输配电成本监管体系构建的国外经验与借鉴

●周贺璇 彭 涛

2015年4月，我国开启了电力体制新改革，就输配电领域颁布了新监管办法，建立起新的输配电成本监管体系。过去，由于发电、输配电和售电均由单一的电力公司负责经营，电力产业被认定为自然垄断性产业，受到严格监管。随着科技创新和管理理念的不断发展，这一观念受到了挑战，从发电、输配电和售电等领域的技术、管理变化来看，电力产业的自然垄断性与一般垄断产业有很大差别。在发电领域，受利于小机组发电成本的降低，大小机组的发电效率越来越接近，大机组发电的规模经济性逐渐降低。而售电服务并无很强的规模经济要求，并不具备自然垄断性。

随着发电技术手段的提升和售电业务模式的成熟，这两个领域不再具备自然垄断性。但由于输配电的载体是物理电网，沉淀成本很大，其自然垄断性依然存在。发售电侧的变化不仅使新的发售电企业进入门槛降低了，还促使政府对电力产业的管制模式开始转变。从国家电力监管的发展来看，政府逐渐放松了对发售电侧的管制，并建立起相关的市场竞争机制。

一、文献综述

（一）电力行业属性研究

学者们对自然垄断行业的监管研究起源于对自然垄断行业特性的研究，随着政府部门纷纷进入了输配电价改革阶段，学者们将理论与实际结合，对自然垄断行业监管的研究越来越深入与具体。卡特·亚当斯（1887）最早对自然垄断行业进行系统研究，他将自然垄断行业定义为规模经济和技术状况两个因素，他认为政府对自然垄断行业进行监管的目的是在维护企业规模优势的同时限制企业通过垄断优势损害消费者的利益。托马斯（1902）总结了自然垄断行业的五大特征，并指出电力行业至少符合三项：即电力行业提供的电能是社会公众所必需的，电力行业是典型资本密集型产业，电力行业对用户的供给需要协调，因此电力行业是典型的自然垄断行业。

（二）自然垄断行业监管模式研究

随着学者对自然垄断行业的研究逐步深入，各国政府也开始了对自然垄断行业的监审与规制，并形成了行业监管和反垄断监管把关的两类监管模式。行业监管是指由政府设立的监管机构对自然垄断行业施行的事前监管，主要通过市场准入和价格制定规制自然垄断行业；而反垄断监管则是反垄断机构对自然垄断行业施行的事后监管，这一监管模式主要是通过反垄断法对自然垄断行业的垄断行为进行监管。但以上两种监管模式都存在不足，史迪格（1971）提出行业监管方常常会接到被监管单位提供的贿赂，成为帮助监管单位工作人员和被监管单位谋利的组织。维斯库斯（1982）指出反垄断监管作为典型的事后监管具有信息劣势，在监管过程中过去个案事件也不利于反垄断监管机构对整个行业相关问题形成准确判断。鲍莫尔（1982）指出了自然垄断产业存在典型的成本劣加性和范围经济性，为自然垄断产业监管研究提供了更明确的方向。

（三）自然垄断行业监管办法研究

在西方学者研究基础上，我国学者对自然垄断行业监管研究更为细化。罗林忠（2006）从信息不对称角度阐述了自然垄断行业监管的必要性，进一步认为企业在信息不对称情况下存在隐瞒真实成本信息的动机，这使得监管机构获取的信息不充足，无法对自然垄断行业的定价进行监管，如果出现监管不力的状况，那企业不仅没有降低成本的动力，还可能抬高价格追求更大的利润，因此在无法规避信息不对称的情况下必须对自然垄断行业进行成本监管。刘安（2005）认为政府部门在对自然垄断行业进行成本监管的同时还要建立约束机制，这样既利于监管机构得到更为真实、合理的成本信息，也促进自然垄断行业主动进行成本管理，降低各电能使用群体的用电负担。杨叶飞（2009）认为在自然垄断领域存在信息不对称，监管机构应构建合理监管体系，以获取自然垄断行业全面的成本信息，应注重分行业建立成本核算制度，并建立定期披露机制。汤吉军和郭砚莉（2013）在对我国自然垄断行业政府监管的研究中认为，我国当前的自然垄断监管效率低下，监管机构不够独立，与监管相关的法制基础不健全，还存在着利益冲突显著的情况，因此建议尽快完善自然垄断行业监管的法制建设，并依此设立第三方监管机构，提升监管效率。

（四）输配电成本监管体系研究

输配电成本监管的被监管方是输配电网经营企业，所以输配电成本监管是针对电力行业的监管，监管部门的监管对象不具有普遍性，监管政策是针对电力行业的特性而制定的，输配电成本监管对监管部门有一定的专业要求。

由于输配电成本监管对象提供的是电能，电能是居民、企业、各类团体等所有社会成员的必需品。因此对输配电成本进行监管需要保障输配电网经营企业成本信息的透明与真实，这样才能保证电能这一社会必需品的定价基础是合理的。由于输配电成本监管既需要保证输配电网经营企业成本信息的真实性，还要保证输配电网经营企业对成本信息的披露行为符合规范。监管机构在监管过程中需要依据相关会计准则来审查成本信息的生成是否符合专业规范，同时还需要依据相关的信息报送与披露规定来监管输配电网经营企业的信息报送行为是否合规，所以完善的法律法规是输配电成本监管的基础依据。

输配电成本监管体系包含：完善的法律法规作为监管依据，专业的监管机构作为监管主体，保障利益相关者合法权益不受损害及电力行业稳健发展的监管目标，以及确保输配电成本经营企业成本信息真实合理的监管措施。

二、英国构建输配电成本监管体系的经验

20世纪90年代，英国进行电力工业改革，开放民间资本进入发电领域，输电与配电领域依然由政府垄断，但是就输配环节进行了分开运营。英国开启了对输配电价管制的变革，成立了能源监管机构。

（一）英国输配电监管概况

英国的电力监管与天然气监管归属于同一能源监管体系。《燃气法》、《电力法》及《公共事业法》等构建起了英国能源监管的法律法规体系。基于这些法律法规，英国建立了独立于政府及被监管单位的第三方监管机构——燃气与电力市场办公室Ofgem （Office of the Gas and Electricity Markets）。Ofgem在电力监管领域主要负责对电力市场各环节的价格进行管控，以及负责对外发布被监管单位的各类信息。由于Ofgem的运行成本全部来源于向被监管企业收取的监管费，这使得该监管机构在运作中需要尽最大努力保持透明性。

（二）英国输配电成本监管措施及效果

1、运行成本的监管。Ofgem十分重视对输配电网经营企业运行成本核算的监管，因此制定了输配电网经营企业管制会计规则。该规则制定了详细的输配电网成本归集、分配的原则，例如在管制会计规则的要求中，输配电网经营企业应该将其成本按直接成本和间接成本分别进行归集，并在报送成本信息时对每项作业进行完整的解释说明。此外，Ofgem还强制性地规定输配电网经营企业在成本核算时应根据成本动因原则对日常运行所发生的成本进行归集。

根据管制会计规则的规定，直接成本主要包括材料费、运输费和人工成本等输配电网经营企业在对与电网有效资产进行直接作业时产生的成本。间接成本是包括材料费、人工成本等在内的输配电网经营企业在对与电网有效资产进行无关作业时产生的成本。此外，根据该准则的规定，输配电网经营企业在对间接成本进行归集后要按照合理的作业估计分配至输配电业务成本和非输配电业务成本中。程指引

图1 管制会计规则对输配电网经营企业成本核算流

2、固定资产的监管。Ofgem在输配电价监管中采取了价格上限的管制模型，其价格上限是根据制定的最大准许收入除以监管周期内过网电量预测数据得来。因此在制定收入过程时对上一监管周期的成本审查以及对本周期的成本预估中，需要对输配电网经营企业的资产进行合理监管。Ofgem对输配电网经营企业固定资产进行监管时，针对输配电网经营企业制定了一套专门的固定资产评估体系。这套体系以地区每个企业历年的资产数据为基础，在剑桥经济政策研究公司提供社会通胀率预估数据后，通过对被监管企业资本化支出和折旧费的调整来认定资产价值。由于Ofgem在监管工作中需要根据输配电网经营企业提交的资本化支出等数据估算出企业资产价值，Ofgem对被监管企业归集资本性支出作出了详尽、严密的规定。具体而言资本化支出至少需要满足下述规定中的一项：与输配电业务相关资产的购入或投产相关；与提升输配电网线路过载电量或设备运行能力相关；与降低输配电网线路及电气设备故障率相关；与延长输配电网线路及电气设备工作年限相关。

此外，企业在归集资本化支出时可将与输配电网经营无关的支出核算为资本化费用。但是由于输配电网固定资产与输配电价息息相关，Ofgem在评估输配电网资产价值时并不会列入此类费用，例如员工通勤班车的购置等。Ofgem会对此类资产进行严格审查，输配电网企业在提交成本信息时也需要对此类资产进行详尽的说明，以便Ofgem对被监管企业的成本信息进行全面的了解与分析，为价格上限的制定提供辅助性支持。

3、对信息报送与披露的监管。英国Ofgem为了便于对输配电经营企业的财务与运营信息进行收集和后续分析，制定了一个监管信息报送指南，对输配电成本信息的报告要求都汇总在报送指南内，该报送指南包含监管信息汇总Excel表和指引两部分。一方面，在监管信息汇总Excel表中，成本明细表是对输配电网经营企业成本信息汇总的核心表格。另一方面，在该汇总表中还包括按直接成本和间接成本分别填报的劳工成本表，以及汇集输配电网经营企业成本动因信息的成本动因表，这类表格均对成本信息有补充说明的作用。在报送指南指引中，对监管信息汇总表中每一个表格都列出了详尽的表格填报指引、解释说明、信息收集目的等。该指南极大地方便了被监管电网员填报信息汇总表。

4、输配电电价的管制。在输配电价管制方面，Ofgem采用价格上限管制模式来限定最大输配电价。由于英国电力市场中输配电环节是由国有垄断公司负责运营，Ofgem制定了严格的输配电价监管方式。Ofgem制定的价格上限模型如公式（1）所示。

式中：Pt+1——下一监管周期输配电价格；Pt——当前监管周期输配电价格；RPI——通货膨胀率；X——技术进步率。

英国输配电监管以8年为一周期，在每一个监管周期末，Ofgem会通过结合当期输配电网经营企业报送的相关信息制定出收入上限，然后根据对下一监管周期过网电量的预测而制定输配电网经营企业下一周期的收入上限。同时，Ofgem还规定：输配电网经营企业每年收入若超出监管周期期初制定的限额，那么输配电网经营企业将受到来自Ofgem的处罚。由于每一监管周期内的电价最高值都被限定，英国输配电网经营企业会主动采取各项有助于降低成本的措施来获取较高的收益。

2012年，英国为应对社会环境和能源行业的巨大变化，推行了全新能源投资与价格监管体系——RIIO（Revenue=Incentives+Innovation+Outputs）管制模式，即收入=激励+创新+产出。这一模式是Ofgem制定的全新能源监管框架。相较于过往的管制模式，RIIO体现了英国能源监管机构对被监管企业在新能源利用以及有效投资方面的鼓励。但是在这一全新的管制模式中，基于价格上限的输配电价管制手段仍然存在。

三、美国构建输配电成本监管体系的经验

上世纪70年代，美国开始对电力行业改革，将发电与售电侧开放给民间资本，输配电环节仍由政府垄断经营。虽然美国的改革早于英国，但是由于美国联邦政府与州政府共同对输配电价进行监管，各州具体的监管模式并不统一，监管模式的发展速度不如英国，具体如表1所示。

表1 输配电成本监管体系构建的国际经验

（一）美国输配电监管概况

美国电力监管体系的发展是通过立法来引导产业改革并赋予监管机构相关职能。《宪法》和《贸易条款》可看作美国最初的监管法律。后期颁布的《国家能源法》、《公用事业监管政策法案》以及单独为电力行业监管颁布的《公用电业会计制度》等法律法规构建起了美国的电力监管法规体系。这一法律体系为美国输配电监管机构提供了法律支撑。

美国是联邦制，因此输配电监管机构由联邦能源监管委员 FERC（Federal Energy Regulatory Commission）和各州电力监管机构组成。其中FERC主要负责对全国的电力交易和输电网经营企业进行监管。FERC的运行成本同英国Ofgem一样全部来自于被监管企业上缴的监管费用。美国各州的电力监管机构分为两种，一种设置于州政府能源部门内，另一种是独立的第三方监管机构，但大都以公共事业委员会PUC（Public Utilities Commission）命名。美国各州PUC主要负责对配电网经营企业进行监管，并确保电力企业对用户、市场和公众的需求及关注事项做出响应。除了以上两级电力监管机构外，美国联邦政府的其他政府部门也对电力行业负有监管责任，这一点同我国类似。

（二）美国输配电成本监管措施及效果

1、运行成本的监管。美国同英国一样，十分重视对输配电网经营企业成本核算的监管。FERC制定的监管措施有单独的一章是对电网企业经营成本的核算规定，因此美国输配电网经营企业可以根据制度进行成本核算。此外，美国各州PUC在对运行成本进行监管时，通常会通过某些特定基准来判断成本的变动是否合理。例如，PUC在审查输配电网经营企业职工薪酬时，除了审查企业提供的成本信息外，还会将其与相近企业的劳动力成本进行比对。对于个别非正常的运营和维护成本，比如暴风雨损坏电线的成本，PUC通常使用一个多年的平均值。对于提供电力服务不必要的成本，例如树立形象的广告等，则不允许包括在内，由电网公司自身承担。对于与输配有关的折旧，大多的美国电网公司使用一种线性的剩余使用年限方法计算输配收入中应该包含多少折旧。

2、固定资产的监管。输配电网经营企业拥有大量的电力线路、电气设备等固定资产，其有效资产的认定和计提折旧对运营成本的影响非常大。美国《公用电业会计制度》中对输配电网经营企业有效资产认定和资产折旧有着非常详细的规定。由于美国采取两级监管制度，在FERC层面主要是通过制度的颁布来规范输配电网经营企业的资产确认与核算，FERC要求归集到输配电网经营企业成本的固定资产必须是有用且有效的。同时，各州PUC对州内被监管企业的固定资产监管制定了各种制度。

FERC在《公用电业会计制度》中对有用的定义是：输配电网经营企业投资的输电配电线路或电气设备等处于运行状态，例如已经建造完成且通过并网前各项审查的区域配电网络只有在进入过载状态下才能被认定为有用资产。有效的定义是：输配电线路或电气设备的使用有助于降低运营成本或提升供电可靠性。因此，各州PUC规定只有在达到上述有效资产认定条件下，输配电网经营企业才能通过监管机构的投资审核。在项目建设中可能会出现某项固定资产投资的部分线路或设备未达到FERC对有效资产的认定，那么输配电网经营企业在对固定资产计提时需要排除这一部分。

3、信息报送与披露的监管。美国FERC对被监管电网经营企业需定期报送的财务与运营信息作了详细规定，其中对输配电成本信息的报送要求包含在FERC主要电力公司年度财务报告FORM-1中。FERC制定的FORM-1表格由联邦赋予了强制性法律效应，因此所有的输配电网经营企业都需要按规定报送相关信息，未能按规定报送的企业可能会面临民事处罚或法律规定的其他制裁。FERC认定这些表格信息不具保密性，因此会向社会公众进行披露。在填报FORM-1表格时，被监管单位需提供企业基本信息、年度财务报表等33类信息。该表格对每一类填报信息都有详细的指引，既方便各类被监管电力企业填写，也方便信息使用者进行比较分析。

FORM-1表格对输配电成本信息的填报要求非常详细。例如，根据该表格的规定，输配电网经营企业需要对每一条132千伏以上的输电线路单独填报成本费用，并且要从电力设施成本和费用两方面来归集。通过FERC制定的这些表格，美国各监管机构能客观、全面地了解输配电网经营企业成本信息，利于开展后续的监管工作。

4、输配电价的管制。美国对输配电价的监管是通过对输配电网经营企业准许收入的管制来监管输配电价。美国输配电监管机构制定的准许收入计算方法如公式（2）所示。

式中：R——输配电网经营企业准许收入；C——输配电网经营企业成本；r——投资回报率；RB——投入资本基数。

电力行业是典型资本密集型产业，电力行业需要协调对用户的供给，因此电力行业是典型的自然垄断行业。这一计算方法与我国现行的准许收入计算方法基本类似。美国输配电监管机构也设置了输配电价格调整机制。整个机制可划分为三个阶段，首先由输配电网经营企业向监管机构提出申请并提交相关申请材料。然后监管机构设立审查小组对输配电网经营企业提交的申请材料进行审核。最后由审查小组告知用户等利益相关方对于调价申请将举行听证并交由会务组处理。由于美国的输电领域是由FERC进行监管，而配电领域是由PUC进行监管，所以在配电价格管制模型上各州采取了不同的模式，投资回报率模型已被广泛运用。但是由于基于投资回报率模型的管制模式无法避免“A-J”效应，目前有部分州已开始着手学习英国的做法，构建价格上限管制模式对输配电价进行监管。

四、德国构建输配电成本监管体系的经验

（一）德国输配电监管概况

德国的输配电监管由联邦网络管理局(FNA)负责，是一个独立的高级管理机构，负责电力等多项公共事业的监管。在电力监管中，FNA主要负责第三方准入、超额收费、过网费和管理，同时确保德国的电力能够以较低成本、高安全、高效率的方式保持电力长期稳定供给、电力安全发展，满足德国电力需求的同时履行欧盟法律。德国输配电监管特色是分工明确和高度透明，使监管者处于中立位置，保持独立性，具体如表1所示。

（二）德国输配电成本监管措施及效果

1、运行成本的监管。德国电网在对成本的管理上仍较为缺欠。德国的能源正处于向可再生能源转变的转型期，投入了大量资源在可再生能源的获取、调度和调配上，同时对可再生能源发电的电价进行了政策保障。但由于风能、光伏等可再生能源本身具备的不稳定性，德国的电网运行成本仍然较高，同时德国的配电网大多是改革前所使用的配电网，因此为了适应改革必须进行升级，这也带来了额外的成本。

2、输配电电价的管制。德国在对电价进行监管时采取分类法。联邦网络管理局从2006年开始每年会根据《能源法》公布监管报告，并要求电力行业对各类电价的相关资料进行普查，通过对电价资料进行评估和通报，依据用电量加权平均分类计算电价。德国通过电力市场化和有效的电价监管，使电价分类越来越详细，这也让德国电力监管部门能够准确判断电价合理性。

五、法国构建输配电成本监管体系的经验

（一）法国输配电监管概况

法国电力监管机构主要由独立电力委员会构成，该委员会按照法国政府与电力公司之间的合同，全面管理法国电力行业、电力企业和电力市场。法国独立电力委员会的电力监督功能主要面对法国电力公司：一是获得电价期望值，保证电力企业日常运行，但不得以垄断地位为基础获取市场的超额利润；二是监督企业成本控制，要求提高收益；三是以合同管理为基础，全面控制电力投资规模和电价制定政策的审批。21世纪初，根据欧盟对电力市场化改革的要求，法国成立了电力监管委员会，2003年更名为法国能源监管委员会（CRE），同时加入了天然气市场监管的职能，具体如表1所示。

（二）法国输配电成本监管措施及效果

1、运行成本监管。法国核电站的建设运行和维护等成本的有效监管极大地降低了输配电运行成本。法国政府对电力系统投入了大量财政资金，同时严格控制外部投资，加之法国核电机组标准化和设备国产化完成较早，成本得到较好控制。在后期使用上，法国核电站运行性能优秀，相关体系健全，这也让核电站的后续运行工作、维护工作和燃料费用得以控制，整体运营成本较为低廉。

2、固定资产监管。法国监管机构加强对法国电力公司(EDF)管理的贝尔维尔核电站的监管，因为该核电站安全水平自2016年以来有所下降，这是由于减少因核电站意外事故产生的支出。

3、电价监管。法国重点针对输配电业务进行定价审查和日常运行监管，以法国电力公司的配电成本为标准来衡量配电价格。法国政府掌握价格监管和市场监管的权力，监管成效好，还建立了以市场运营效率为基准的电力定价机制，使电价和市场供需挂钩。政府保留了电力价格监督权，根据用户反馈查处设定不合理价格的电力企业，企业也能够向法院提交对电力管理的申诉，这些举措综合保障了法国电力价格的稳定。

六、澳大利亚构建输配电成本监管体系的经验

（一）澳大利亚输配电监管概况

澳大利亚负责电力市场监管的机构和组织包括国家电力规则管理委员会(NECA)、澳大利亚竞争及消费者委员会(ACCC)、国家电力市场监管公司(NEMMCO)等，同时澳大利亚还颁布了国家电力法、交易行为法等相关法规。同时，澳大利亚制定了《国家电力条例》，确定了澳大利亚电力市场包括运行、安全、网络接入、定价、输电规划等在内的具体运行机制以及监管框架，具体如表1所示。

（二）澳大利亚输配电成本监管措施及效果

1、运行成本监管。澳大利亚、挪威、菲律宾等国均采用收入上限管制模式对运行成本进行有效控制。收入上限模式下垄断企业被限制了最大允许收入，因此企业在制定投资计划时会将其考虑在内，然后再进行调整,收入上限管制和价格上限管制都会对受管制公司提供最小化成本的激励。同时，实施收入上限管制能够使企业有合理的投资回报。

2、电价监管。澳大利亚实施电价监管的方法是电力库监测。国家电力库中纳入了所有电力公司的发电数据，按照规定，各发电公司必须每天在上午10点以前，向电力库报出第二天发电机组的可调出力、每天开停次数和电价，具体包括三个部分：即冷备用价格、热备用价格和发电价格。电力库则负责监测全电网的运行负荷，对电力库的发电机组从低到高进行价格排队，优化发电成本，协调每台机组的发电出力和运行时间。同时，电力库还能以某一时间段满足负荷需求的电力报价为依据确定电力库的收购价。

七、国外输配电成本监管体系构建的经验借鉴

英美两国已构建起完整的输配电成本监管体系，其监管出发点都是为了在促进本国电力工业发展的同时，保障电力用户的合法权综合比较，具体如表1所示。

（一）输配电成本监管体系的应用环境具有可类比性

我国改革目标和英国电力市场结构较为一致，英国电力市场改革经验具有可借鉴性。英国电力市场发售电侧有充分市场竞争，而输配电环节则实行垄断经营，因此英国电力行业的市场结构与我国改革目标一致，英国输配电成本监管机构在这一市场结构中采取的监管措施。同时，美国幅员辽阔，电能分布与用电需求分散，这些特性与我国类似。美国也采取基于投资回报率的管制模式规制输配电价，这与我国“准许成本加合理收益”在实质上类似。监管环境也同我国有类似之处，其部分经验值得我国参考。

（二）输配电成本监管体系应以完备的法律法规作为监管依据

多国均针对电力行业颁布了相应的会计准则、监管条例、信息披露条例等法律法规，使得监管机构的监管行为既有法律依据也有法律保障。同时，输配电成本监管体系应由独立的监管机构作为监管主体。英美两国的输配电成本监管机构均独立于政府部门，且均是通过收缴的监管费用来覆盖运行成本。

（三）输配电成本监管体系应包含完善的成本核算体系

英美两国监管机构均颁布了针对电网经营企业的会计准则或指南，其中均涵盖了完善的成本核算体系，包括详尽的成本科目设置、明确具体的成本核算标准、合理的核算方法等。为输配电网经营企业成本核算提供了具有实操性的依据，有利于监管机构获取真实、合理的成本信息。

（四）输配电成本监管体系应包含合理的电价管制方式

政府对输配电成本进行监管是为了服务于对输配电价的管制，英国Ofgem建立的管制模型给予了输配电经营企业主动降低成本的动力，这样既达到了对自然垄断行业的监管目标，还消除了被监管方瞒报成本信息的动机。美国部分州的PUC计划在未来采取此种监管模式。

（五）输配电成本监管体系应包含完善的信息报送与披露制度

英美两国监管机构都建立了成本信息报送制度，且均制定了信息报送框架和指南。如FERC制作的FORM-1和Ofgem制作的监管信息报送指南，都包含了详尽的信息报送要求信息填报指引，这样既利于被监管企业填报相关成本信息，又利于监管机构对形式统一的成本信息进行分析。两国均通过法律法规对被监管机构报送成本信息作了强制要求。■

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