽然规定“国家在必要时得设立特别行政区”，但这仅为特别行政区的设立依据，而非行政区划条款。八二宪法虽然未就特别行政区区域层级作出规定，但从香港、澳门特别行政区政治实践来看，特别行政区为省级行政区域建置。因此，笔者建议在《宪法》第30条第1款第1项我国省级行政区划中增加“特别行政区”，修改后的条文表述为：“全国分为省、自治区、直辖市、特别行政区。”

(二)全国人大常委会立法监督权条款增加特别行政区立法

虽然内地和香港、澳门特别行政区立法体制不同，但全国人大常委会同样对特别行政区享有立法监督权。根据《香港基本法》《澳门基本法》的规定，全国人大常委会可以发回特别行政区立法机关制定的法律*参见《香港基本法》第17条第3款、《澳门基本法》第17条第3款。。因此，笔者建议在《宪法》第67条第8项增加全国人大常委会对特别行政区立法机关立法权监督的内容，修改后的条文表述为：“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，依法发回特别行政区立法机关制定的法律。”

(三)全国人大常委会决定紧急状态区域增加“特别行政区”

特别行政区虽然实行高度自治，但在紧急状态决定权方面与其他省、自治区、直辖市没有本质区别。根据《香港基本法》《澳门基本法》的规定，全国人大常委会享有特别行政区紧急状态决定权*参见《香港基本法》第18条第4款、《澳门基本法》第18条第4款。。因此，笔者建议在《宪法》第67条第21项全国人大常委会决定进入紧急状态行政区域中增加“特别行政区”，修改后的条文表述为：“决定全国或者个别省、自治区、直辖市、特别行政区进入紧急状态。”

二、明确中国人民银行宪法地位及领导体制

中国人民银行组建于1948年，但其职责、功能、隶属关系几经变迁。建国初期，中国人民银行下设于政务院，与政务院各部、会地位相当*参见《中央人民政府组织法》第18条。。此后，中国人民银行历经国务院直属机构、国务院部委以及与财政部合署办公三个历史阶段*陈云良.中国人民银行入宪路径分析[J].政法论坛,2016,(4).。1978年五届全国人大一次会议上，中国人民银行行长成为国务院组成人员*参见第五届全国人民代表大会第一次会议主席团.全国人民代表大会公告(第五号)[N].人民日报,1978-03-06(2).，但那个时候中国人民银行还承担普通银行业务，不是纯粹意义上的国家中央银行。1982年宪法修改时，亦未将中国人民银行行长纳入国务院组成人员序列。1983年国务院决定将中国人民银行从普通银行业务中剥离，专门行使国家中央银行职能。1995年八届全国人大三次会议通过《中国人民银行法》，以基本法律的形式正式确定中国人民银行国家中央银行地位。1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》以行政法规的形式确定中国人民银行国务院组成部门的法律地位*参见《国务院行政机构设置和编制管理条例》第6条第3款。。然而，八二宪法在此期间的历次修改，均未涉及中国人民银行的内容*需要说明的是，我国《宪法》《国务院组织法》并没有“国务院组成部门”的提法，而是采取了“国务院组成人员”的说法，即“国务院由下列人员组成”。宪法、法律以确定国务院组成人员的方式确定国务院组成部门的范围。。

明确中国人民银行宪法地位及领导体制，与社会主义富强、法治核心价值观相契合。富强是社会主义核心价值观在国家经济建设层面的价值目标，是实现民族复兴的百年梦想。根据国家富强的目标要求，行政机关首要职能是发展经济、改善民生。行政机关在机构组织、职能配置上应以发展经济为第一要务，为经济发展提供服务。明确中国人民银行国务院组成部门宪法地位，对于加强宏观调控、维护金融稳定意义重大。法治是社会主义核心价值观在社会层面的价值取向，其核心在于依宪治国。国家机构的组织是宪法的主要内容，国务院组成部门的构成是宪法的必要条款，中国人民银行国务院组成部门的地位亟待宪法确认。

(一)明确中国人民银行国务院组成部门的宪法地位

基于中国人民银行国务院组成部门的事实，《宪法》应当早日明确“中国人民银行行长”国务院组成人员的地位，从而确定中国人民银行国务院组成部门的宪法地位。因此，笔者建议在《宪法》第62条第5项国务院总理提名人选中增加“中国人民银行行长”。根据国务院组成部门序列安排，将“中国人民银行行长”置于“各委员会主任”之后、“审计长”之前。修改后的条文表述为：“(五)根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、中国人民银行行长、审计长、秘书长的人选。”需要作相应调整的同类条款还有：(1)在《宪法》第63条第2项全国人民代表大会罢免人选中增加“中国人民银行行长”；(2)在《宪法》第67条第9项国务院总理提名人选中增加“中国人民银行行长”；(3)在《宪法》第80条国家主席任免人员中增加“中国人民银行行长”；(4)在《宪法》第86条第1款国务院组成人员中增加“中国人民银行行长”。

(二)明确中国人民银行行长负责制的领导体制

关于国务院领导体制，八二宪法确立了行政首长负责制，即“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”*参见八二宪法第86条第2款。。关于中国人民银行、国家审计署的领导体制宪法没有予以明确规定。通过《中国人民银行法》来看，中国人民银行领导体制与各部、各委员会相同，“实行行长负责制”*参见《中国人民银行法》第11条。。国家审计署虽然同为国家行政机关，但审计署具有不同于国务院其他组成部门的特殊宪法地位*李样举.我国宪法上的审计机关研究[J].国家行政学院学报,2011,(5).。从宪法规范来看，八二宪法修改时已经明确设立审计机关，但宪法国务院领导体制条款并不包含审计机关。1994年通过的《审计法》对国家审计机关的领导体制亦未予以明确。因此，国家审计署领导体制尚不清晰，不宜同中国人民银行行长负责制一同入宪。笔者建议在《宪法》第86条第2款国务院领导体制条款中增加“中国人民银行”“行长”，修改后的条文表述为：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会、中国人民银行实行部长、主任、行长负责制。”同时将《宪法》第90条修改为：“国务院各部部长、各委员会主任、中国人民银行行长负责本部门的工作；召集和主持部务会议、委员会会议、委务会议或行务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。”“各部、各委员会、中国人民银行根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”

三、完善全国人大专门委员会的宪法规定

全国人大专门委员会是“全国人大的常设专门机构，受全国人大领导，在全国人大闭会期间受全国人大常委会领导，协助全国人大及其常委会行使职权。”*李飞.全国人大常委会的组织制度和议事规则[EB/OL].(2013-06-25)[2017-12-28].中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-06/25/content_1798342.htm.八二宪法修改前，全国人大及其常委会共设代表资格审查委员会、民族委员会、法案委员会和预算委员会4个专门委员会*全国人大专门委员会是全国人大的什么机构？[EB/OL].(2000-12-07)[2017-12-28].中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/rdgl/rdzd/2000-12/07/content_8653.htm.。八二宪法修改时对专门委员会制度进行了调整，规定专门委员会由全国人民代表大会设立，同时明确成立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会6个专门委员会。八二宪法并没有将全国人大专门委员会的设立封闭化，而是对其作了开放式的授权规定——全国人民代表大会可以根据需要设立其他专门委员会*参见八二宪法第70条第1款。。于是，全国人民代表大会于1988年、1993年、1998年先后设立了“内务司法委员会”“环境与资源保护委员会”“农业和农村工作委员会”。2018年宪法修改时，将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”*参见宪法修正案第44条。。十三届全国人大一次会议随后决定增设“社会建设委员会”*第十三届全国人民代表大会第一次会议关于设立第十三届全国人民代表大会专门委员会的决定[N].人民日报,2018-03-14(4).，全国人大专门委员会增加至10个。

伴随着全国人大专门委员会数量的增加，宪法专门委员会条款的内在张力日益凸显，全国人民代表大会开始出现两类专门委员会：宪法明确规定的专门委员会(即“宪定委员会”)和宪法没有明确规定的专门委员会(即“授权委员会”)。“宪定委员会”具有明确的宪法地位，机构稳定性较强；“授权委员会”虽然有宪法授权条款，但其能否存续完全根据全国人民代表大会的需要，机构稳定性较弱。为化解各专门委员会差异、协调各专门委员会关系，可以选择以下两种处理方式：(1)为避免因增设全国人大专门委员会导致的宪法频繁变动，删除宪法有关专门委员会名称的表述；(2)为彰显专门委员会的宪法地位，将新设立的专门委员会增补至宪法相关条款。

完善全国人大专门委员会的宪法规定，是社会主义民主核心价值观的体现。全国人大专门委员会拥有较高宪法地位和有效宪法保障，对于充分发扬人民民主、发挥人民代表大会功能意义重大。经过三十多年的发展，全国人大专门委员会内部结构已趋于稳定，因专门委员会增设导致频繁修宪几率较低。因此，笔者建议在《宪法》第70条第1款全国人大专门委员会中增加“内务司法委员会”“环境与资源保护委员会”“农业和农村工作委员会”“社会建设委员会”。根据全国人大专门委员会的序列安排，“内务司法委员会”置于“宪法和法律委员会”和“财政经济委员会”之间，“环境与资源保护委员会”“农业和农村工作委员会”“社会建设委员会”依次置于“华侨委员会”之后。修改后的条文表述为：“全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会、内务司法委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会、环境与资源保护委员会、农业和农村工作委员会、社会建设委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。”

四、增加全国人民代表大会合宪性审查工作机构条款

党的十九大报告提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”*习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报,2017-10-28(1).根据八二宪法的规定，宪法实施的主体为“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织”。监督宪法实施的机关为全国人民代表大会和其常务委员会*参见八二宪法序言第13自然段、第62条第2项、第67条第1项。。在诸多监督对象中，对规范性文件的合宪性审查是宪法监督的主要工作。八二宪法明确由全国人大常委会审查的、可能存在“同宪法相抵触”情形的规范性文件主要有行政法规和地方性法规*参见八二宪法第67条第7项、第8项。。2000年《立法法》赋予全国人民代表大会对其常务委员会、全国人大常委会对省级人大常委会批准的自治条例和单行条例合宪性审查权*参见《立法法》第97条。需要注意的是，《全国人民代表大会组织法》(以下简称“《全国人大组织法》”)第37条第1款第3项规定由全国人大常委会审查的、可能存在“同宪法相抵触”情形的规范性文件还包括：国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章。《立法法》将上述两类规章的改变或撤销权赋予了国务院、省级人大常委会。。协助全国人民代表大会和其常务委员会对规范性文件进行合宪性审查的机构为全国人大有关专门委员会、全国人大常委会工作机构*参见《立法法》第99条、第100条。。

(一)合宪性审查工作机构问题分析

1. 合宪性审查工作机构过于分散

从组织结构形式来看，全国人大有关专门委员会、全国人大常委会工作机构协助全国人大常委会对行政法规、地方性法规、省级人大常委会批准的自治条例和单行条例进行合宪性审查是适宜的。但全国人民代表大会有10个专门委员会，合宪性审查工作机构过于分散。不同的专门委员会可能会对全国人大常委会提供不同的参考意见，从而带来宪法理解上的分歧。从集中合宪性初步审查权的角度看，应将合宪性初步审查权交由同一工作机构行使，保证宪法解释的权威、有效和统一。

2. 民族区域自治立法合宪性审查工作机构前后重合

根据八二宪法的规定，自治区的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准后方能生效*参见八二宪法第116条。。全国人民代表大会对自治区自治条例和单行条例的合宪性审查，本质上是对全国人大常委会批准权的审查。全国人大常委会在批准自治区自治条例和单行条例过程中，会对自治条例和单行条例的合宪性进行审查，并由全国人大民族委员会提出报告*参见《全国人大组织法》第37条第2款。。按照全国人大各专门委员会的分工，全国人民代表大会在审查全国人大常委会批准的自治条例和单行条例时，同样可能会由民族委员会进行初步审查，提出意见。民族委员会在协助全国人大常委会批准自治条例和单行条例的前见，可能会影响全国人民代表大会对其常务委员会的监督效果。针对这种情况，建议全国人民代表大会在审查全国人大常委会批准的自治条例和单行条例时，由全国人民代表大会另行设立专门机构进行初步审查，提出意见。

3. 全国人大专门委员会职责的多样性不利于合宪性审查工作的有效推进

根据《全国人大组织法》及有关法律规定，全国人大专门委员会的职责主要有：审议议案；提出议案；对行政法规、地方性法规、规章等规范性文件合法性进行审议并提出报告；审议质询案并听取答复，必要时提出报告；对有关问题进行调查研究并提出建议；协助全国人大常委会开展执法检查、听取和审议专项工作报告等监督工作。另外，民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、外事委员会在民族工作、法律草案审议、国民经济和社会发展计划及财政预算审查、条约协定审核等方面具有专属职责*李飞.全国人大常委会的组织制度和议事规则[EB/OL].(2013-06-25)[2017-12-28].中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-06/25/content_1798342.htm.。全国人大专门委员会的工作日益繁重，规范性文件合宪性审查仅是其众多职责中的一项，在专门委员会繁杂的工作中极容易被忽略。合宪性审查是国家重权，地位特殊而敏感，全国人大专门委员会对此缺乏必要的积极性。设置专门的合宪性审查工作机构，对于增强合宪性审查工作机构使命感，有效推进全国人民代表大会和其常务委员会合宪性审查工作意义重大。

(二)合宪性审查工作机构条款设计

八二宪法承认全国人民代表大会制定的基本法律、全国人大常委会制定的法律存在“同宪法相抵触”的可能*参见八二宪法第5条第3款。，但并未就法律“同宪法相抵触”时规定处理机制。宪法虽然规定全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定*参见八二宪法第62条第12项。——事实上，全国人大常委会的决定与立法活动总有一定的“通联性”*陈鹏.全国人大常委会“抽象法命题决定”的性质与适用[J].现代法学,2016,(1).，但决定与法律不能等同。八二宪法在授权全国人大常委会、国务院改变或撤销有关“决定”“决议”时，将行政法规、地方性法规、规章与之并列，即表明有关机关的决定与行政法规、地方性法规和规章并不相同，而全国人大常委会的决定亦不包括法律。即使全国人大常委会的决定包括部分立法活动，但“不适当”是否内含“同宪法相抵触”的因素，八二宪法没有明确。从八二宪法同类条款比较分析来看，仅全国人大常委会撤销有关规范性文件的条款存在“同宪法相抵触”的表述，全国人民代表大会、国务院、地方人民代表大会和其常务委员会、地方人民政府改变或撤销条款中均使用“不适当”的表述*参见八二宪法第62条第12项，第67条第7项、第8项，第89条第13项、第14项，第99条第2款，第104条，第108条。。笔者认为，国务院、地方人民代表大会和其常务委员会、地方人民政府无合宪性审查权，因此采用了“不适当”的表述。据此，全国人民代表大会撤销其常务委员会“不适当”的决定，同样不包括合宪性审查的意涵。然而，理论界普遍认为全国人民代表大会和其常务委员会制定的法律应纳入宪法监督的范围，这一观点亦为“马工程”《宪法学》教材所认同*《宪法学》编写组.宪法学[M].北京：高等教育出版社、人民出版社,2011.311.。对于法律的宪法监督，成为推进合宪性审查工作的关键。

全国人民代表大会对法律进行合宪性审查主要存在两个方面的困境：(1)全国人民代表大会对其制定的基本法律进行合宪性审查，面临“做自己案件法官”的窘境；(2)全国人大各专门委员会深度参与全国人民代表大会或其常务委员会立法过程，同样不适宜辅助全国人民代表大会对法律进行合宪性审查。为化解这一矛盾，宜在全国人民代表大会框架下、现有专门委员会之外设置宪法委员会，专责合宪性初步审查工作。根据宪法及相关法律规定，我国人民代表大会的机构主要分为附属机构模式、相对独立机构模式和独立机构模式三类。(1)附属机构模式。全国人大常委会工作机构为典型的附属机构，不具有法律主体资格，其组织构成、职能设置一般由全国人大常委会授权而无法律保障。(2)相对独立机构模式。全国人大专门委员会为法定机构，在特定情形下具有法定主体资格，但其功能主要在于协助全国人民代表大会或其常务委员会履行职能，在职属内容上缺乏独立性。(3)独立机构模式。全国人大常委会代表资格审查委员会不但具有法定主体资格，其职权亦由法律明确规定，在主体资格、职责内容上具有独立地位。为提升全国人民代表大会合宪性审查工作机构的法律地位，保障其依法履行职能，新设置的合宪性审查工作机构宜类同于代表资格审查委员会，不但具有独立的法律主体地位，同时还具有独立的法律职权。因此，笔者建议在宪法第70条增加1款，作为第3款：“全国人民代表大会设宪法委员会，协助全国人民代表大会和其常务委员会履行合宪性审查职责。”

就国家层面的价值目标而言，有效推进合宪性审查工作，是保证社会主义法律制度和谐统一的需要，是人民民主的集中体现。就社会层面的价值取向而言，合宪性审查是推动社会自由、平等的重要机制，是法治国家建设的有力保障；相对独立的合宪性审查工作机构的设立，是公正价值观的内在要求，保障合宪性审查工作程序正当。就公民个人层面的价值准则而言，当前正在着手推进的合宪性审查工作是公民敬业精神的重要体现。国家公职人员敬业价值观的践行和培育，不能局限于道德层面的要求，更需要组织和制度保障。全国人民代表大会和其常务委员会过去在合宪性审查工作方面敬业精神的缺失，很大程度上即在于缺乏组织和制度保障。全国人民代表大会合宪性审查工作机构入宪，顺应了敬业核心价值观的要求。