“前-后福岛事件”的中国核电政策演变路径——基于政策文献量化分析

王 刚，徐雅倩

(1.中国海洋大学法政学院、中国海洋大学海洋发展研究院,山东 青岛 266000；2.中山大学政治与公共事务管理学院，广东 广州 510000)

福岛核事故以来，核电议题在世界范围内引起广泛争议。它不仅对日本社会、经济以及公众生命、财产造成灾难性破坏[1]，也使一些国家逐步退出、放弃核电或者采取保守发展的核电政策[2]。国内民众的反核情绪也一度出现“井喷式”增长，继福岛核事故后国内相继爆发了安徽望江反核事件、广州江门反核事件、台湾“宁裸不核”反核事件以及2016年连云港反对核游行等多起群体性事件。在此情势下，如何平衡国际发展趋势与国内民意需求间的背离，成为政府制定核电政策议程中不可回避的考虑。在这一现象的背后，我们不禁要追问：中国核电政策是否受到日本福岛核事故的影响？中国核电政策又是如何变动以应对这一矛盾？本文旨在对中国核电政策体系予以梳理，以期对中国核电政策在日本福岛事件前后的发展演化予以基本厘清。

1 文献回溯与研究路径

1.1 文献回溯：核电政策的研究图谱述评

本文以中国知网(CNKI)数据库为依托，以“核电”为篇名检索到期刊共计14136篇，而以“核电政策”为篇名检索到期刊共计78篇(截至2016年12月19日)，基于核电政策已有研究文献量化分析可知(见图1)：①就时间轴的变动趋势而言，现有核电政策研究呈现阶段性波折、整体性上升的变动趋势，其中2009年是整体性关键节点，1990年、1995年、1999年和2011年为阶段性波折节点；②就内容的聚焦核心而言(见图2)，已有核电政策相关研究主要立足于产业布局[3-4]、风险防控[5]和政策建言[6]三个维度。其中，产业布局维度的研究占据主流，产业布局维度下的核心聚焦点控制势显著强于后两者。

图1 中国核电政策文献年代趋势图(1984—2016年)

图2 聚焦点频次网络图示图

通过质化梳理可知，现有核电政策研究主要囊括“他国引介”和“本土建言”双重研究视角。“他国引介”主要着眼于其他国家核电政策的整体表征及政策演变，且多以日本为考察对象，如田思源指出日本核危机的重要启示在于由积极发展核电到安全第一的观念转变[7]。相比之下，“本土建言”视角下的研究则更为强调中国核电政策的局部外显及其发展建言，如彭峰强调公众参与对核电复兴与风险控制具有不可忽视的作用[8]，陈玲着眼于核电领域的政策博弈，指出核电政策执行应更为制度化[9]。

整合而观之，现有关于核电政策的研究已取得颇为丰富的理论成果，但不可否认的是仍存在进一步完善的可能：第一，已有研究大多局限于对单一核电政策的局部解读，其分析对策并未建立在对整个国家核电政策体系的全面考察基础之上，因而导致其理论深度和可行性都存在一定程度的欠缺；第二，已有研究并未跳出政策质化研究的范畴，缺少量化研究方法的引入[10-11]，因而难以实现核电政策研究对象的范围扩张以及大数据分析；第三，已有研究以政策影响、政策执行以及政策发展为研究聚焦点，侧重于对核电政策外延的研究，而在一定程度上忽视了对核电政策本身的解构。

1.2 研究路径与阶段划界

所谓政策文献量化研究，即依托政策文献数据库，对其内部语义构成[12]和外部结构要素进行量化分析，以揭示政策嬗变的内在逻辑和历史规律[13-15]。本文的分析逻辑在承袭政策文献量化研究图谱的基础上进行了一定程度上的 “变异”，主要落脚于政策属性和政策结构的量化研究(见图3)。我们依托于“北大法律信息网”，以“核电”为关键词做精确检索而得的1183条政策(截至2016年12月18日)为政策数据库构成主体，辅之以所搜集的政府官方网站的政策，整合编码形成“核电政策数据库”分析单元，其中，领导人讲话信函批示、附属于其他文件的目录清单、以社会科学为对象的政策文献、各种工作总结、形势分析报告和年度工作任务以及由地方立法机关和行政机构指定的地方性法律和规章等文献不计入核电政策文献研究范畴[16]。通过政策频次计量年际变化趋势的分析可知(见图4)，2012年存在明显的政策空白区，是核电政策脉络的断裂带，而2011年为日本福岛核泄漏事故的发生节点。鉴于此，本文以2011年为核电政策阶段划界的“零点”，并定义1984—2011年为“前福岛事件”时期，2011—2016年为“后福岛事件”时期，这一划界得到诸多现有研究的佐证[17-19]。

图3 本文核电政策文本量化研究路径

2 政策属性演变：基于政策定位与政策文种的梳理

政策属性即可揭示政策间差异性的政策特征、特点、性质等[20]，其中政策定位和政策文种是政策属性的重要表现，前者凸显政策的维度定位，后者体现政策的文种定位。

2.1 核电政策定位：由模糊到凝聚，安全侧重强化

我们在频次统计的基础上，基于政策定位的维度划分进行聚类分析，聚类节点为产业维度、安全维度以及其他维度(见图5)。通过前-后福岛事件时期政策定位的发展演化研究可知(见图6)，前-后福岛事件时期核电政策的政策定位存在显著的差异性，并体现在两个方面：一是“一起三伏”，“一起”即“后福岛事件”时期相比于“前福岛事件”时期，安全维度呈现显著正向增长；“三伏”即产业维度、税收维度和机构管理维度出现显著负向骤减。整合而观之，核电政策定位对安全维度的侧重有所强化。二是核电政策定位的聚合程度显著提高，离散维度所占比重骤减，核电政策定位日益明晰化。

图4 核电政策频次年际变化趋势

图5 核电政策法规类别维度聚类谱系图

图6 政策定位比例分布发展演化

综上所述，前-后福岛事件时期中国核电政策定位演变遵循双重路径，一方面，相比于“前福岛事件”时期政策定位的相对模糊性，“后福岛事件”时期核电政策定位更为明晰化；另一方面，核电政策定位一直遵循着安全第一的方针，但“前福岛事件”时期核电政策的安全侧重更多的是一种基于国际范例的常规式要求，而“后福岛事件”时期则更多的是对日本核泄漏事故的应激性反应，是一种基于事件回应的强化。

2.2 核电政策文种：由弱管控到强管控，由制度性凸显到长期性、环境性、公开性凸显

现有核电政策在其文种的划分中，囊括公告、通知等共计12个文种，而政策文种有其特定的文体功能，我们以管控力度和主体关联度为划分标准(见图7),其中，处于管控力度第一层次的核电法律、条例、制度、规定以及公告、通知等其用语均为“命令执行”，其管控力度最强；批复处于被动地位，意见侧重提出见解，规划侧重基本方向的指导，均处于第二层次；函侧重于询问答复问题，管控力度最弱，处于第三层次；处于主题关联度第一层次的通知、批复、意见等，其主体具有针对性和明确的上下级关系，其关联度最高；公告、法律、条例等因其主体没有确定指向，故主体关联度低，处于第二层次；函类文献主体间无隶属关系，故将其归属为第三层次。通过政策频次分析可知，管控力度第一层次文种共计873条，而主体关联度第一层次文种共计884条，其在核电政策文献总量中的比重均高达70%，因而核电政策总体呈现强管控力度和高主体关联度的分布态势。进而基于前-后福岛事件时期核电政策文种的对比探究政策属性演变路径(见图8)，一方面，通过函与通知的两极对比分析可知，函近乎持平发展，而通知则翻倍增加，即在弱管控力文种持平的情况下，强管控力文种得以强化；通过意见与批复的反向对比，在意见持平发展、批复有所下降的变动趋势下，弱管控力文种总体呈现下滑趋势，从而反向推动管控力度的强化；另一方面，核电政策文种的演变存在前后不连贯性。一是具有普适性、强管控力的法律、条例、制度等的缺位发展，其仅存在于核电政策发展初期；二是“后福岛事件”时期以环境污染为批评对象的通报首现；三是“后福岛事件”时期，以全体公民为对象的公告存在一定程度的正向增加。

综上可以发现，中国核电政策文种存在双重演变路径：一方面，相比于“前福岛事件”时期的弱管控态势，“后福岛事件”时期核电政策明显趋向于强管控；另一方面，由制度性凸显到长期性、环境性、公开性凸显。“前福岛事件”时期更为注重普适性的法律、条例、制度、规定等的建构，“后福岛事件”时期核电政策的法制性填充则明显缺位，且针对环境污染惩治的政策文献在“后福岛事件”时期实现质的增长，“后福岛事件”时期的核电政策也更为注重信息公开和公众知情，更为注重核电建设的长期规划。

图7 发文文种管控力度-主体关联度

图8 核电政策发文文种演变路径

3 政策结构演变：基于政策主体和政策根据的梳理

政策结构即政策元素之间的关系模式[21]，其中涵盖政策主体间关系结构和政策根据间的关系结构。所谓政策主体结构即政策制定主体和作为政策对象的客体间的相互关系所型塑的关系网络，而所谓政策根据网络则是指政策与其制定所根据的政策之间的关系网络。

3.1 核电政策主体：由分散到集中，由相对单一到多元并存

核电政策有其政策制定主体，探讨政策主体间的关系网络有两个切入点，一是政策主体之间，二是政策主体与政策对象之间，前者探究更多的是政府部门间的协作，而后者则可以凸显核电领域的主要管理部门。

政策颁布主体间的联合发文是测量政府部门间协作的重要指标，我们基于“前福岛事件”时期的494条政策和“后福岛事件”时期的697条政策中的联合发文构建政策主体协作网络(见图9)。可以发现：一方面，“后福岛事件”时期的整体网密度相比于“前福岛事件”时期有所增大；另一方面，“前福岛事件”时期的合作主体限于国家税务总局、财政部、劳动与社会保障部以及公安部之间，“后福岛事件”时期的合作主体在剔除劳动与社会保障部和公安部的基础上，新增工业与信息化部、国家核安全局、国家能源局以及海关总署，且各部门在合作网络中的中心度值远低于“前福岛事件”时期。可见，“后福岛事件”时期核电领域参与合作的政府部门数量有所增多，专业性也有所增强，各政策主体在合作网络中的关联度差异有所缩减，合作网络更为开放和可进入。

注：Avg Value= 2.3467；StdDev=23.3161 注：Avg Value= 4.8889；StdDev=53.0665图9 联合发文机构网络分析对比图示

其次，我们进一步构建政策主体与政策对象之间的关系网络拓扑(见图10)。由图10可知，“后福岛事件”时期核电领域的核心政府部门数目有所增加，同时其领导力度也有所强化。进而对上述核心节点做多重中心性分析(见表1)，可以获得三点启发：①“前福岛事件”时期，国家核安全局、环境保护总局等部门的点度中心度值较为显著，而“后福岛事件”时期则在析出国有资产监督管理委员会的同时新增国家发改委和国家能源委员会；②“后福岛事件”时期各核心节点的接近中心度值在普遍大幅增加的同时，节点间差异也随之增大；③“前福岛事件”时期国家核安全局是核电领域的核电管理部门，而“后福岛事件”时期各核心管理部门的中心度值更为均等化，处于核心地位的部门数量有所增加。

综上，前-后福岛事件时期的核电政策主体存在双重演化路径：核电政策主体间协作模式由分散到集聚，由相对单一到多元并存。所谓相对垄断即由国家核安全局在关系控制、关系独立以及直接关联等方面占据绝对优势，从而使得核电领域的管理呈现一家独大，而“后福岛事件”时期环境保护总局、国家能源委员会等部门管理效用的发挥使得管理格局得以重构。

图10 政策主客体关系网络拓扑对比

前福岛事件时期后福岛事件时期Degree(点度中心性)Closeness(接近中心性)Betweenness(中心中心性)Eigenvector(特征向量)Degree(点度中心性)Closeness(接近中心性)Betweenness(中心中心性)Eigenvector(特征向量)国家核安全局62.50028.91642.56763.86978.94782.60918.08451.136环境保护总局31.25024.0006.96438.38280.70283.82420.36451.730国务院国有资产监督管理委员会50.00026.96622.19656.8335.26337.7480.1362.836财政部14.58322.6422.75517.5627.01837.5000.0212.668国家税务总局6.25021.2390.4155.3238.77237.7480.0372.842国家发展与改革委员会16.66722.9674.19720.45877.19381.42918.08447.525国务院8.28322.7490.4157.89924.56157.00012.34516.917国防科技工业局4.16722.9670.06612.6465.26351.3510.0216.179国家能源委员会2.08322.7490.007.89987.71989.06328.66955.967

注：点度中心度旨在测度节点的直接关系程度;中间中心度旨在测度节点对关系的控制程度;接近中心度则旨在测度节点的关系独立性及有效性程度。

3.2 核电政策根据：由分散到凝聚,单一核心凸显

政策制定中的政策根据往往出于理念传承、实施细化以及政策废止等目的，核电政策的制定需要依据相关的基本政策，从而提供必要的合法性来源。本文基于“前-后福岛事件”的时间划界分别得到363对和624对政策根据关系，构建网络拓扑图(见图11)。相比“前福岛事件”时期的两个构成成分，“后福岛事件”时期已增加至16个成分，且最大影响力值也有所增加。同时“前福岛事件”时期政策根据网络的平均距离为2.480，而“后福岛事件”时期则均为1。进而依据政策被引频次析出核心节点，并对其做多重中心性分析可知(见表2)，首先，“后福岛事件”时期仅《民用核设施安全监督管理条例》等个别政策的点度中心性有所增加，其余政策的点度中心性有所缩减并趋近于零；其次，不同于“前福岛事件”时期各核心政策均有一定数值的中心中心性，“后福岛事件”时期仅《民用核设施安全监督管理条例》等部分政策具有一定的中心中心性；再次，相比于“前福岛事件”时期均值为3.2的接近中心性水平，“后福岛事件”时期各政策的接近中心度仅维持在2.1的水平上。

综上所述，“前-后福岛事件”时期的中国核电政策根据存在双重演化路径，路径一：由分散到凝聚，由彼此关联到形成小世界，而这演变的原因在于“后福岛事件”时期政策制定往往根据某一特定政策，而不同于“前福岛事件”时期可以有多个基本政策作为政策制定根据；路径二：单一核心政策凸显。伴随着小世界关系模式的形成，各核心政策在直接关联度、关系独立性以及关系控制度方面的差异性日益显著。

4 结论与讨论

由前述分析可知，福岛核事故的确对中国核电政策造成了一定影响。中国核电政策在“前-后福岛事件”时期确实有必要做出适时调整以应对挑战，且其调整遵循双轨式演化路径。具体而言，从“前福岛事件”时期到“后福岛事件”时期，政策定位从模糊到凝聚，安全侧重有所强化；政策文种从弱管控到强管控，从制度性凸显到长期性、环境性、公开性凸显；政策主体间合作从分散到集中，管理部门由相对垄断到多元并存；政策制定根据由分散到凝聚，且单一核心文献凸显。这一结果启发笔者进一步思考：假定促使核电政策演变的外界刺激因素主要是福岛核事故，那么政策内部元素在这一演变中是否也发挥了效用？基于这一疑问，我们构建了中国核电政策的演化路径(见图12)，并总结出若干结论。

图11 政策参照关系网络拓扑对比

变量/时期政策条目 被引频次(总体)Degree(点度中心性)Closeness(接近中心性)Betweenness(中心中心性)前后前后前后民用核设施安全监督管理条例79276.79685.5543.5412.21682.23885.755核电厂质量保证安全规定(1991年修改)4510.7731.1243.4552.1353.1660.043核电厂厂址选择安全规定276.6300.3213.4412.1301.2910.001核电厂运行安全规定396.6300.3213.4472.1297.1670.000民用核安全设备监督管理条例454.9724.9763.3452.1387.0228.160核电厂核事故应急管理条例111.6570.8033.3372.1352.0450.023核电厂设计安全规定—1.6570.4823.4402.1291.9620.298国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复—0.8290.3213.3272.1281.0210.000放射性污染防治法30.8291.4453.3282.1360.7651.475

图12 中国核电政策演化路径

第一，核电政策定位的明晰化正向促进了核电政策主体间合作的有序化和专业化。政策定位与政策主体两者的连接点在于部门职责,换言之，只有政策定位明晰，并辅之以明晰的政府部门职责，政策主体间专业、有序的合作才有可能。“前福岛事件”时期，核电政策定位的模糊性使得政策主体间缺乏合作，而“后福岛事件”时期，核电政策定位的明晰化在一定程度上促使政策部门分工日益明确，政府部门间的合作更为凸出核电的专业相关性。

第二，核电政策定位中安全侧重的强化，直接影响甚至决定政策主体中核心管理部门的构成以及高层政府部门的参与。政策定位侧重的变化对政策主体的影响体现在两个维度：一是影响核心管理部门，二是层级职责的匹配程度。核电政策定位中安全侧重的增强促使国务院及国家发改委成为新的核心管理部门，这极大增强了核电建设的科层保障。“前-后福岛事件”时期核电领域的管理模式由以国家核安全局为单一核心，转变为以国家核安全局、环境保护总局等多元并存的模式。

第三，基本政策发展的相对滞后制约政策制定可选择的政策根据空间。政策文种与政策根据间的连接点在于普适性法律法规，即所谓政策制定中所根据的基本政策。核电基本政策在“后福岛事件”时期的发展缺位，使得核电政策制定在政策根据的选择方面陷入空间不足的尴尬境地，核电政策制定中无新的政策可依据制定，从而极大限制了政策制定及政策根据的良性发展。“后福岛事件”时期，核电政策制定根据网络的凝聚化更多的是在既有基本政策的基础上进行的局部整合。

第四，核电政策制定的政策根据网络在一定程度上影响政策的管控程度和主体关联度。事实上，核电政策的管控程度和主体关联度并非仅仅源于政策文种的设定，政策制定需要根据基本政策，而基本政策本身在很大程度上已经限制了管控程度和主体关联程度，这也可以说是政策制定中政策根据网络所具有的传承性。同时，核电政策的强管控在一定程度上源于“后福岛事件”时期政策根据的凝聚化，源于政策根据的“小世界”格局。在小世界内部各核电政策的同质性得以强化，在可根据的基本政策极为有限的限制下，诸多相关联的政策便具有同等管控力度和主体关联度。

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