国际R&D经费统计规则变迁及对中国的启示——基于《弗拉斯卡蒂手册》第七版的分析

李子彪，梁 博，玄兆辉

(1.河北工业大学经济管理学院，天津 300401；2.中国科学技术发展战略研究院，北京 100038)

20世纪90年代以来，随着知识经济成为时代主题，整个世界都涌动着知识产业化、经济知识化的潮流。研究与试验发展(R&D)活动在增加知识存量、应对全球挑战、提高社会整体福利中的作用越来越显著。R&D统计数据作为反映科技与经济发展的晴雨表，逐步受到研究人员和管理者的重视[1]。《弗拉斯卡蒂手册》(Frascati Manual，以下简称《手册》)又称为“研究与试验发展数据收集和报告指南”，是经合组织(OECD)各国规范收集R&D中的财务资源与人力资源统计数据，并使之具有国际可比性的工具书。从1964年6月OECD通过的第一版《手册》至今，已经再版至第七版——2015版。在《手册》发行的50多年中，各国对规范R&D经费的测度指标、统计方法、结果比较表现出浓厚兴趣。中国R&D经费统计调查起步晚，要尽快实现补齐短板、缩小差距的目标，唯有解析R&D经费统计规则演变的历史并提炼其核心问题，才能把握规律。为此，本文基于《手册》各版变迁，对R&D经费统计指标、方法、特征进行分析，据此得出R&D经费统计规则变迁在新形势下对中国的启示。

1 R&D经费相关术语及边界

依据《手册》(2015)观点，实施单位能更好地了解资金是否真正用于R&D、已使用资金的总量与来源、开展R&D活动的年份以及资金使用状态，故基于实施单位调查是测度R&D资金流动的首选途径。因此，本文设实施单位1为研究主体，以其R&D资金流动为主线，梳理R&D资金流通渠道，绘制R&D资金流动原理示意图(见图1)，在此基础上明晰与R&D经费相关的术语边界。

注：①实施单位和资助单位可以是政府、企业、高等教育部门、私人非营利部门及“国外”部门中的任一单位；②当实施单位之间开展R&D出售(从出资单位看是R&D购买)、R&D分包时，伴随着交换资金会有R&D补偿性回流；③实施单位和资助单位是相对的，任何一个实施单位都可能资助其他单位实施R&D活动从而成为资助单位。图1 R&D资金流动原理示意图

从实施单位1的R&D资金来源看，R&D资金分为R&D内部资金和R&D外部资金。二者同是实施单位1用于实施R&D的资金，但主要区别在于资金是否由实施单位1所控制。其中，R&D内部资金来源于实施单位本身；R&D外部资金主要由两部分组成：R&D交换资金与R&D转移资金。前者是指在资助单位与实施单位之间流动并具有R&D补偿性回流(即在R&D购买、出售、分包过程中，出资单位从实施单位处得到产品或服务作为回报)的资金，出资单位在他们所资助R&D的产出中享有某种特殊权利；后者与之相反，出资单位不会得到补偿，也不会享受特殊权利。

从实施单位1的R&D资金去处来看，R&D资金既可用于单位内部R&D，也可用于单位外部R&D。在特定基准期内，实施单位用于内部R&D活动的支出总额称为R&D内部支出，实施单位用于外部R&D活动的支出总额称为R&D外部支出。区分这两个概念的关键在于R&D的实施位置，而不考虑其资金来源如何。对于R&D内部支出，其总量包括实施单位内实施R&D的全部经常支出与资本支出之和。其中，R&D经常支出覆盖R&D人员的劳动力成本和R&D的其他经常支出；R&D资本支出是指在R&D实施过程中，用于购置期限在一年以上的土地、建筑物、机械设备、资本化的计算机软件、其他知识产权产品(包括用于购买专利、长期许可证或其他用于实施R&D且期限超过一年的无形资产费用，是R&D资本支出中的新增类别)的年度总支出。另一方面，实施单位1的R&D外部支出可以通过R&D购买、R&D出售、R&D分包、R&D税收减免等多种R&D活动形式，促使R&D资金流向实施单位2、实施单位3……实施单位n，成为其他实施单位的外部资金来源。多个实施单位通过多种R&D活动形式促使R&D资金多方向循环往复流动，形成R&D资金流动环路，进而开始流动于新一轮的R&D活动。

表1总结了R&D实施单位和资金来源的交集。区域(1)与区域(2)的金额之和表示R&D内部支出总量以及这些资金的来源渠道；区域 (3)表示为了实施外部R&D而支付或转移给其他单位的资金；区域 (4)表示某一实施单位从另一出资单位处接收，且随后支付或转移给第三个实施单位，以用于其实施外部R&D的资金。

表1 实施单位和R&D资金来源的交集

资料来源：《弗拉斯卡蒂手册》(2015)。

2 R&D经费统计规则变迁

2.1 《手册》发展历程

《手册》的诞生，有着深刻的创新发展背景[2]。20世纪60年代前后，OECD各国投入到R&D活动的资源迅速增长，大多数OECD成员国开始关注R&D经费的支出情况。然而，各国开展R&D调查缺乏理论基础，并且在统计资料所涉及的范围、方法和概念方面存在较大差异，致使国际比较难以进行，这使得他们迫切需要将统计数据收集标准化。1963年6月，OECD成员国在意大利弗拉斯卡蒂小镇召开了关于R&D测度的研讨会，通过了C.Freeman先生起草的文件《R&D调查的标准与规范建议》(OECD，1963)，随后发布了广为认可的第一版《手册》(1964)，标志着科技统计中对R&D调查的国际规范和国际分类标准的确立[3]。随着R&D统计理论与方法上的研究不断深入，《手册》至今先后经历了六次修订，已发行至第七版(2015)，其发展历程如图2所示。

2.2 R&D经费统计规则变迁

(1)R&D经费投入主体逐渐演变。纵观《手册》发展历程可以发现，R&D投入主体先后经历了“政府—政府/企业—企业”的变更(见图3)。从OECD发布第一版《手册》的工业经济时代到如今的知识经济时代，50多年里知识生产的指导思想由“国际领先知识”转变为“知识创造财富”。在此期间，OECD大多数国家的国家政策先后经历了科学政策时代(1960年代至1970年代后期)、科学和技术政策时代(1970年代后期至1990年代)、科技创新时代(1990年代至今)[4]。随着时代更迭，OECD的关注重点也发生了变化：从科学政策时代只重视研发投入，到科学和技术政策时代更多关注技术发展过程，再到科技创新时代认识到技术革新的推动力作用[5]，OECD关注重点的变化可以通过科技指标的设置刻画出来。与此相对应，R&D投入模式也经历了政府主导型、政府与企业双主导型、企业主导型的时代演化。R&D投入模式的演化表现在R&D经费测度领域即是R&D经费投入主体的演变。

图2 《弗拉斯卡蒂手册》发展历程

图3 R&D经费投入主体逐渐演变

(2)R&D经费统计领域持续扩大。从《手册》第一版(1964)仅仅统计自然科学和工程技术领域，到第七版(2015)涵盖自然科学、工程技术、医学与健康、社会科学、人文科学与艺术等众多领域，R&D经费统计领域的持续扩大，很大程度上是世界工业化的内在要求。随着世界工业化不断推进，越来越多的新兴领域被开发探索。统计工作需要紧跟时代步伐，不断拓宽对新兴领域的R&D经费测度，以满足政策制定者、管理者、分析者的数据需求。

第一版《手册》出版之际，正值世界工业化再次迎来发展高潮[6]。世界各国为了尽快摆脱两次世界战争带来的苦果，抢占第三次科技革命先机，积极加大R&D投入，新兴技术大量涌现出来。随着研发经费不断增加，政策制定者需要收集R&D经费数据，为科技决策提供科学依据。但是限于历史条件，这一阶段的科技统计重点是R&D活动的定义及测度，R&D经费统计领域仅包括自然科学和工程技术领域，这在《手册》第一版(1964)、第二版(1970)中可以展现。1970年代至1990年代，随着世界工业化进程不断推进，通信技术、海洋技术、新能源技术等领域不断被挖掘。应数据使用者需求，《手册》第三版(1974)和第四版(1981)的R&D经费统计先后纳入了社会科学、人文科学、生命科学、医学等领域。另一方面，随着工业发达国家的经济增长方式由追求数量扩张向节能环保的效益型增长方式转变，对卫生、环保的R&D投入逐渐增多，国防技术、纳米技术、生物技术、信息通信技术也日趋成熟。出于国际比较的需要，《手册》第五版(1993)新增了国防R&D、环境R&D活动的测度，第六版(2002)纳入了卫生、纳米、通信及生物技术等领域的调查。1990年代之后，世界工业化步入工业全球一体化阶段。以研发与创新为主题的国际合作、国际交流越来越多。为了将分析指标和统计数据与国际主流相兼容，并满足对R&D全球化数据不断增长的需求，《手册》第六版(2002)充分考虑了全球化因素对R&D经费统计的挑战，第七版(2015)将全球化作为独立章节，对跨国公司、跨境R&D资金流动及R&D服务贸易做了指导。同时细化了各部门具体统计内容，增加了政府R&D税收减免和财政政策等内容。

(3)R&D资金测度步骤愈加细致。从图1可以看到，R&D以及支付R&D成本的资金会在单位、部门和国家之间多方向流动。对于这些资金流的测度，《手册》前三版没有相关介绍，但从第四版(1981)开始提供了具体的测度步骤：①确定每个实施单位用于内部R&D的支出；②确定由实施单位报告的这些R&D内部支出的资金来源；③确定每个实施单位用于外部R&D的资金额；④按实施单位和资金来源汇总数据，得到一国R&D经费的总量。

《手册》第六版 (2002)一直沿用此调查框架，但是，随着经济不断发展，R&D资金流动变得更加复杂，实施单位间的资金流动可能会伴有从实施单位处获取实际或预期的R&D补偿性回流。此外，《国民账户体系》2008版明确将R&D资本化，这就要求对R&D资金进行更为细致的划分[7]。为了更好地满足数据使用者以及《国民账户体系》统计的需求，《手册》第七版(2015)更加细化了R&D资金流动的测度步骤，在原有前三步的基础上新增了R&D交换资金及转移资金的概念，以识别不同统计单位之间的资金流动是否伴有R&D补偿性回流，在此基础上再汇集R&D总量数据。

(4)R&D支出统计口径不断拓宽。R&D宏观统计中所指的R&D支出侧重于调查单位内部执行R&D的经费，因此，本文重点分析历版《手册》中R&D内部支出统计口径的变化。如图4所示，《手册》前三版中将R&D内部支出分为经常费用和基本建设费用，前者包括工资、材料设备费等，后者只包括购买土地、建筑物、仪器和设备的支出。随着《手册》的修订完善，在第四版(1981)和第五版(1993)中，R&D内部支出统计口径演变为日常支出和资产支出，前者包括R&D人员的劳务费及其他日常支出，后者统计口径未变。随后，第六版(2002)和第七版(2015)均对R&D内部支出统计口径做了修改，演变为R&D经常支出和R&D资本支出。相同的是前者都以R&D人员劳动力成本和其他经常支出为统计口径，不同的是在R&D资本支出统计中，第六版在前五版的基础上新增了资本化的计算机软件，而第七版在第六版的基础上新增了其他知识产权产品。

图4 R&D内部支出统计口径变化

R&D内部支出统计口径的不断拓宽，是准确编制国内R&D总支出的客观需要。国内R&D总支出由政府、企业、高等教育部门、私人非营利部门的内部支出汇总而成。因此，《手册》不断扩大各部门内部支出统计范围，对于提高国内R&D总支出的准确性至关重要。从另一个角度来说，R&D资本支出统计口径的扩大，是为了适应《国民账户体系》的变化。到《国民账户体系》1993版为止，R&D在国民经济核算中一直没有得到一致处理，但在《国民账户体系》2008版发生了变化：创建了知识产权产品概念，将R&D作为其重要类别以扩展资产范围，并将R&D支出作为资本投资处理[8]。为了与新版《国民账户体系》一致，《手册》第七版的资本支出统计口径新增了其他知识产权产品，以加强数据的国际可对比性。

3 R&D经费统计规则变迁对中国的启示

中国的R&D统计始于20世纪80年代，2000年和2009年分别开展过全国R&D资源清查。R&D统计基础和统计数据质量稳步提高，但始终需要学习借鉴国际R&D统计标准。掌握《手册》的主要内容、发展历程、变迁规律和目的，将有助于完善国家科技统计调查制度，为实施创新驱动发展战略提供数据支撑。

3.1 完善统计制度，落实《国家创新调查制度实施办法》精神

为了全面反映创新活动状况、客观监测和评价创新能力，为制定创新规划和政策、实施创新驱动发展战略、推进创新型国家和世界科技强国建设提供支撑与服务，科技部、国家统计局于2017年4月联合印发了《国家创新调查制度实施办法》。国家创新调查制度是在科学、规范的统计调查基础上对国家的创新能力进行全面检测和评价的制度安排，我们应该站在完善创新治理体系和建设世界科技强国的战略高度，秉承服务创新发展、加强协同推进、注重开放共享、鼓励社会参与的基本原则，从创新活动统计调查、创新能力监测、创新能力评价三个维度出发，不断优化创新调查统计方案，丰富监测和评价理论与方法，实施GDP核算改革，完善R&D投入统计，监测和评价创新状况，开展“三新”统计调查，确保国家创新调查制度进一步实施。

R&D经费统计规则作为国家统计调查制度的具体表现形式，是全面落实《国家创新调查制度实施办法》精神的关键所在。我国的R&D统计起步较晚，尽管统计基础和R&D经费统计数据质量水平在逐步提高，但是与国际R&D统计标准的要求相距较远。随着国家创新驱动战略的稳步推进、国家创新调查制度的全面实施，众多R&D经费统计规则需要制定和完善。需要借此契机，通过纵览R&D经费变迁这一独特历史画卷，见微知著，继往开来，抢占新一轮规则制定的制高点，为制定创新规划和政策、实施创新驱动发展战略、推进创新型国家和世界科技强国建设提供支撑与服务。

3.2 细化企业类型，注重对企业部门的R&D经费调查

随着创新型国家建设的加速推进，建立以企业为主体的国家自主创新体系已得到我国政府的高度重视。通过回顾《手册》再版历程可以看出，R&D活动投入主体经历了政—企演变，企业已经逐步取代政府成为R&D经费调查的最大主体。因此，提高企业部门R&D经费调查的数据精度至关重要。

现有的《手册》将企业部门划分为私营企业、公有企业、非营利机构、非公司企业、合资企业，在此基础上对企业R&D经费开展调查。但是随着我国“双创”政策的落实，一大批高新技术企业、科技型中小企业、“互联网+”企业蓬勃发展，众创空间、科技企业孵化器、企业加速器等科技中介服务机构欣欣向荣。在这种形势下，应该将企业R&D统计范围扩大到包含工业、建筑业和服务业在内的全部产业部门，并向规模以下企业拓展。针对新兴企业制定R&D经费统计规则，填补现有统计标准的空白，提高R&D经费统计规则适用性。

企业部门是研发创新的主战场，数据质量是调查统计的“生命线”。企业部门结构的复杂性以及执行R&D活动的非持续性，可能会导致对企业R&D活动的漏报和过度报告。因此，在对企业部门开展R&D经费统计时，应该依据R&D统计质量报告标准，建立能够涵盖企业部门所有已知和可能实施(出资)R&D活动的调查框架。同时要加大调查频率，及时监测企业R&D活动经费状况。

3.3 瞄准三新领域，扩大R&D经费统计领域

《手册》发行至第七版，其R&D经费统计已经涵盖自然科学、工程技术、社会科学、人文科学等众多领域。鉴于世界工业化进程的继续推进以及新兴技术的不断发展，《手册》后续版本必将会对R&D经费统计领域继续修订完善。面对不断出现的新兴领域，应该积极开展新产业、新业态、新商业模式专项统计，完善R&D经费统计规则，客观描绘新动能新发展，为我国制定科学、规范的创新规划提供量化依据。

(1)着眼新产业。在科技创新迅猛发展与全球金融形势突变的复杂国际环境下，世界各国纷纷整合企业资本来源，加大科技创新投入，大力发展生物、电子信息、新能源、新材料、节能环保等新兴产业。面对这样的情形，我国应该将现有R&D经费统计范围扩大到新兴产业。

(2)覆盖新业态。如今，将物联网和服务应用到制造业正在引发第四次工业革命。可以预测的是，未来还会有更多经费投入到人工智能、机器人、物联网、3D打印、纳米材料等新兴领域，这些领域亟待纳入R&D经费统计范围。我国应该针对上述领域增加R&D经费测度，补齐科技创新统计调查短板。

(3)纳入新商业模式。随着全球化、智能化、市场化不断深入以及互联网技术的不断发展，传统商业模式受到前所未有的挑战，新商业模式不断涌现。互联网金融、科技金融超市、区域性资金池、共享单车、区块链、智能商城BNC等全新商业模式不断涌现。这些不断出现的商业模式背后的R&D统计应该得到研究与关注。

3.4 强化过程监测，完善R&D资金流动信息报告制度

为了更好地贯彻落实《国家创新驱动战略纲要》，各部门积极整合资本资源，加大R&D经费投入，促进R&D资金在部门内或跨部门流动。企业部门和政府部门作为R&D经费投入的两大主体，正确报告R&D资金流动信息，对把握资金走势，与国际比较、精准对接具有重要意义。

对于企业部门，从同一企业集团内的其他企业接收的R&D资金，应当作为外部资金加以报告。例如，随着我国供给侧结构性改革不断深入，越来越多的企业集团为了加强对成员企业的整体管控、合理配置闲置资金、发挥资金的规模效应，会以财务公司为依托建立“资金池”，调节内部资金余缺。如果同一企业集团中的财务公司从子公司M处吸收闲散资金，经由“资金池”调节分配至子公司N，若子公司N将资金用于R&D活动，那么子公司N应该将这些资金报告为用于内部R&D的外部资金，子公司M应将这些资金报告为用于外部R&D的资金。

政府部门之间的R&D资金流动应当作为内部资金加以报告，即中央政府部门Y从X处接收的R&D资金，应当将其报告为用于内部R&D活动的内部资金。值得注意的是，预算外单位和由政府控制的非营利构之间，以及中央政府和地方政府之间进行的交易，应当作为外部活动资金加以报告，因为这些机构部门都拥有自己的独立账户。举例来说，省级部门中的机构Z从中央政府部门X中接收的R&D资金，应当将其报告为机构Z用于内部R&D活动的外部资金。对于提供这些R&D资金的中央部门X，应当将这些资金报告为用于外部R&D的资金。

3.5 完善规则对接，细化国内R&D总支出的测度

R&D内部支出口径的不断拓宽，其主要目的是完善国内R&D总支出统计，汇总具有国际可比性的数据。此外，《国民账户体系》2008版明确将R&D视为资本投资，这种变化要求对R&D支出进行更为详细的测度[9-10]。因此，各统计部门都应该细化内部R&D支出的测度，逐步完善与国际标准及其他统计规则对接，提高国内R&D总支出的准确性，达到国际统计标准的要求。

政府部门应该重视对设备支出额的测度。科研机构执行R&D活动的某些费用通常不是由该部门支付，而是由其他部门(通常是政府部门)承担。因此在测度设备支出额时，对于未支付实际费用而使用设备的情形，政府部门有必要计算其经济成本，同时也要与设备使用部门沟通，避免重复计算。

企业部门应该注重对软件R&D的测度。软件开发已经成为一种重要的无形创新活动，具有很高的R&D含量。《国民账户体系》2008版最大的一个变化就是明确地把R&D作为资本形成，将软件R&D作为资本投资的一部分。企业部门作为软件开发的最大主体，应该在统计R&D经费时注重对软件R&D投入的测度，完善统计规则，夯实数据基础，努力识别R&D总量中的软件R&D份额。

高等教育部门应该单独报告政府专项经费。高等教育部门的政府专项经费来源于政府部门的一般性拨款，应用于全部研究和教学活动。鉴于政府专项经费的特殊来源与用途，高等教育部门应将政府专项经费与其他资金加以区分，并在统计框架内单独报告政府专项经费的使用状态。

4 结语

有关R&D经费统计规则变迁的探讨，不仅有助于弥补科技统计的研究缺失，而且对于《手册》的再次修订完善亦有理论价值。从现实角度来看，加强我国R&D经费统计规则与国际标准接轨，需了解其历史渊源及启示，为建设创新型国家和世界科技强国提供有力支撑。在《手册》指导下收集的R&D经费统计数据，为管理者评估核算、税收、贸易等领域的决策奠定了可靠的数据基础，为国家提高国际市场竞争力提供了重要的统计咨询。R&D经费数据仅仅是对R&D复杂经济活动的简要数量说明，在使用统计数据时还应该充分考虑到国家大小、发展目标、经济结构及制度安排等因素的影响。作为测度R&D投入的另一个重要指标，R&D人员统计数据同样是政府管理决策不可或缺的依据资料，可以为R&D经费统计数据提供有效补充。因此，研究各版《手册》中R&D人员统计规则变迁，将会丰富创新调查和科技统计的理论研究领域，同时也会为有效管理人力资源的投入与配置提供现实指导，这将是下一步研究方向。

[1]冯瑄,徐永昌.从科技统计手册看科技指标研究的发展[J].中国科技论坛,1996(3):55，56-59.

[2]张治河,赵刚,孙丽杰,温雯.全球化背景下R&D调查的标准——《弗拉斯卡蒂手册》(第六版)述评[J].中国软科学,2007(11):157-160.

[3]王子琛.科技统计的基本规范《弗拉斯卡蒂手册》简介[J].中国统计,2013(2):31-32.

[4]郝凤霞.OECD研究与开发资助模式演化及其启示[J].科研管理,2006(2):57-64.

[5]丹尼尔·马尔金.发展科技指标,促进政策的分析和评估——OECD的经验[J].科技管理研究,2003(1):5-11.

[6]韩毅.论工业现代化的世界历史进程[J].中国社会科学院研究生院学报,2007(1):97-103.

[7]江永宏,孙凤娥.研发支出资本化核算及对GDP和主要变量的影响[J].统计研究,2016(4):8-17.

[8]高敏雪.研发资本化与GDP核算调整的整体认识与建议[J].统计研究,2017(4):3-14.

[9]杨林涛,韩兆洲,王科欣.SNA2008下R&D支出纳入GDP的估计与影响度研究[J].统计研究,2015(11):72-78.

[10]高敏雪,王文静.企业研发投入:政府统计与企业会计核算方法比较[J].统计研究，2016(10)：3-11.

[11]OECD.Frascati manual 2002：proposed standard practice for surveys on research and experimental development[M].OECD Publishing,Paris,2002.

[12]OECD.Frascati manual 2015：guidelines for collecting and reporting data on research and experimental development[M].OECD Publishing,Paris,2015.