从财政监督案例谈预算单位往来资金监管

●苏 云

预算单位往来资金在会计核算中主要通过“应收账款”“预付账款”“其他应收款”“应付账款”“预收账款”“其他应付款”科目反映。2016年，江苏省南通市调整财政监督检查类别，取消原“部门预算综合检查”，实施“单位全面综合检查”，进一步扩大监督检查内容，由原来主要检查部门预算单位预算收支执行情况扩大到单位部门预算执行、预决算公开、财务管理及会计核算、国有资产管理、非税收入收缴及使用、政府采购执行、票据及往来款项管理、内控制度建立八个方面，首次将单位往来款项管理明确作为一项必须检查的内容。

从2016、2017两个年度的财政监督检查结果看，一部分被检查单位在往来资金管理上确实存在一些问题。现选取该市财政监督检查中一些典型案例，剖析单位往来资金管理中存在的问题、原因并提出进一步加强管理的建议。

一、往来款项管理中的乱象

（一）虚挂往来

案例：2017年检查组对该市某所进行检查，发现单位2016年末会计账簿“其他应付款”4个明细账户贷方余额256446.43元存在虚挂嫌疑。经查阅相关合同、收入及支出发票、台账并经单位负责人确认，上述应付款至2016年末前均已结清。经与财政国库处核对，相应资金一直挂单位“财政专户——其他资金（往来资金户）”账户。

虚挂往来不符合《会计法》第十七条“各单位应当定期将会计账簿记录与实物、款项及有关资料相互核对，保证会计账簿记录与实物及款项的实有数额相符”的规定，也不符合《事业单位财务规则》第四十九条“事业单位应当对不同性质的负债分类管理，及时清理并按照规定办理结算，保证各项负债在规定期限内归还”的规定。单位对往来资金未严格进行财务管理和会计核算，使会计信息失去了真实性，影响了财政部门对单位整体经营情况的判断。同时单位未能对虚挂的往来资金及时清理，使一部分资金沉淀在往来账户，影响了单位财政资金的使用效率。

（二）收入挂往来

案例：2016年检查组对某处进行检查，发现单位2015年末 “应付职工薪酬”科目余额81000元，其中80000元系2014年上级单位对该单位的奖励补助；对某中学进行检查，发现单位2015年度收 “省级足球比赛经费”9.5万元、“省级传统校资助款”2万元、市某局“校园足球男子冬令营经费”3万元等共18万元未作收入，全部挂单位“应付账款”账户。上述资金未作为当年度部门预算来源，也未按照市级财政资金“收支两条线”原则交入单位收入账户进行统一监管和使用。

单位收入挂往来属于《财政违法行为处罚处分条例》第四条第一款“隐瞒应当上缴的财政收入”行为；不符合《预算法》第三十六条“各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列”的规定；也不符合《事业单位财务规则》第十六条“事业单位应当将各项收入全部纳入单位预算，统一预算，统一管理”及江苏省《关于印发严肃财经纪律若干规定的通知》第十六条“严禁通过往来科目核算收支”的规定。应作为收入统筹使用的资金游离于单位部门预算之外而失去监管，成为单位预算外的账内小金库，降低了单位预算收支的约束力，扰乱了会计秩序，也孕育了滋生腐败的温床。

（三）往来账户中坐支

案例：2017年检查组对某中学进行检查，发现单位在“其他应收款——代收费”中支付2016年奖励性绩效工资121372.36元；在“应收账款——大楼修理超支款”中支付大楼修理费35061.88元，该往来款系单位超预算支出自行挂账，未与财政沟通确认，财政也未承诺补偿该项超支款。对某局实施全面综合检查时，发现该单位2017年未经批准在“其他应付款——省拨经费——奖励经费”中支付本单位奖励经费5.61万元，在“其他应付款——职改经费”科目里支付会议、评审等费用152716.80元。

在往来账户中坐支属于《财政违法行为处罚处分条例》第四条“坐支应当上缴的财政收入”行为；不符合《预算法》第五十七条“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行”的规定；也不符合江苏省《关于印发严肃财经纪律若干规定的通知》第十六条“严禁通过往来科目核算收支”的规定。单位往来账户中坐支的支出没有纳入单位支出预算，单位擅自利用往来账户调节支出，使支出预算失去了刚性约束，扰乱了正常预算管理秩序，导致单位决算支出数据不真实、不准确。另外，一些单位在往来账户中以虚报支出等手段套取财政资金，形成账外小金库，造成财政违法违纪行为的发生。

（四）预算结余转往来

案例：2017年检查组对某社团决算报表质量进行抽查，发现该单位将2016年度已完成项目预算结余指标2.6万元转至往来账户，以某项目经费的名义挂“其他应付款”科目。

南通市市本级预算编制政策明确规定：“部门预算单位2016年结余结转除2016年12月份按规定程序通过市级财力追加并确需下年支出的指标，经审核后予以结转，其他结余结转全部收回财政，且不得再申请追加安排”。单位违规将项目结余指标转至往来账户，主要目的是逃避财政监管，规避财政收回预算结余指标。该行为一方面虚挂了单位往来，另一方面违反了财政预算指标结余结转相关规定，导致财政无法收回应收资金。

（五）通过往来账户调节收入

2017年检查组对某园实施检查，发现单位2016年“其他应付款——业务收入”科目上年结转贷方余额1350400元。经查，该结转贷方余额实为2015年收入，单位未在2015年度确认收入。2016年1月，单位将上述余额1350400元转为事业收入，同时将2016年收入928230元挂“其他应付款”科目，当年净调增收入422170元。据了解，该单位年度职工绩效工资与当年收入基数挂钩，如完不成收入任务，职工绩效工资的发放就会受到影响。单位为了保证职工利益，通过往来账户调节本年度收入。

通过往来账户调节收入，不符合《事业单位会计准则》第三十四条“事业单位的收入一般应当在收到款项时予以确认，并按照实际收到的金额进行计量”的规定。单位的这种做法造成了会计信息质量的失真，影响财政部门对单位整体经营情况的判断，也使财政绩效工资考核政策的实际执行效果打了折扣。

（六）往来资金长期不清理

2017年检查组对某中学进行检查,发现单位截至2016年末“应收账款”余额为336475.93元，其中十年以上应收账款4笔共238114.05元。经了解，上述4笔债权因年代久远、债务人无法联系等原因已无法收回。“应付账款”余额为2561125.04元，其中，五年以上应付账款为171448.86元。“应付账款——助学金”余额239435.7元，系以前年度按当年所收学费5%计提的预提费用结余，近几年该项费用已全部在部门预算中安排，单位也未及时清理转为收入。2017年检查组对某办检查，发现单位2016年末“其他应收款”余额50000元，为借给因病两次换肝的单位职工，已超过5年，未能及时清理收回。

单位往来资金长期挂账不清理不符合《事业单位会计制度》第三部分中“逾期三年或以上，有确凿证据表明确实无法收回的应收账款，按规定报经批准后予以核销”的规定及《事业单位财务规则》第四十九条“事业单位应当对不同性质的负债分类管理，及时清理并按照规定办理结算，保证各项负债在规定期限内归还”的规定。一方面造成了单位债权、债务账实不符，会计账簿数据失真；另一方面因对方破产、改制、死亡、逃逸及法定代表人更换等形成了大量的呆账、死账，造成国有资产流失。

二、往来资金管理问题原因剖析

（一）财政往来资金入账和使用环节监管存在漏洞

目前，南通市每个部门预算单位财政专户下设两个明细科目，一是“财政专户——应交预算款”，用于核算单位各项非税收入；二是“财政专户——其他资金”，用于核算单位各项往来资金。单位年中如需从财政专户追加支出，不同明细账户资金使用审批方式不同。如要使用“应交预算款”财政专户资金，单位需提交追加预算经费报告，经财政经费审核会议会审同意后才能从账户追加指标；如使用“其他资金”财政专户资金，只需财政专管员在预算执行系统上审签即可。一些单位为了达到经费使用方便、超预算支出的目的，在收到非税收入时将应交入“应交预算款”的账户资金缴入“其他资金”账户。

预算单位资金进账时，财政国库根据单位填列的“非税收入一般缴款书”中入库科目明细代码将资金划入对应账户。如财政在入账环节未能严格把关，不加审核根据单位所填代码直接入账，将从资金源头上造成混乱，给单位违规支出提供了方便。另外，财政业务专管员在单位使用往来资金时，如未根据经济业务的实际性质严格把关，可能发生单位通过往来账户套取资金、坐支等违规行为。

（二）单位财经法制意识淡薄

单位财经法制意识淡薄是往来资金管理混乱的根本原因。检查中发现，一些预算单位负责人及财会人员缺乏法制意识，对相关财经法律法规及纪律不熟悉、不重视，检查中发现问题进行沟通时，一脸茫然，不知道有些行为已经违反了相关法律、法规。一些预算单位负责人及财会人员熟悉财经法律法规，但为了小团体或个人私利罔顾国家法律法规，主观上蓄意违规，采取上有政策下有对策的做法，导致财经纪律松弛，财务管理混乱。如将专项资金或上级部门奖励资金故意列入往来科目，在以上资金中坐支或虚开发票套取财政资金设立小金库，或利用虚开往来收据、虚列对方单位的方式虚挂往来。

（三）单位内部管理及控制制度不健全

内部管理及控制制度不健全是导致往来资金管理混乱的内在原因。检查中发现，一些预算单位财务管理及内控制度缺失或不完善，对资金运行的关键控制点和风险点未设置有效控制措施，管理责任也未落实到具体人员。单位不能以制度来规范财务运营行为，全凭单位负责人说了算，会计人员根据领导意图进行账务管理和会计核算。一些预算单位为了应付上级检查也建立了相关内部管理和控制制度，但在单位实际运行中将上述制度束之高阁，未能使其得到有效落实和执行。在一些财务违规案例中，单位负责人指使或默许会计人员违规操作，单位会计人员明知不对也不予阻止，甚至为领导出谋划策，内部管理和控制制度形同虚设。

（四）单位会计人员职业技能差，责任心不强

预算单位会计人员业务水平差、责任心弱是往来资金管理混乱的直接原因。检查中发现，一些预算单位会计人员非会计专业人员，未经过会计业务相关知识培训，系单位内换岗或转岗接任会计岗位，会计人员职业技能差，会计基础工作薄弱；一些预算单位会计人员搞不清往来科目应核算的内容和往来资金管理的相关规定，往来会计科目核算不准确或不完整，往来资金账前后不衔接，挂账金额与事实不符或与往来单位不符；一些预算单位会计人员不注重会计新知识培训和学习，知识老化，因循守旧；一些预算单位会计人员责任心不强，对往来款只负责挂账，不负责及时结算及清理，甚至部分债权债务无法说清挂账事实；对各种原因导致的死账、呆账，一些预算单位会计人员未能及时报告单位领导并采取有效措施，导致单位国有资产遭受较大损失。

三、进一步加强往来资金管理的建议

（一）财政部门

1、强化往来资金入账和使用环节监管。根据财政部《行政事业单位资金往来结算票据使用管理暂行办法》规定，可以使用往来票据结算的资金为：（1）暂收款项，指暂时收取，在经济活动结束后需退回原付款单位或个人的押金、定金、保证金等；（2）代收款项，指代为收取，在经济活动结束后付给其他收款单位或个人的款项，如代收体检费、水电费、社保费用、个人所得税等；（3）单位内部各部门之间、单位与个人之间发生的其他资金往来且不构成本单位收入的款项；（4）财政部门认定的不作为行政事业单位收入的其他资金往来行为。明确规定“行政事业单位取得的拨入经费、财政补助收入、上级补助收入等形成本单位收入,不得使用资金往来结算票据”。因此财政部门应根据上述规定加强往来资金入账监管，不宜根据单位所填明细入账代码不加审核直接入账。对各项收入转往来、预算结余转往来等违规行为要坚决制止，从源头上遏制往来款违规行为的发生。在预算单位申请使用往来资金时，财政专管员应认真审核往来款支付申请中每一个要素，对往来资金收/付款主体、往来款内容及发票等严格把关，禁止在往来账户中列支未纳入预算的支出和虚列支出套取财政资金的行为。

2、对预算单位存量往来分类清理。财政部门首先应对预算单位往来资金制定日常管理和定期清理制度，形成一套可供长期执行的操作规范。其次对预算单位现有存量往来资金摸清家底，根据每笔往来的内容和性质，区别化分类后进行清理。债权类往来中：本单位个人欠款可通过催交、在本单位公示、从工资中扣还等方式清缴；外单位欠款可通过送达书面催款书，取得相关欠款证据，限期办理收款手续等方式清缴；长期挂账的债权类往来，应和对方单位核准往来事实和金额，及时作出催交或核销建议。对债务类往来，应在核清债务内容和金额的基础上，及时办理结算手续；对已不需支付或无明确支付对象的往来沉淀资金，应转作收入或作为单位下一年度部门预算来源。

3、加强往来资金日常监督，严格责任追究。财政业务处室应加强往来资金日常监管，定期审核预算单位存量往来款明细，及时发现单位通过往来账户列收列支、调节收入、预算结余转往来等违规行为，提出整改措施并督促单位落实整改；及时提请预算单位进行账目清理结算，坚决避免往来长期挂账现象，防止出现坏账和呆账。财政监督部门应加强往来款项的监督检查，在检查中如发现预算单位存在利用往来账户截留收入、虚挂往来、坐收坐支等问题，应责成单位及时进行整改，严格依法进行处理处罚，加大责任追究力度，做到有法必依、执法必严、违法必究。

（二）预算单位

1、增强单位负责人财经法规及纪律意识。《中华人民共和国会计法》规定，单位负责人对本单位会计资料的真实性与完整性负责，从法律上对行政“一把手”增强财经纪律意识、遵守财经法规提出了严格要求。预算单位负责人应提高思想认识，了解现行财经法律法规禁止性规定，自觉避免滥用职权、谋取私利的行为；推进本单位财务管理规范化、会计工作法制化，以高度负责的态度带头执行好相关法律法规及财经纪律规定，给单位其他人员树立榜样；同时对单位其他人员执行财经纪律情况严格把关，履行好监督职责。

2、完善往来资金内部管理及控制制度。单位财务风险存在于单位活动的全过程。制定严格的往来资金财务内部管理及控制制度并加以贯彻执行，能有效控制单位财务风险，提升单位财务管理水平，提高会计信息的真实性和可靠性。预算单位应梳理往来资金管理的控制点和风险点，及时建立健全单位往来款核准、入账、核对、结算、跟踪、定期清理及责任追究制度，将往来款管理各环节的责任落实至专人负责，严格按照内部管理及内控制度的规定进行管理、考评和追责。将往来款支付决策、执行和监督相分离，形成相互制衡的管理体制，确保国有资产安全和完整。

3、提高财会人员职业技能。预算单位财务人员应加强财经政策及业务知识的培训和学习、努力钻研业务、提高业务技能；严格按照财务及会计制度的规定处理经济业务，真实核算收支，做到入账准确、核算规范、清理有方、管理有力、注销审慎；一旦发现往来款有无法收回的可能，应及时向主管财务领导报告，采取有效措施防范可能出现的资金损失；定期进行往来对账，做好长期挂账往来款项清理工作，按照《行政事业单位资产清查核实管理办法》的通知（财资〔2016〕1号）规定做好往来款清查核实后的处理工作。■

[1]财政部监督检查局.中华人民共和国预算法[EB/OL].(1994-03-22).http://www.mof.gov.cn/mofhome/jiandujianchaju/zhengwuxinxi/faguizhidu/201509/t2015 0908_1452983.html.

[2]财政部会计司.中华人民共和国会计法[EB/OL].(2017 -11 -04).http://kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201711/t20171129_2762381.html.

[3]国务院.财政违法行为处罚处分条例[EB/OL].(2011-01-08).http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1860871.htm.