检察机关司法责任制改革的问题及展望*

陈鹏飞

(重庆市北碚区人民检察院，重庆 北碚 400711)

党的十八大以来，司法改革在稳步推进，开启了我国法治建设的新篇章。在中央层面上，决策者制定了改革的方向与目标，并先后推出了一系列的改革举措，为新一轮司法改革提供了明确的、系统的顶层制度设计，作为司法改革的重要组成部分，检察改革也得到了充分的重视。其中，以明确权力划分，落实办案责任，推动去行政化，实现办案者定案、定案者负责为目标的司法责任制改革，是检察改革的核心内容。通过同步推行人员分类管理、完善司法人员职业保障体系、实行省以下地方检察院人财物统一管理等改革举措，与司法责任制改革一道，形成了严密的改革制度体系，保障司法责任制得以落实。可以说，本轮检察改革在范围上的广度、措施上的力度以及影响上的深度，都是我国检察改革史上所罕见的，也体现了中央对于检察改革的重视以及推动法治建设的决心。可以预见，本轮司法责任制改革必将给检察工作、检察机关乃至每一名检察人员都带来深远的影响。然而，由于检察职能的多样性，检察权本身的复杂性，使得检察改革无论是在理论认识上，还是在改革方向的把握上，都要比法院改革面临更多的困惑与更为复杂的局面。任何真正的改革都会触及既存的利益格局，也必定会面临着各种挑战与阻力，长期以来所形成的权力运作与利益分配模式不会主动退出历史舞台，很多做法也已成为思维定势，都会对改革产生很大的抵制作用。作为司法改革的核心内容之一，检察改革既要解决技术上的难题，同时也要克服体制上的冲突，只有坚定信心、稳步推进、积极摸索、尊重规律，才能建立起公正、高效与权威的中国检察制度。本文从检察机关司法责任制改革的基本内容出发，结合改革实践，对司法责任制改革的成效与问题进行初步检视，以期为继续推进与完善检察制度略尽绵薄之力。

一、改革解读：检察机关司法责任制改革的基本内容

(一)本轮司法责任制改革的主要内容

本轮检察机关司法体制改革主要涉及四个方面：完善司法责任制、实行人员分类管理、健全司法职业保障制度以及建立人财物省级统管的管理体制，这四个方面的内容是相辅相成、不可分割的，共同构成检察改革的制度体系。其中，司法责任制居于核心地位，是检察改革所要紧紧抓住的“牛鼻子”，人员分类管理是基础，司法人员职业保障和省级统管则是保障。根据最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称“《若干意见》”)规定，推进司法责任制改革，其主要目的在于构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制，实现谁办案谁负责、谁决定谁负责，具有牵一发而动全身的地位，体现了对司法规律的尊重，因而成为本轮检察机关司法体制改革的核心内容。司法责任制改革涉及到办案组织的构建与运行机制、职责与权限的分配机制、检察委员会运行机制、管理与监督机制以及司法责任追究机制等方面。

办案组织构建与运行机制方面，在对检察人员进行分类管理的前提下，建立以检察官为核心的办案组织，包括独任制检察官和检察官办案组两种形式。独任制检察官是主要的办案组织形式，多数检察业务都由独任制检察官来承担，在实践中，每名员额检察官一般都配备了若干名检察官助理、书记员。作为办案组织的独任制检察官，在组织形式上实际是一个办案团队，检察官作为该团队的负责人对办案事务进行指挥协调与监督管理。检察官办案组作为补充形式，由两名以上员额检察官组成，也配备了若干名检察官助理、书记员，其中一名检察官为主任检察官，作为该办案组的负责人，领导本组的办案业务。检察官办案组包括固定型和临时型两类，固定型的办案组主要适用于办理职务犯罪侦查案件，其他重大、复杂的，独任检察官无力承担的案件，也可以组成临时的检察官办案组来办理。在国家监察体制改革试点工作全面铺开以后，固定型的检察官办案组的适用空间将大大缩减，临时型办案组将成为检察官办案组的主要形态。

职责与权限分配方面，在坚持检察一体原则和检察长领导制的基础上，制定权力清单，明确检察官与检察长之间的权力分配，赋予检察官一定的办案权限，包括定案权。在权力清单范围内，检察官可以对案件的实体性或者程序性事务行使决定权，并对自己所作的决定负责。当然，考虑到目前监督制约机制尚不健全，检察官水平参差不齐的现实情况，改革并没有将定案权全部下放给检察官，某些特殊类型的案件或者重大程序性问题的决定权限还是检察长，兼顾了司法规律的要求和司法实践的需要。

在健全检察委员会运行机制方面，本次改革主要是在检察委员会的构成与运作机制的问题进行了一些调整，以提高检察委员会工作的法治化、民主化和科学化水平。一是改革了检察委员会的构成，以“资深检察员”的规定替代了“内设机构负责人”，这在一定程度上有利于扩大检察委员会委员的来源，改善检察委员会的构成。二是改革了提请程序。提请主体由此前的承办部门或承办人员”改为了检察官，实际上不再将“承办部门”作为一个办案主体，与司法责任制相适应。三是改革了表决顺序。明确规定了表决实行主持人末位表态制，有利于防止主持人(主要是检察长)事先定调，导致讨论成为过场。四是引进了决策咨询机制。明确提出要建立专家咨询委员会、专业研究小组等辅助机构，专家也可以到场发表咨询意见，这一规定有利于克服检察委员会在专业知识和经验等方面的缺陷与不足，提高决策的科学化水平。

在管理与监督机制方面，优化检察长对检察官的监督，在检察官独立办案的同时，解决监督制约的问题。司法责任制改革之后，原来的办案模式发生了重大转变，在扩大检察官权限范围的同时，加强管理与监督是必不可少的，防止放权之后出现权力滥用。司法责任制改革之下的管理与监督机制，包括上级检察机关对下级检察机关、检察长、检察委员会对检察官的管理与监督，体现了检察一体原则。并且，改革文件还赋予了案件管理部门以更大的职权，通过对案件办理关键节点的管理与控制，间接地对检察官的办案行为进行监督。

在司法责任的认定和追究方面，通过明确责任主体和追责程序，保证办案责任能够落实到人，在放权的同时，也同步赋予了检察官的办案责任，做到有权必有责，有责必追究。《若干意见》规定了故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任三种责任形态，涵盖了普通检察官和检察长、分管副检察长、专职检委会委员等所有具有检察官身份的人员，基本上实现了责任主体的全覆盖。《若干意见》还比较详细地列举了各种需要承担司法责任的情形，并明确了具体的认定与追究程序。

在传统上，我国检察机关办案实行的是“三级审批制”，即承办人审查案件——部门负责人审核——分管检察官决定的模式，这是一种典型的行政化办案模式。司法办案不同于行政决策，行政决策要解决的是当前或者是以后的事情，它的本质不在于判断，而是决策，要解决的是“怎么做”的问题，通过汇报、审批的形式是可以完成的。而司法办案不同，它要解决的是过去已经发生的事情，它的本质在于判断，主要解决的是“是不是”的问题，必须通过对各种证据的审查，结合经验、良心对已然事实进行再现，它必须是建立在亲历的基础上，只有亲自接触原始证据、听取当面陈述，才能形成最接近事实真相的判断，是不能够、也不应当通过行政审批的形式来完成，以行政审批的形式来办理司法案件，是不符合司法规律的。以司法的方式办理司法案件，是对检察机关办案的基本要求，也体现了司法规律的尊重，检察机关的立足之本是检察业务，行政化的管理模式从根本上忽视了检察权、检察业务的特征和基本规律，也剥夺了检察官的主体地位，不应成为检察机关办案形式*张智辉．检察权研究[M]．北京：中国检察出版社，2007.349．。随着理论研究与实践探索的不断加深，以及检察官职业素养的不断提高，三级审批制的办案模式已经被公认为不能适应现代司法的需要。本轮改革直接针对这一问题，建立司法责任制，通过权力清单对检察官、部门负责人、检察长等人员的权限进行了明确地划分，初步确立了检察官的主体地位，开始了办案模式从行政化向司法化的转变。在新的办案模式下，检察官的权限范围得到了空前的扩大，多数案件不再需要层层审批，检察官可以自行决定，自行承担责任，体现了“谁办案、谁决定 、谁负责”的司法规律，在一定程度上实现了办案模式的司法化。通过改革，办案权力和办案责任得到了进一步的明确，在增强检察官主体地位的同时，也明确了责任主体，有利于增强检察官的责任心，提高案件质量。

(二)本轮司法责任制改革的特征

1.改革具有全局性与深彻性

一直以来，检察改革就没有停止过，可以说是新中国的检察制度存在了多少年，检察改革就持续了多少年。自检察制度恢复重建到中共十八大以前这段时间，虽然检察改革一直在进行，也取得了不少成就，但这些改革多少还是具有一些“拨乱反正”或者是“小打小闹”的意味，基本上都是在体制和法律框架内进行的工作层面上的机制创新，对于制约检察工作发展的一些深层次问题、体制性障碍并没有得到很好的解决，因而具有比较明显的局限性*童建明,万春．中国检察体制改革论纲[M]．北京：中国检察出版社，2008.2．。对于这些问题，学界与实务界实际上早有关注，但限于改革的决心、紧迫性以及认识水平等方面的局限性，改革的成效不太明显。以主诉(主办)检察官办案责任制改革为代表的上一轮检察改革，虽然出发点是为了克服三级审批制，强化检察官的办案主体地位，但适用范围有限，主要适用于公诉部门，加之改革力度不足，权责利问题没有理清，配套机制也未能跟上，导致这一改革效果不明显，很多地方在实行了一段时间之后又回到了之前的老路上来。从总体上看，上一轮检察改革还只是初步的探索，是对突破检察长负责制的一次尝试，在当时的大环境之下，根本不可能建立起检察官的主体地位，这一改革最终不了了之也就不足为奇。与上一轮改革相比，本轮司法责任制改革明显更具全局性，其广度与深度也是之前所无法比拟的，从体制、制度到办案机制各方面都有涉及，直接触及到了根本层面上的问题，可以说是自检察制度恢复重建以来规模最大、程度最深的一次深彻变革，此次改革也必将对检察工作产生深远的影响。

2.改革具有针对性

本轮司法责任制改革具有明显的针对性，尤其是针对长期以来根深蒂固而又饱受批评的司法行政化的问题。司法行政化是检察权有效运行的一大障碍，长期以来形成的三级审批制造成了“办案不定案、定案不办案”的悖论，抹煞了检察官的主体地位*万毅．主任检察官办案责任制改革述评—以S区人民检察院的改革方案为中心[J]．中国刑事法杂志，2015，(3)：78.。在三级审批制的办案模式下，承办检察官被“手足化”，个别甚至沦为唯领导是从的工具。司法行政化显然是违背司法规律的，导致诉讼效率低下、办案责任不明与决策虚化*张斌,丛林．对我国检察管理体制改革的思考——以C市检察机关改革实践为样本[J]．甘肃政法学院学报，2017，(3)：25-26.。在需要追究责任的时候，也正是由于办案权与定案权的分离，使得介入决策的因素较多，司法责任难以确定，最后往往不了了之。理论上讲，承办检察官只在承办的范围内承担责任，部门负责人和分管检察长只在各自的审批范围内承担责任。但问题在于，这种承办责任与审批责任实际上是没有太大的界限的，也无法确定一个可操作性的划分标准。最终，要么责任追究不了了之，要么承办检察官就成为官僚层级制度的牺牲品。针对司法行政化的顽疾，此次改革直接指向三级审批制，通过实行司法责任制，重构新的办案组织，划分检察官与检察长的权限，淡化分管副检察长与部门负责人在办案方面的领导职责，淡化行政化的意图十分明确。从目前的改革实践来看，这一改革方向是正确的，成效也是显著的，对于淡化行政化色彩有着积极的意义。

二、问题探讨：司法责任制改革存在的问题

(一)新的办案组织下两组关系的困惑

司法责任制改革确立了独任制检察官和检察官办案组两种办案组织，应当说改革路径并没有问题，也符合大陆法系法治国家的通行做法。但由于长期以来的办案模式还有相当大的影响，加之对司法责任制的研究还不够深入，有些问题尚未形成清晰的认识，导致主任检察官与部门负责人、主任检察官负责制与承办负责制之间的关系还没有完全理清，为司法责任制的落实埋下了隐患。

一方面，关于办案组织与内设部门之间的关系问题，主要体现为主任检察官与部门负责人之间的关系如何协调。在司法责任制改革中，参考了我国台湾地区的主任检察官制度，但二者的含义实际上是完全不同的，前者的主任检察官其实就是部门负责人，是为减轻检察长工作负荷而设置的管理层级，因而一般不存在冲突；而我国的主任检察官，则是在已经存在内设部门负责人这一管理层级的前提下设置的，如果没有兼任部门负责人，那么其地位就相当于我国台湾地区的检察官，此时就存在冲突隐患。从设立的初衷上看，我国台湾地区的主任检察官主要是为了延伸检察长监督管理职能，而我国，从《若干意见》的表述上看，设置检察官办案组和主任检察官是为应对某些重大、疑难、复杂案件，主任检察官只不过是这一办案组的负责人，在设立的宗旨上二者完全不同。在较小的内设部门，往往只配置了一个独任制检察官或者检察官办案组，部门负责人就是检察官或主任检察官，他们既是承担办案责任的办案组织负责人，也是承担行政管理职能的部门负责人，这种情况与我国台湾地区和德国的规定有些相似，可能不会出现明显的问题。但在规模较大的部门，如有的地方成立了诉讼监督局或刑事检察局，一般都会有多个固定检察官办案组，也可能会因办案需要而组建临时的办案组并指定主任检察官，各主任检察官负责本组的业务工作，在这种情形下，就容易产生主任检察官与部门负责人之间的矛盾。根据《若干意见》，个案办理不再需要经过部门负责人的审批，而成为专门的行政管理者角色。从理论上讲，如业绩考核、纪律监督等事务方面的行政管理职能，与办案业务工作分离，实行双轨制似乎是最为合理的*桂万先,杨吉高.检察办案组织的内涵、类型及其运行机制——以司法责任制改革背景下的检察办案组织构建为视角[J].人民检察，2016,(15)：58-60.。但是实践中，这一做法也会产生矛盾：其一，行政性事务与办案性事务的分离，会导致两方面工作的脱节与冲突，特别是业务管理方面，如果主任检察官不能行使业绩考核这类的行政管理事务，就很难对其下属的检察官或助理形成有效管理。其二，行政性事务与业务性事务有时也难以绝对分开，两者之间有时并无清晰的界限，尤其是省级检察院，很多业务都属于指导性、监督性的业务，单纯的案件办理业务很少，此时就很容易产生认识分歧。

另一方面，在目前的情况下，主任检察官负责制与承办负责制之间存在矛盾。在独任制之下，承办检察官对自己所办理的案件行使定案的权力并承担办案责任，此时的权责关系比较明确。但是在主任检察官办案组中，设置了一名主任检察官，还有数名检察官与检察官助理，检察官要向主任检察官负责，而检察官又要实施办案活动和管理事务，此时承办负责制就被模糊了。根据《若干意见》，检察官办案组承办的案件，由办案组负责人和其他检察官共同承担责任，负责人对职权范围内决定的事项担责，检察官则对行为担责，这一规定看似合理，实际上模糊了责任界限，并且有使其他检察官沦为助理化的倾向。

(二)检察官主体地位不够彻底

长期以来，我们总是将检察机关作为检察权的行使主体，而检察官只不过是检察机关的代表，并不具有主体地位。经过司法责任制改革，传统的三级审批制办案模式已经在制度层面上被废止，但从实际效果上看，司法行政化在一些不应当存在的领域仍然存在着。以诉讼监督工作为例，《若干意见》规定，以人民检察院名义提出纠正违法意见、检察建议、终结审查、不支持监督申请或提出抗诉的，由检察长(分管副检察长)或检察委员会决定。事实上，这些审批事项涵盖了诉讼监督工作的绝大部分内容，这就意味着诉讼监督检察官的角色与办案模式与改革之前相比变化并不大，仍然不能行使定案权，只能对一些简单的程序性事项行使决定权，如签发送达回证等等。再以公诉、批捕为例，有不少地方将重大、疑难、复杂案件，甚至是上级交办、督办的案件是否提起公诉、是否批准逮捕的决定权都由检察长行使。问题在于，“重大、疑难、复杂案件”究竟作何解释，其范围如何确定，并没有一个明确的解释，实践中很多就是由检察官自行把握，只要感觉稍有困难的案件就会提交检察长审批或者检委会讨论，为规避责任而主动放弃定案权。并且，在行政化色彩依旧浓重的检察机关，检察官仍然是被管理的对象，检察官的升迁、岗位调动、助理的配备等与检察官利益直接相关的事项完全掌握在行政领导的手里，如果要想对检察官施加影响也不是不可能。此外，在检察官行使决定权的案件里，检察官还不能签发自己作出决定的法律文书，导致定案权并不完整，也反映了检察官的主体地位未得到充分的尊重和落实。

同时我们还需要防止检察辅助人员检察官化，变相地恢复行政审批制等问题。在以前人人都是承办检察官的情况下，都尚且存在案多人少的压力，在改革之后，检察官数量才占全部检察人员的30%多，还要强调检察官的亲历性，这就留下了重大隐患：检察官将全案分配给检察官助理来办，检察官助理独立完成全案的办理之后，再由检察官签发文书。如果出现这种情况，无疑又回到了行政审批的老路上来，只不过是将之前的承办人→科长(或主诉检察官)的模式变成了检察官助理→检察官，检察官实际上就扮演着原来的科长的角色。如果出现了这一问题，各项改革举措将会被规避和搁置，改革所确定的新的制度与机制将形同虚设。这个问题甚至在某些地方已经出现，这也是我们在实践中需要严格防范和加以制止的。

(三)检察委员会改革力度不足

检察委员会作为检察机关内部的最高业务决策机构，在疑难案件和其他重大问题决策方面有着重要的作用。一直以来，关于检察委员会的争议也从未停止过，在如何改、存与废等问题上意见分歧很大。本次司法责任制改革中，虽然也涉及到检察委员会，但从总体上看，改革对这一问题着墨不多。实际上，检察委员会最受诟病的问题主要在于：检察委员会工作方式的“非司法化”，很多提请讨论的案件，都是通过听取口头汇报的形式来形成决策的，缺失亲历性，有“定案者不办案”之嫌；检察委员会权责不明，由于检察委员会是集体决策，导致集体负责就成为集体不负责，有违“定案者负责”的基本原理；检察委员会议事范围不明确，立法将范围界定为“重大案件”和“其他重大问题”，但关键在于何为“重大”，这一范围如何解释，实践中普遍是各检察机关或检察人员自行解释，导致不少检察人员为了规避司法责任而滥用检察委员会，与司法责任制改革方向是完全相悖的。

在司法责任制改革的制度设计中，改革者虽然也注意到检察委员会的问题，但终究未能提出实质性的改革举措，以致那些结构性的问题依然存在，成为落实司法责任制的潜在障碍。在检察委员会的构成上，虽然用“资深检察员”的表述替代了“内设机构负责人”，但是在实践中，内设机构负责人基本上都入额成为检察官，加之资历也比较深，“资深检察员”基本上就等同于入额的内设机构负责人，因而在实践中对于改善检察委员会的构成意义不大。至于检察委员会末位表态制，实践中很多检察机关在改革之前也是这样运行的，改革文件只不过是对实践中的做法予以确认。因此，司法责任制改革对检察委员会的影响并不大，没有涉及到根本性的问题，改革力度明显不足。

(四)司法责任追究困难

《若干意见》从责任形态、追责程序等方面建立了初步的责任追究制度，对于检察人员在办案中存在违法违纪行为和司法过错行为的检举控告，由检察机关纪检监察机构受理，并进行调查核实。如果调查核实后认为应当追究检察官故意违反法律法规责任或重大过失责任的，则报请检察长决定后，移送省级检察官惩戒委员会审议。惩戒委员会根据查明的事实和法律规定作出无责、免责或给予惩戒处分的建议，在此基础上再根据干部管理权限由组织人事部门或者检察机关纪检监察机构给予相应的处分。《若干意见》只规定了故意违反法律法规责任、重大过失责任的追究程序，没有规定监督管理责任如何追究，而监督管理责任一般涉及的是领导干部，《若干意见》完全不提及监督管理责任如何追究的问题，既容易导致实践中无所适从，也容易给人以照顾领导干部的不良观感。

在程序方面，《若干意见》规定受理、调查都由检察机关纪检监察机构承担，这会导致有些涉及领导干部的司法责任无法实现。纪检监察机构并不是一个具有独立地位的机构，尤其是基层检察院，纪检监察机构不是来自于纪委的派驻，而是由本院的检察人员构成，实际上就是检察机关的一个内设机构。而检察机关又实行检察长领导制，让纪检监察机构来受理、调查并追究领导干部的司法责任，在实践中似乎难以实现。即使是普通检察官的司法责任，由于同体利益的原因，如“一岗双责”、“一票否决”的考核机制，也可能会导致司法责任追究落空。让本院的纪检监察机构来对自己朝夕相处的同事进行调查，并将其移送到省级检察官惩戒委员会，这显然是不现实的，最后很有可能出于“家丑不可外扬”而内部消化*詹建红．我国法官惩戒制度的困境与出路[J]．法学评论，2016，(2)：194.。司法责任制试点工作开展以来，还没有见到有检察官被作出惩戒决定的报道，可见司法责任的落实难度之大。

三、改革展望：下一步改革的方向与路径

毫无疑问，本轮检察改革的方向是正确的，改革的重点把握得也比较准确。虽然本轮司法责任制改革遇到了不少的阻力和非议，但改革特别是深彻改革就不可能不对既得利益格局进行调整，皆大欢喜的改革必定是“伪改革”，应当坚定改革的决心，继续推进司法责任制改革的落实，确保改革后的框架和制度能够顺利运行。从总体上看，本阶段的司法责任制改革还只是搭起了一个架子，更多的还是在宏观的层面上着力。在下一阶段，仍然要继续落实十八大以来所确立的各项改革任务，朝着改革设定的目标推进，同时要把重点放在配套制度上面来，对制度进行细化与优化，并针对改革中出现的问题，特别是基层一线所反映出来的问题，制定有针对性的对策，提高制度的可操作性，保证司法责任制改革措施能够真正落地生根。

(一)理清新的办案组织下的两组关系

1.关于部门负责人与主任检察官

在较小的业务部门，部门负责人应当尽可能地由主任检察官或检察官兼任，这是解决二者之间矛盾的最佳途径。在二者合一的情况下，担任部门负责人的主任检察官或检察官既要负责自己权限内的案件办理业务，同时也要负责其他行政性事务，工作效率与效果均能得到较好地保障。如果业务部门较大，不可避免地存在多个检察官办案组的，此时的解决思路应当是从分工和责任划分出发，在承认部门负责人协助检察长履行行政管理职能的同时，对部门负责人的角色分工进行适当调整*龙宗智.检察官办案责任制相关问题研究[J].中国法学，2015,(1)：94-95.。当部门负责人作为主任检察官办理自己承办的案件时，他就作为一名检察官对个案进行审查和决定；当部门负责人作为部门首长对部门整体业务进行管理协调时，也不应当干预个案的办理情况，而只能是进行宏观地指导、监督与协调，如贯彻法律政策、制定整体的办案重点与方向、组织临时办案组办理某些疑难复杂案件等等。一般而言，职责划分在基层检察院可能要容易实现一些，除了办案，其他事项基本上都可以归入行政性事务。而在上级检察院，特别是省级检察院，有些事务难以区分，笔者的意见是，目前可以将单纯地办案归入业务性工作，除此之外的归入行政性工作，并在此基础上进行边摸索边完善，待条件成熟时，逐步地将某些具有办案性质、可以归入办案业务的事项纳入业务工作范畴。

2.关于主任检察官责任制与承办检察官责任制

作为主任检察官，不仅要亲自办，还要承担监督、管理、协调等事务，而办案组中的普通检察官，只有办案的权力。在犯罪案件日益复杂化的背景下，以办案组为单位办理案件的情况可能会越来越多，如何界定主任检察官责任制与承办检察官责任制有着现实的紧迫性。这一问题比较复杂，笔者认为，对于检察官办案组的责任问题，应当尽可能地将办案责任落实到人，尽可能地避免责任分解，即便是要分解，也要分清责任的主次，尽量落实承办负责制。从大的方向来看，可以分两种情形：其一，如果其他普通检察官完全是在主任检察官的指挥下办案的，此时应当采取主任检察官责任制，由主任检察官对办案组办理的案件承担司法责任；如果其他检察官的具体实施行为违法系自身原因所致，那么责任由具体实施违法行为的检察官来承担。其二，如果办案组中的普通检察官作为某一事项或案件的承办人，主任检察官只是作为管理、监督、协调的角色，那么就应当贯彻承办责任制，由承办检察官作为责任主体。

(二)进一步落实检察官主体地位

检察权具有行政权和司法权双重属性，在奉行检察一体的同时，也要强调检察官独立办案。检察权的权力属性决定了检察权的运行不可能完全去除行政化，但这也绝不意味着检察官就是唯命是从的办案工具，在检察官办理案件过程中，其独立性必须得到保障，这是尊重司法规律的基本要求，也是最底限的正义。我们应当吸取以往过于强调检察长负责制而忽视检察官主体地位的教训，从检察长负责制向检察一体化之下的检察官负责制转型*谢鹏程．论检察官主体地位[J]．国家检察官学院学报，2017，(4)：77.。

1.改革检察长的领导与监督模式

检察长和检察官都是具有办案资格的主体，检察长在享有完整的检察权的同时，还可以对检察官进行领导与监督，实行检察长负责制与检察官负责制并行。在检察一体原则下，检察长的领导、监督权并无问题，但检察长负责制并不意味着检察长可以事无巨细地统揽一切，它与检察官负责制是并行不悖的，而不是非此即彼的。检察长的领导、监督权实际上是一种决疑、纠错与决策性质的权力，行使这一权力时应当保持间接性与或然性*万毅．检察改革“三忌”[J]．政法论坛，2015，(1)：158.。只有在特定的、必要的情形下，检察长才可以行使其领导、监督权，如决策重大疑难案件、决定检察官回避等情形。事实上，现代检察制度的发展呈现出限制行政首长(包括司法部长和各级检察长)指令权，加强检察官独立性的趋势。如在法德等国，经过改革，检察长指令权只是在非常特殊的案件中才发挥作用，总体上看，检察官职务独立是原则，居于第一位，而检察一体只是补充或例外，居于第二位*魏武．法德检察制度[M]．北京：中国检察出版社，2008.170-190．。在大陆法系法治国家，行使检察权的不是检察院，而是各个检察官，检察官被认为是独任制的官署*[日]田口守一．刑事诉讼法[M]．张凌,于秀峰译.北京：中国政法大学出版社，2010.31．。

具体到我国，改革检察长的领导、监督模式，一是要尽量限制检察长的个案指令权行使范围，以成文法的形式明确只有存在法定情形且有必要时，检察长才可以行使个案指令权，如检察长发现检察官起诉书有漏诉、适用法律错误等情形的。同时，要建立书面指令制度，除紧急情形以外，检察长在进行个案指令时，必须通过书面的形式，否则检察官不得执行，即使是因紧急情形而发出口头指令的，也必须事后第一时间补正。二是要完善检察长的职务收取、转移权。《若干意见》只规定了当事人举报投诉检察官违法办案、律师申诉、控告检察官阻碍其依法行使诉讼权利，或有迹象表明检察官违法办案的，检察长认为确有必要的，才可以更换承办检察官。这实际上就是一种职务收取、转移权，只不过适用范围比较狭窄。今后，要进一步丰富这一权力的内容与形式，检察长在对个案行使领导、监督权时，应当优先采用职务收取、转移的形式，尽量避免对个案进行指令，实现以间接的形式进行领导与监督。如检察长与检察官的意见不一致的，应当首先考虑收回办案权，由检察长以检察官的身份来办理案件，而不是直接对检察官进行个案指令或者直接变更承办意见*左卫民,谢小剑．检察院内部权力结构转型：问题与方向[J]．现代法学，2016，(6)：20.。

2.要进一步落实并逐步扩大检察官的权限范围

随着司法责任制各项改革措施的逐步落实，以及检察官能力素质的不断提高，多数案件都已具备了由检察官独任办理的条件。因此，应当逐步扩大检察官权力清单的范围，将更多案件的定案权还给检察官，强化检察官的主体地位，减少行政化的存在空间。一方面，要明确并限制疑难、重大、复杂案件的范围，检察长和检察委员会仅保留极少数特殊案件的定案权。并且上级交办、督办案件不宜单列出来，只要不属于疑难、重大、复杂案件的，其定案权应当归属检察官。另一方面，还应当将文书签发权赋予检察官，保证检察官拥有完整的定案权，最高法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》就赋予了独任法官直接签署裁判文书的权力，检察机关可以借鉴。此外，有必要将检察官进一步划分为检察官与试署检察官，分别承担不同类型的案件。检察官可以承办所有类型的案件，而试署检察官则只能承办轻罪案件，当然，如何划分还需要进一步细化。目前，我国员额制检察官就只有一种，都具有同样的办案权限，而检察官员额有限，且“入额”的检察官素质也是参差不齐，将检察官划分为检察官和试署检察官，有利于实现检察官内部的上下交流。并且可以适当提高员额比例，将一部分能力素质相对较低的检察官以及能力较强的检察官助理通过一定的程序吸纳为试署检察官，承办多数相对轻微的案件，检察官则集中精力办理重大、复杂案件，这既有利于保证案件质量，也利于缓解检察官的办案压力，最大限度地避免检察官助理检察官化。

3.严格落实检察官与检察辅助人员的角色与分工

检察辅助人员在检察官的指导下履行讯问犯罪嫌疑人、调查取证、草拟文书等工作，在办案过程中处于辅助性的地位，检察官才是真正的办案主体。因此，在改革过程中，必须密切防范和严格制止那种由检察辅助人员独立办案，再由检察官签发文书的情形，必须保证检察官办案与定案的统一，确保检察官的判断形成于亲历案件的基础之上。当然，所谓的检察官亲历性，并不意味着检察官必须要事必躬亲，这也是不现实的。笔者认为，对于阅卷、主持讯(询)问、出庭这些对于形成内心确信至关重要的环节，检察官必须亲历；而检察辅助人员可以进行起草文书、参与讯(询)问、权利告知等程序性事务。要达到这一目的，一方面可以通过规范性文件进行明文禁止，作为检察官惩戒条款。另一方面，可以通过技术措施来加以防范，如统一业务管理系统，通过权限设置、流程监控等技术措施，不给检察官再次分案的权力，检察辅助人员只能配置规定的业务权限，尽量堵住制度漏洞。

4.要重视诉讼监督工作的司法责任制改革

相较于公诉、批捕等部门而言，诉讼监督部门在检察院内处于相对边缘的地位，本轮检察改革也是更加重视前者的改革，不仅在员额配置上予以倾斜，在权力清单的构建、办案组织的改革等方面花费的精力和关注度明显要大于后者，以致于诉讼监督工作受到的改革影响相对较小，甚至很多方面与之前差别不大。在下一阶段，尤其是在国家监察体制改革工作全面铺开的背景下，更应当更加关注诉讼监督工作的改革问题，完善权力清单，可由检察官决定的事项由检察官决定，增强诉讼监督检察官的主体地位。

(三)关注检察委员会的改革

关于检察委员会的改革方向，学界一直在讨论，也提出了很多改革方案。有观点提出直接废除检察委员会，这一观点忽视了检察机关的组织特征以及检察工作与审判工作的区别。检察机关奉行检察一体，检察官的独立是相对的，检察委员会在这一原则下并不存在法理上的缺陷。在法院，审判委员会遵循少数服从多数的原则，最终是按照多数意见来定案的，与司法责任制的冲突十分明显；而检察委员会不同，检察长不同意多数意见的，还可以报请上一级检察院决定，检察委员会作为检察长的决策咨询机构的色彩更加浓重，是不能和审判委员会相提并论的，保留检察委员会是可行的、有效的和必要的。在司法责任制的背景下，检察委员会的改革也应当同步推进，其力度要进一步加强，以适应司法责任制。具体来说，检察委员会改革需要从以下几个方面进行着力：

1.调整检察委员会的定位

改革时，可以将检察委员会定位为决策咨询机构，作为检察官和检察长的咨询机构而存在。在这一前提下，检察委员会的决议可分为两种，一种是参考性质的决议，即检察委员会讨论后作出的决议仅供办案检察官参考，不管检察官最终作出何种决定，都应当由检察官承担司法责任，这一情形下，检察委员会相当于是检察官的咨询机构。另一种是决定性的，即检察委员会的决议检察官必须服从，如果检察委员会的意见与承办检察官一致，则由检察官作为责任主体，如果检察委员会改变检察官意见的，检察长作为责任主体，此时检察委员会则相当于是检察长的咨询机构。至于采取哪一种形式，由检察委员会或检察长视情况而定。这样重新定位检察委员会，既不侵害检察一体原则与检察长负责原则，同时又能够落实责任主体，解决“定案不负责”的问题。

2.限定检察委员会的议案范围

除了涉及检察业务的“重大问题”以外，“重大案件”的范围应当严格限制，避免检察委员会成为“挡箭牌”。要限制重大案件的范围，主要限于两类：一类是有重大社会影响的案件，检察官可以通过提交检察委员会讨论分担压力；另一类是涉及到罪与非罪、此罪与彼罪，或者涉及关键证据的排除问题，只有符合这些情况的案件才能提交讨论。

3.改革检察委员会的决策形式

目前，检察委员会讨论并决策案件基本上都是通过听取承办检察官口头汇报、查阅议案报告，就连阅卷都难以落实，在此基础上进行决策显然是不科学的。改革检察委员会的决策形式，主要是审查议案的方式，不能仅局限于口头汇报和书面报告，至少还要将电子卷宗发送给检察委员会委员，必要时检察长可以指派检察委员会委员进行或者参加讯(询)问，增强检察委员会的亲历性，提高决策的科学化水平。

(四)确保司法责任落地生根

1.完善监督管理责任的追究机制

监督管理责任是一种基于权力或权利而进行的活动，它不是直接办案的责任，但它却发生在办案过程中，并与办案过程与结果密切相关。由于监督管理责任主要是针对领导干部，必须考虑到现实的情况，应当作出一些不同于普通检察官的特殊安排。笔者认为，基于本院纪检监察机构的非独立性和利益同体化的弊端，可以考虑将涉及领导干部监督管理责任案件的受理、调查权上提一级，由上级检察院纪检监察机构来负责。对于虽然只涉及到普通检察官，但可能会被处以退出检察官员额、调离司法办案工作岗位、免职、责令辞职、辞退等严重处分，本院纪检监察机构可能难以公正办理的，也可以参照领导干部的做法，下级检察院纪检监察机构只能是协助上级检察院查办。从长远来看，纪检监察机构进行责任追究只能是权宜之计，将来时机成熟时应当在省级和中央层面设置专门的、独立于检察机关的惩戒委员会，由这一相对中立的机构承担责任追究职责。

2.进一步明确检察长与检察官之间的责任划分

承办检察官和检察长之间的责任划分问题比较复杂，可能一时难以理清，需要在理论上进行探讨、在实践中不断地摸索，但对于以下几个最低限度的问题则可以先行明确：第一，检察长直接改变承办检察官意见的，检察长对改变的部分承担全部责任，检察官无需承担。第二，检察官决定的案件，即使相关法律文书是由检察长签发的，也应由承办检察官承担办案责任，检察长一般无需因签发文书而承担责任。这是因为签发文书一般是程序性的事项，对办案与定案不会产生实质性的影响。 第三，承办检察官在汇报案件时故意隐瞒、歪曲、遗漏事实或证据的，导致检察长决策失误的，由承办检察官承担责任，这一点是已经明确了的。第四，检察长在审核案件时，如果没有改变承办检察官的意见，原则上不承担办案责任*朱孝清．试论“监督管理责任”[J]．人民检察，2016，(12)：17.。但是，检察长在审核案件时，明知承办检察官有违法情形的，或者没有尽到基本的注意义务，即使没有改变检察官的决定，也应当负一定的监督管理责任。

3.检察官与检察辅助人员的责任划分

检察辅助人员在检察官的指导下履行职责，基本上涉及到定案之外所有的诉讼事务，检察官员额制绝不意味着只有检察官才是责任主体，辅助人员实施了办案活动而不承担责任显然是不合理的。《若干意见》也明确规定，检察人员应当对其履行检察职责的行为承担司法责任，检察辅助人员作为检察人员的一部分，承担责任也是有依据的。如何把握检察官与检察辅助人员的责任划分，也是比较复杂的，需要在研究与探索的基础上逐步完善。虽然目前还难以完全理清这个问题，但从宏观的角度看，有两个需要贯彻的原则：第一，检察官对全案负责。如果因检察辅助人员的过错而导致案件质量问题的，检察官应当对全案进行整体负责。第二，检察辅助人员对其职权范围的行为负责。检察辅助人员的履职行为，如果是在检察官的指挥下实施的，那么相应的责任由检察官承担；如果检察辅助人员在自己的职权范围内主动实施的，便由检察辅助人员承担责任；如果是在检察官的指挥下实施的，但存在一定的自行掌握空间，只要检察官的指挥行为本身没有问题，检察辅助人员仍然要自行承担责任。

4.丰富承担司法责任的形态

《若干意见》主要规定了纪律责任和刑事责任，如停职、免职、调离等。笔者认为，除了这两种形态的责任之外，还可以增加经济责任，对于检察人员在办案中存在办案瑕疵的，或者因检察人员的违法行为导致国家赔偿的，可以要求相应的责任主体承担一定数额或比例的罚款、减俸。经济责任可以与纪律责任、刑事责任同时适用，也可以视情节单独适用。事实上，这一做法在国外已经有了成熟的制度，在国内的司法实践中也有扣发津补贴等类似的做法，比较具有可操作性，也能起到比较好的督促作用，在下一步的改革中可以考虑予以借鉴吸收*张梁．检察官司法责任层次划分与追责机制完善[J]．人民检察，2016，(3)：75.。