双重视角下精准扶贫政策落实效果评估——基于湖南省3个贫困村的调研分析

●胡小梅 尹 瑶 刘 犇

一、引 言

“十三五”时期，我国将步入全面建成小康社会的决胜阶段，贫困人口脱贫成为我们面临的最艰巨的任务。“十三五”规划纲要明确指出“要充分发挥政治优势和制度优势，贯彻精准扶贫、精准脱贫基本方略，创新扶贫工作机制和模式，采取超常规措施，加大扶贫攻坚力度，坚决打赢脱贫攻坚战”。党的十九大报告也明确强调“坚决打好精准脱贫攻坚战”。精准扶贫、精准脱贫是党中央扶贫开发方式创新转变的新思维、新思路，面对我国经济步入新常态的新形势和新特点，根据新的变化和要求，全面、深入、有效推进精准扶贫工作，不仅关系到我国扶贫工作从粗放扶贫向科学扶贫的顺利转变，还关系到我国协调发展与共享发展战略的全面实现。因此，在当前脱贫攻坚的关键时期，及时总结精准扶贫、脱贫工作开展的经验与不足，客观评价精准扶贫、脱贫政策的实施效果，对于明确下一阶段精准扶贫、脱贫攻坚战的方向，实现精准扶贫、脱贫工作的机制化具有重要的现实意义。

本文拟以湖南省X县S镇3个贫困村为调查样本，通过对精准扶贫政策的具体实施情况、经验、效果以及存在的主要问题与偏差进行调查研究，为进一步深化与推动精准扶贫、脱贫工作提供第一手的实践数据与素材，并以此为基础提出对策建议，从而构建推动精准扶贫与脱贫向纵深发展的长效机制。

二、评估体系的构建

（一）评估视角

本文着重从“基层扶贫干部”和“目标贫困群体”双重视角出发，对X县S镇3个贫困村精准扶贫政策的落实效果进行系统评估。基层扶贫干部主要指S镇扶贫工作站负责人以及3个贫困村参与扶贫开发的乡村干部和驻村干部；目标贫困群体是精准扶贫政策瞄准的对象，具体而言，从扶贫开发的实际工作来看，目标群体主要是指贫困发生率高、贫困程度深的贫困村和已经建档立卡的贫困户。

（二）指标体系

本文拟从两个方面系统构建评估指标体系：

1、基层扶贫干部的评估指标体系。基于基层扶贫干部视角，分别从基层扶贫干部人员配置情况、基层扶贫干部对扶贫政策熟悉程度、基层扶贫干部对本村村情及贫困户了解程度、基层扶贫干部的履职情况、本村扶贫制度建设情况、本村脱贫攻坚规划明确程度等方面建立相应的指标体系，具体如表1所示。

表1 基层扶贫干部视角的评估指标

2、目标贫困群体的评估指标体系。基于目标贫困群体视角，分别从“三户一度一建议”（漏评户、错评户、错退户、满意度与意见建议）五个层面建立相应的指标体系，具体如表2所示。

表2 目标贫困群体视角的评估指标

（三）评估步骤

本次调研评估分三个步骤进行：

第一步，分别在X县S镇3个贫困村，向已经建档立卡的贫困户以及部分非贫困户发放调查问卷，从目标贫困群体视角了解扶贫工作开展和精准扶贫政策落实效果的实际情况。

第二步，拟定调研提纲，分别对各贫困村参与扶贫开发的乡村干部和驻村干部进行现场采访、电话访谈、线上交流（微信、QQ），从基层扶贫干部视角了解扶贫工作开展和精准扶贫政策落实效果的实际情况。

第三步，调研组赴S镇扶贫工作站搜集全镇及三个调研村与其扶贫开发、脱贫攻坚相关的政策文件、基础数据和实践素材，并对扶贫工作站负责人及工作人员进行现场采访、电话访谈、线上交流（微信、QQ），以进一步获取关键信息和数据资料。

三、评估结果统计与分析

（一）调研总体情况

调研组分别在湖南省X县S镇3个贫困村进行调研，在每一个村选取一定数量的已经建档立卡贫困户和非贫困户进行问卷调查和访谈。对于S镇扶贫工作站的负责人以及各贫困村参与扶贫开发的乡村干部和驻村干部，主要采取现场采访、电话访谈、线上交流等方式进行访问。最终，调研组共形成采访记录4份 （S镇扶贫工作站1份，3个贫困村各1份），回收农户有效问卷140份，具体如表3所示。

表3 三个贫困村回收农户有效问卷分布表（单位：份）

如表3所示，A村、B村和C村回收农户有效问卷数量占总样本比重分别为31.43%、31.43%和37.14%，问卷有效性的区域分布较为均衡，其中由于C村农户地理分布较为集中、交通较为便利，有效问卷数量占比相对较高。

（二）评估结果分析

三个贫困村与扶贫开发、脱贫攻坚相关的重点信息如表4所示。

表4 三个贫困村基本情况一览表

通过实地调研进行问卷分析和综合评判，对精准扶贫政策落实效果的初步评估结果如下：

1、精准扶贫政策落实效果评估：基层扶贫干部视角。

（1）基层扶贫干部人员配置。目前，三个贫困村除了各自配备一名驻村工作队队长（“第一书记”）以外，A村、B村和C村村支两委班子成员分别为4人、6人和6人。其中，A村扶贫干部人员配置具体情况如表5所示。该村贫困发生率为23.25%，预计2018年年底脱贫摘帽，面临着脱贫攻坚的巨大压力，目前该村扶贫干部人员配置力量不足，处于不完备状态。

表5 A村基层扶贫干部人员配置情况表

B村扶贫干部人员配置具体情况如表6所示。该村村支两委班子成员基层工作经验较为丰富、具有较强的凝聚力和战斗力。由表6可知，该村基层扶贫干部年龄结构、性别比例、文化程度、基层经验等方面均较为合理，表明该村基层扶贫干部人员配置力量基本完备。

表6 B村基层扶贫干部人员配置情况表

C村扶贫干部人员配置具体情况如表7所示。据悉，C村村支两委编制仅有4人，多出的2名村干部处于非在编状态。然而，该村贫困发生率高达46.67%，脱贫任务重、压力大、情况复杂，目前该村扶贫干部人员配置力量稍显不足，处于不够完备状态。

表7 C村基层扶贫干部人员配置情况表

（2）基层扶贫干部对扶贫政策熟悉程度。调查结果表明：三个贫困村驻村干部、村支两委干部对扶贫、脱贫相关政策基本熟悉，但对于政策具体内容、操作流程、限制条件等方面仍需进一步理解和掌握。具体情况如表8所示。

表8 样本村基层扶贫干部人员对扶贫政策熟悉程度统计表

（3）基层扶贫干部对本村村情及贫困户了解程度。调查结果表明：三个贫困村驻村干部、村支两委干部对本村村情及贫困户具体情况基本了解，但囿于技术、权限等方面的限制，对于部分贫困户的收入、财产、贫困程度等信息掌握不够精准。具体情况如表9所示。

表9 样本村基层扶贫干部对本村村情及贫困户了解程度统计表

（4）基层扶贫干部的履职情况。调查结果表明：三个贫困村驻村干部、村支两委干部的扶贫工作基本称职。但仍存在以下问题：一是驻村干部并未严格履行 “每月驻村工作22天、住满15天”的规章制度；二是有部分驻村干部、乡村干部被村民投诉、举报；三是帮扶工作的实质效果不显著。具体情况如表10所示。

表10 样本村基层扶贫干部的履职情况统计表

（5）本村扶贫制度建设情况。调查结果表明：B村扶贫相关制度建设最为完善，其贫困户档案、台账、会议记录、政策汇编、工作总结、工作计划等资料均完整可查。具体情况如表11所示。

表11 样本村扶贫制度建设情况统计表

（6）本村脱贫攻坚规划明确程度。调查结果表明：B村脱贫攻坚计划最为明确，该村在完善基础设施、发展苗木产业、打造旅游特色等方面均有明确规划并已付诸实施；C村在道路通达、修建学校、异地搬迁等方面亦有所突破。具体情况如表12所示。

表12 样本村脱贫攻坚规划明确程度统计表

2、精准扶贫政策落实效果评估：目标贫困群体视角

（1）漏评户。调查数据表明：在农户对“漏评户”评价方面，占总样本3.57%的农户认为在“精准识贫”过程中存在“漏评”情形，即“该评未评”；占总样本48.57%的农户表示不存在“漏评”情形；占样本47.86%的农户表示不清楚具体情形或者不方便回答，前者主要是由于未见过“贫困户”完整名单，后者则主要是由于有所顾忌。

表13 样本村“漏评户”调查结果统计表

由表13可知，A村和C村分别有6.82%和3.85%的样本农户认为 “本村有比自家更贫困的农户没有纳入贫困户”，而B村该指标为0，表明B村在“精准识贫”方面的评价结果优于其他两个贫困村。其中：A村有1户农户直接给出“漏评户”具体信息，还有2户则表示不方便具体透露；C村有2户农户直接提供“漏评户”具体信息。

（2）错评户。调查数据表明：在农户对“错评户”评价方面，占总样本8.57%的农户认为在“精准识贫”过程中存在“错评”情形，即“不该评的评上了”；占总样本35%的农户表示不存在“错评”情形；占样本56.43%的农户表示不清楚具体情形或者不方便回答，前者主要是由于未见过“贫困户”完整名单，后者则主要是由于有所顾忌。

表14 样本村“错评户”调查结果统计表

由表14可知，A村、B村和C村分别有11.36%、6.82%和7.69%的样本农户认为 “本村有被评为贫困户的但家庭条件较好，群众反映比较强烈的”情形存在，表明“错评户”评估结果“由优到劣”依次排序为：B村＞C村＞A村。然而，由于各种顾虑，持此观点的农户均表示不方便透露“错评户”的具体信息。

（3）错退户。调查数据表明：在农户对“错退户”评价方面，占总样本5.71%的农户认为在“精准脱贫”过程中存在“错退”情形，即“不该脱贫的脱了”；占总样本27.14%的农户表示不存在“错退”情形；占样本67.14%的农户表示不清楚具体情形或者不方便回答，前者主要是由于未见过“贫困户”完整名单，后者则主要是由于有所顾忌。

表15 样本村“错退户”调查结果统计表

由表15可知，A村、B村和C村分别有6.82%、6.82%和3.85%的样本农户认为 “本村有家里实际还很困难的农户作脱贫处理了的”情形存在，表明C村的“错退户”评估结果优于其他两个贫困村。其中：A村有2户农户直接给出“错退户”具体信息，还有1户则表示不方便具体透露；基于一定的顾虑，B村3户持此观点的农户均表示不方便透露“错退户”的具体信息；C村有1户农户认为自家属于“错退户”，另有1户表示不方便透露“错退户”的具体信息。

（4）满意度。调查数据表明：农户对于帮扶工作“满意度”评价方面，占总样本80.71%的农户表示对帮扶工作满意；占总样本14.29%的农户对帮扶工作不满意；占样本5%的农户表示不清楚具体情形或者不方便回答，前者主要是由于对具体扶贫工作内容并不了解，后者则主要是由于有所顾忌。

表16 样本村“满意度”调查结果统计表

由表16可知，A村、B村和C村农户对精准扶贫工作的满意度分别为86.36%、84.09%和73.08%。农户对帮扶工作满意的主要原因表现为：一是入户调研和慰问人员服务态度好，感受到国家层面的关怀；二是此前获得现金、生活用品、猪仔等物资支持；三是直接享受到教育助学、异地搬迁、危房改造、医疗救助等惠民政策；四是农户心地淳朴善良，担心若反馈“不满意”将会对本村干部及驻村干部等相关人员造成不良影响；五是纵然心有不满，但顾忌自身可能会遭受潜在“威胁”，因而选择违背意愿随大流。

农户对帮扶工作不满意的原因主要集中在以下几个方面：第一，认为现有帮扶工作仅仅是表面功夫，并无实质性作用；第二，认为自身没有得到直接物资支持，即“看得见、摸得着”的帮扶措施力度不够；第三，认为现有帮扶政策更多地体现为“扶富不扶贫”；第四，认为贫困户的评定更多靠“关系”而非现实境况，尤其是具有“僧多粥少”属性的低保户评定更易引起非议；第五，认为基层扶贫部门存在将扶贫资金用在风貌改造、基础设施建设等方面的情形，质疑其将“打酱油的钱用来买醋”的合理性和合规性；第六，部分农户对国家层面、省级层面的扶贫政策和工作评价极高，但认为扶贫政策在以村级、乡镇级为代表的基层部门执行过程中存在“变味”、“打折扣”等问题；第七，认为扶贫政策虽好，但自己不一定能享受到；第八，由于异地搬迁政策在基层执行存在“由松到紧”的演变历程，部分处于“过渡期”的贫困户对政策内容产生误解，以致自身被剥夺享受异地搬迁政策支持的资格，从而对基层扶贫干部及其工作产生不满；第九，认为基层扶贫干部存在贪污腐败等问题，质疑基层扶贫工作的公平公正。

（5）意见建议。调查数据表明：在农户对扶贫工作“意见建议”反馈方面，占总样本29.29%的农户对现有扶贫工作提出了具体意见或建议；占总样本70%的农户对现有扶贫工作并未提出意见或建议，其中大部分农户是因为对扶贫工作非常满意，另有部分农户认为所提意见或建议不会得到重视或采纳，因而不愿出具观点；占总样本0.71%的农户则持保留态度，认为不方便在现场发表自己的看法。

表17 样本村“意见建议”调查结果统计表

由表17可知，A村、B村和C村对精准扶贫工作提出意见或建议的农户数量占比分别为31.82%、34.09%和23.08%。具体意见或建议主要集中在以下几方面：一是希望扶贫干部尽快帮自己解决各类问题，如：“一对一”结对帮扶责任人推诿职责、安全饮水问题、寻“失联”亲人、家中无田地、实名举报基层干部等；二是认为贫困户数量应减少，以免进一步增加政府财政负担；三是认为扶贫政策应“授人以渔”而非“授人以鱼”；四是认为帮扶政策应有实质性效果，而非“走过场”、做“表面功夫”；五是扶贫工作应公平公正，不应靠“关系”评定贫困户和低保户资格；六是由于政策理解不透彻或政策变更等原因而遭受的损失，希望能得到相应的补偿；七是认为直接给钱给物资的“输血式”扶贫方式并无实质功效，脱贫主要靠自身，政府只需提供“造血式”政策支持即可；八是希望能在教育、医疗、产业等方面增加扶持力度。

四、评估结论、存在问题和政策建议

（一）评估结论

根据上述调研与评估结果，S镇A村、B村和C村在积极推进扶贫开发、脱贫攻坚政策落实等方面虽然形成了一定的实践经验，但效果并不显著，依然存在识贫、脱贫不精准 （“该评未评”、“不该评的评了”、“不该脱的脱了”）等问题，农户对扶贫工作满意度并不高。其中，A村和C村的扶贫工作亮点并不突出，唯独B村结合当地较丰富的旅游资源优势形成了因地制宜的“产业+旅游”相结合的扶贫经验，但依然面临支柱产业匮乏、基础设施薄弱、脱贫任务重、资金缺口大、干群矛盾仍存等问题。

（二）存在问题

1、识贫环节“先天不足”，帮扶脱贫管理不精准。主要原因集中在以下几个方面：一是精准识别难度大、成本高，尤其是对农户收入、财产等关键信息的获取容易受到技术和权限的限制，加上部分农户刻意瞒报收入，使得识别贫困户环节“信息不对称”问题愈发严重；二是精准识别和精准帮扶过程中出现了对贫困户的排斥现象，即异化为“扶富不扶贫”，例如真正能享受“异地搬迁”政策优惠的农户必须具备建房启动资金到位这一前提条件，而“一贫如洗”的“赤贫者”可能就此被排除在政策受惠范围之外；三是在贫困指标规模受到限制的前提下，部分处于贫困标准“临界线”左右的贫困户容易被排除在扶贫名单之外，同时也存在一部分与“临界农户”情况相当的农户保留在扶贫名单之中，这就使得部分被排除在外的农户心生不公平之感。

2、扶贫政策宣传不力，农户对政策理解存有偏差。农民们通过电视、广播、报纸、互联网等渠道了解到的国家层面精准扶贫政策与当地政府通过张贴公告或口头传播等方式在农村宣传的实际情况可能有出入，而基层扶贫干部并未做好及时答疑解惑工作，使得农民在对扶贫、脱贫政策的内容理解上存在偏差。由于从两端接收的信息不一致，所以在实际执行过程中部分农民会有“国家政策是好的，一到下面就变了”的疑虑，由此产生对扶贫工作的不公平性假想和思维导入，从而对农村精准扶贫、脱贫工作的推进产生负面影响。

3、自由裁量权把控不严，滋生“寻租”和“微腐败”。基层扶贫干部对于贫困户评定结果（入选和落选）、低保户福利待遇等级（A级、B级、C级和D级等）评定、危房改造补助金额区间划定、异地搬迁资格及待遇享受、扶贫政策告知细致程度、政策执行松紧与否等方面拥有一定的自由裁量权，如若把控不严，难免出现滥用职权、贪污受贿、以权谋私、优亲厚友等不合法、不合规的“寻租”和“微腐败”问题，从而引发村民不满甚至投诉举报，有损党和政府的正面形象及声誉。

4、产业扶贫效果欠佳，贫困群体“红利”获得感不强。其主要原因在于：一是部分资源禀赋（经济底子较差、自然条件恶劣、交通极度不便、青壮年劳动力匮乏等）较差地区无法形成规模化、特色化、市场化、可持续性强的产业；二是在经济不景气、不稳定的大背景下，由于市场波动较大，出于对产业发展前景和利润的担忧，农户参与产业发展的积极性不高；三是一般产业扶贫更加重视前期投入，但缺乏后续保障，使得产业扶贫效益持续性差；四是对贫困户的覆盖面逐年降低，缺乏一定的“包容性”，贫困群体难以共享“产业红利”；五是部分地区倾向于将养猪、养鸡等“短、平、快”项目作为产业扶贫选择领域之一，可能造成产业同构、恶性竞争、资源浪费、环境污染等问题。

5、财政扶贫供需不匹配，“造血功能”难以发挥。第一，财政扶贫资金的使用有着严格限制，通常是以项目的形式下拨，而具体项目又由上级决定，这与精准扶贫“一户一策”、因地制宜的政策要求相违背，造成财政扶贫资金的供给与目标贫困群体的需求不匹配。第二，财政扶贫资金存在“多头管理”效率低下、拨付进度缓慢等问题，可能导致财政扶贫资金供给在时间和区域双重层面出现 “资源错配”现象；第三，财政扶贫资金在筹集、分配、使用、管理、绩效评价等一系列环节中容易出现 “失准”、“内耗”和 “脱靶”，难以发挥“造血”功能。

6、集体经济发展门路窄，贫困村“摘帽”难度大。根据现有规定，贫困村若要“摘帽”，必须实现“村级集体经济年收入4万元”这一目标，然而少数村级组织发展壮大集体经济的思路不宽、办法不多，真正通过盘活资源、整合资金、发展产业壮大村级集体经济的能力不强。例如：有的村集体经济收入几乎为零；有的村仅靠小卖部、少量房屋出租等零星收入凑数，但依然距离“4万元”目标尚远；有的村通过“变通”方式，将村级“产业奖补”资金按比例提留，作为集体经济收入来源，其合法性、合理性、合规性以及可持续性均值得推敲。

7、容错机制未建立，扶贫干部畏难情绪严重。在“层层追责、问责”的管理机制下，基层扶贫干部一面身处扶贫任务艰巨的重压，一面忧心“干的事情越多、出错越多”，因此普遍存在畏难、怕担责等负面情绪，工作积极性受到极大限制和挫伤。

（三）政策建议

一是基于“互联网+”思维，建立顺畅的利益诉求表达渠道和及时的信息反馈机制，以降低基层扶贫干部和目标贫困群体之间的信息交流成本，同时增强各级政府扶贫政策公信力和扶贫措施落实效果。

二是在制定扶贫规划、安排扶贫项目时要倾听目标贫困群体的想法和意愿，使贫困户变“被动”脱贫为“主动”参与脱贫，提高贫困户的自我发展能力，切实扭转部分贫困群体“等、靠、要”的惰性脱贫思维。

三是严格落实精准识贫、脱贫的“程序法定”原则，以程序公平促管理精准。一方面，建立严格规范、公开透明的贫困户、贫困村脱贫认定机制和退出标准程序核查办法，注重脱贫质量及其可持续性；另一方面，实行低保户长期公示制度，做到“低保户能进能出，补助标准能升能降”，实现动态管理机制下的“应保尽保、应退尽退”。

四是在持续提高贫困地区基础设施、教育、医疗等基本公共服务供给水平的基础上，构建包容开放、运转高效、有序竞争的“市场化”扶贫机制，从而实现产业扶贫、财政扶贫、金融扶贫、教育扶贫等政策工具之间的协同创新。

五是建立并落实精准扶贫、精准脱贫工作领域的“试错、容错、纠错”机制，从而有利于基层扶贫干部减轻身心压力、创新工作方法、寻求脱贫新门路。■

注释：

①文中所有数据均根据调研过程中问卷统计、资料搜集和访谈内容等整理而来。

②受篇幅所限，本文并未给出调查问卷和调研提纲的具体内容，如需请向作者索取。

③贫困发生率=贫困人口数/总人数。

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[2]葛志军,邢成举.精准扶贫:内涵,实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查[J].贵州社会科学,2015,(05).

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