金融审计参与国家治理的路径研究

●王 迪

刘家义（2012）将国家审计定位成国家治理大系统中内生出的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，而金融审计作为这个大系统中的一个子系统，在金融领域发挥着重要作用。国家审计署对金融审计的审计对象作了界定：主要包括人民银行、银监会、证监会、保监会、国有及国有资本占控股地位或主导地位的商业银行及政策性银行、证券类、保险类金融机构以及资产管理公司、金融控股公司、信托公司、租赁公司、基金公司等金融机构和交易及结算类金融机构。国家治理的目标是确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、推动科学发展。金融审计是国家审计的子系统，国家审计是国家治理的重要组成部分，因此，金融审计的最终目标与国家治理是高度一致的。李克强总理在2017年的《政府工作报告》中多次强调了防范金融风险的重要性，稳妥推进金融监管体制改革。《审计署“十三五”审计工作发展规划》中提出应以防风险、增效益、促改革为目标，依法对金融监管部门、金融机构、金融市场开展全方位、多层次审计监督，推动建立安全高效的现代金融体系。作为金融监管的重要手段和国家审计的重要组成部分，金融审计如何更加有效地参与到国家治理中是一个值得探讨的问题。

一、金融审计参与国家治理的理论基础

（一）公共受托责任理论

审计起源于受托责任，委托人和受托人之间由于利益不完全一致以及一定程度的信息不对称，存在受托人作出不利于委托人决策的可能，为了解决这一问题，审计部门这样一个独立的机构就此产生。在公共管理领域中，社会公众和国家金融管理者之间存在这种受托责任关系，因此，需要金融审计机关对相关金融机构的工作进行监督与评价。同时，在金融审计机关内部，还存在管理层对审计人员和外聘专家、审计人员对外聘专家的受托责任关系。

如图1所示，社会公众作为委托人把金融事务代理权和资源分配权交与“一行三会”（指代中国人民银行、银监会、保监会和证监会）、银行类、证券类、保险类等金融机构，同时将监督、评价及披露国家相关部门资金资源使用情况的权利赋予金融审计机关。

图1 基于公共受托责任的金融审计体系

（二）善治理论

善治理论的基础是治理理论，学者发现虽然治理可以弥补国家和市场在调控过程中的某些不足，但仍存在治理失灵的情况。为了应对治理失灵问题，善治理论便应运而生。善治是指政府和社会公众共同管理公共事务以达到帕累托最优的理想状态，是最大化公共利益的过程。善治理论强调政府与公众的合作关系，还权于民思想贯穿于整个理论。我国学者俞可平最早将善治理论引入我国并提出善治的基本要素。他在《善治：一种新的政治分析框架》中将善治要素归纳为：合法性、有效性、法制性、责任性、透明性和回应性。

（三）免疫系统理论

2007年全国审计工作会议上，刘家义首次提出“现代国家审计是经济社会运行的一个‘免疫系统’”。他指出，审计是在跟进财政资金运用情况过程中不断发现并解决矛盾、保障国家社会经济健康发展的免疫系统。免疫系统理论的提出是对国家审计本质更深层次的认识与定位。随后，学者们对免疫系统从不同角度进行了探讨。齐兴利（2009）认为审计的免疫系统功能是系统的、积极的、连续的、主动的功能，和分散式、阶段性的监督和评价鉴证功能不同。管亚梅（2013）阐述了审计免疫系统的形成机理：国家审计有责任更早地感知风险、发现问题、解决问题，推动人类可持续发展。

二、金融审计参与国家治理的过程和机理分析

金融业是现代市场经济的核心，随着经济的发展，金融业也日益蓬勃、日趋复杂，为了有效地参与到国家治理中去，金融审计必须在国家治理的框架下对自身进行准确定位，才能够充分发挥作用，保证金融安全。免疫系统理论认为国家审计具有免疫功能，预防、揭示和抵御都是免疫功能的表现形式，金融审计作为国家审计的子系统也同样具有免疫功能。我国金融审计按照《审计署“十三五”审计工作发展规划》中提出的“防风险、增效益、促改革”为目标来开展工作，揭示并解决了大大小小的问题，能够预知金融风险，并不断完善内部制度。所以，金融审计的内核就是通过预防、揭示和防御金融风险来发挥免疫功能，从而不断完善金融监管，推动建立健全安全高效的现代金融体系。基于公共受托责任理论、善治理论和免疫系统理论，金融审计参与国家治理的过程分析如图2。

金融审计作为政府与社会公众的沟通反馈平台，使公众能够及时了解政府金融管理机构的运行情况。金融审计将维护国家安全和人民群众利益作为审计的最高目标，立足于金融监管的最高层次，从政府、市场和金融公司层面入手，严肃查处金融监管部门和其他金融机构的违规经营、涉嫌违法犯罪等问题，推动完善内部制度，有利于反腐倡廉建设，为实现国家的“善治”发挥了一定作用。

图2 金融审计参与国家治理的过程

三、国家金融审计现状——基于审计结果公告

（一）金融审计结果公告情况

本文整理了近10年来我国审计署的金融审计结果公告，详见表1所示。表中a表示主要问题为管理薄弱和内控不严；b表示主要问题为业务违规：违规办理贷款业务（b1）、违规办理存款业务（b2）、违规办理票据业务 （b3）；c表示主要问题为涉嫌违法犯罪；d表示主要问题为对外投资、固定资产管理不规范；e表示主要问题为会计核算、账务处理不规范；f表示主要问题为保险违规；g表示主要问题为资金长期挂账未清理；h表示主要问题为损益不实；i表示主要问题为超标准支出、扩大开支范围等。

（二）对金融审计结果情况的分析

通过对以上审计结果的汇总，可以发现金融审计充分发挥了揭示功能。可以看出审计揭露出了许多问题：对于“一行三会”，其主要问题包括对外投资、固定资产管理不规范，会计核算、账务处理不规范，管理薄弱，资金长期挂账未清理，损益不实，超标准支出等；对于国有商业银行和国家控股银行，其主要问题包括管理薄弱和内控不严，违规办理贷款、存款、票据、结算等业务，会计核算不规范，还有涉嫌违法犯罪问题；对于保险类金融机构，其主要问题为管理薄弱和内控不严，违规承保、退保、理赔等，还有涉嫌违法犯罪问题。同时，从整改结果公告中可以发现金融审计的抵御功能也有所显现，各金融机构针对查出的问题完善流程、优化管理制度。比如2013年第1号公告显示，人民银行通过多次调研来完善非吸收存款类专业放贷人相关法律法规，银监会对信贷规模统计和管理方面也出台有关政策予以规范，制定修订了离岸公司管理等方面制度和办法。2015年第33号公告显示，商业银行通过收回贷款、冻结授信额度、诉讼清收、加强监控等方式对违规放贷问题全部整改，修订规章制度53项。

表1 国家金融审计结果汇总表

目前，金融审计尚存在一些问题。首先，从审计结果来看，金融审计的主要对象集中在“一行三会”、银行以及保险类金融机构，较少涉及证券、信托、租赁等金融机构，可见金融审计还存在盲区，无法以点带面，揭示出具有普遍性的问题。其次，金融审计的内容仍然集中于传统金融业务，大多是对资产负债损益情况的审计，对金融创新业务的监管缺位，而当前金融创新业务愈加丰富，经济国际化、市场一体化进程加快，资本大规模无序流动，审计内容覆盖面狭窄不利于预知包含金融衍生交易等在内的创新业务的风险。另外，我国金融审计过于微观，没有建立起宏观的金融风险预警体系，审计出的问题大多是分散的，还只是停留在出现问题解决问题的层面，缺乏对问题背后深层次原因的分析，尚未就一些重要问题和领域形成整体宏观的认识。

四、金融审计参与国家治理的实现路径

（一）强化金融创新审计

我国金融市场开放度不断提高，国际资本流动频繁，风险传导效应也有所加强。近年来，电子计算机在金融领域的广泛应用，一方面降低了交易成本，另一方面也增加了金融风险，比如传统金融产品的线上销售、纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）、美国联邦通信系统（FEDWIRE）等新的支付体系与信息系统等；另外，我国商业银行也从过去的单一银行业务发展为银行、证券、信托、保险、租赁等多种业务，银行业务也在存款、贷款、汇款三大传统业务的基础上衍生出了结算、信用卡、本外币存款、证券、外汇业务以及保管、代理、咨询、评估等多种服务性业务。由于金融创新风险具有较强的隐蔽性，加之高收益导致人们往往过分乐观预期其风险，因此，金融审计应该强化对金融创新业务的审计力度，揭示金融机构在开展金融创新业务过程中潜在的风险、监管及制度等问题。金融创新业务审计的最终目标是找到维护金融安全和促进金融创新的平衡点。

（二）扩大金融审计覆盖面

从审计公告结果看出，我国金融审计重点关注的是“一行三会”、国有及国有资本占控股地位或主导地位的商业银行、政策性银行及保险类公司，较少涉及资产管理公司、信托公司、租赁公司等其他国有金融机构，事实上，这些数量庞大的金融机构也不可避免地存在许多问题。例如，资产管理公司往往存在着资产处置评估不规范、资金管理薄弱、实物抵债家底不清等问题；证券公司也有较多问题，比如挪用客户保证金、操纵市场等违法行为。另外，随着金融改革的推进，民营资本逐渐活跃于金融领域，担保公司、农村合作基金、小额贷款公司、村镇银行等各类型的民间金融机构越来越多，相对于国有金融机构而言，这些金融机构的成立门槛低，自身管理水平较差，国家对其监管不严从而导致金融风险增加，监管漏洞给不法分子提供了犯罪机会。因此，金融审计机关应注意扩大审计范围，协调好金融审计机关与非国有金融机构间的关系。

（三）建立健全金融风险预警体系

金融安全是国家安全的基础，无论社会主义国家还是资本主义国家，若想维护本国自身金融的稳定，必须保证其金融制度和体系、金融机构、金融运行及发展的安全等，以抵御国内外的冲击，促进金融秩序的健康发展。刘家义（2008）认为，国家审计要发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，有责任更早地感知风险。因此，建立健全金融风险预警机制对金融审计是十分必要的。

金融审计应该充分利用自身独立性、综合性、灵活性等优势，从微观、中观和宏观三个层次设计指标体系、选择预警方法，应该根据我国特色确定指标数量、范围、各指标间的关系以及预警效率等，注意长短期预警相结合，从而构建一个有机风险预警体系。具体而言，微观层面上，加强金融机构内部制度建设，建立以企业内控为基础的自我监管体制；中观层面上，“一行三会”应该充分发挥监管职责，建立严格的准入标准，从源头控制风险；宏观层面上，金融审计充分发挥再监督作用，推动建立金融安全委员会和金融危机应急机制。

（四）强化金融审计问责

问责制的推行是落实所有审计结果的基础。从金融审计结果来看，金融机构存在屡审屡犯的现象，比如：对“一行三会”的审计中总是出现超标准支出、扩大开支范围等问题，还有会计核算不规范等。屡审屡犯的原因在于问责的缺位和处罚力度较小，每次审计的处罚对于金融机构来说“不痛不痒”，违规成本较低，因此便进入了“审计—处罚—违规—审计”的恶性循环。为了解决这一问题，金融审计机关可以加强与其他监管机构及宏观决策系统的沟通与合作，强化问责力量，执法必严，违法必究。另外，充分发挥媒体等中介作用，加大审计结果公告力度，让金融机构的违法违规行为充分暴露在广大人民群众面前，接受舆论监督。同时，进一步深化金融机构的经济责任审计，及时揭露违法犯罪案件，规范权力运行，推进责任追究制度和民主法治建设。■

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