联合国维和行动风险评估及应用——以中国参与联合国利比里亚维和行动为例

田乾坤

(武警学院 维和培训部，河北 廊坊 065000)

20世纪上半叶，人类社会经历两次世界大战的浩劫，对于和平与安全的渴望前所未有。联合国维持和平行动满足了人类社会的渴望，是联合国的一大创举，也是联合国最重要的职能和特点之一。联合国1945年正式成立，1948年开展第一次维持和平行动，即联合国于1948年第一次阿以战争之后成立停战委员会。然而，随着世界迅速进入冷战格局，两种意识形态的对抗，美苏两极的非此即彼战略，导致联合国维和行动困难重重，陷入僵局。冷战结束后，世界进入美国一超独霸格局，冷战时期被掩盖的种族、宗教、反政府武装以及各种恐怖组织成为威胁世界和平新的显著因素，同时期，联合国维和行动进入强势扩张阶段。

进入21世纪，世界政治经济形势快速变化，各类非传统威胁因素对联合国维和行动提出新的挑战。联合国维和行动似乎陷入职能不断扩张而各类风险不断涌现影响维和行动顺利实施的怪圈。本文从联合国维和行动战略和联合国维和人员两方面对联合国维和行动风险进行评估，并尝试分析进行风险评估研究对中国参与联合国维和行动的重要意义和实际应用。

一、联合国维和行动风险评估的含义

(一)联合国维和行动风险

风险的定义：《现代汉语词典》解释为可能发生的危险。《辞海》解释为人民在生产建设和日常生活中遭遇能导致人身伤亡、财产受损及其他经济损失的自然灾害、意外事故和其他不测事件的可能性。

不同研究角度的定义：风险意味着损害的可能性；风险是关于不愿发生事件的不确定性的客观体现；风险就是活动或事件消极的、人们不希望的后果发生的潜在可能性。

联合国维和行动风险是指在联合国维和行动中，导致人员伤亡、经济损失或对维和行动造成不良影响，甚至于导致维和行动失败的可能性。

(二)联合国维和行动风险评估

如果说联合国维和行动风险是一种可能性，那么联合国维和行动风险评估就是对这种可能性进行分析和评估的过程。风险评估是风险管理的核心组成部分，主要包括风险源识别、风险估计和风险评价等部分。

二、联合国维和行动面临的风险

(一)联合国维和行动的基本情况

自1948年联合国停战委员会成立以来，联合国维和行动已经走过70年。到目前为止已经部署了71项维和行动，范围遍布亚洲、非洲、美洲、欧洲。联合国维和行动的任务也在不断扩展，由起初的维持和平到近年来的建设和平。随着苏联的解体和冷战的结束，联合国维和行动进入比较活跃的阶段，在广度和深度上不断拓展。

20世纪90年代初，联合国在柬埔寨、莫桑比克等国家和地区维和行动的成功增强了联合国对于维护世界和平与安全的信心。然而，维和行动在波黑、索马里、卢旺达遭受惨败的内部报告的相继公布，又打破了联合国对于维和行动的盲目乐观。

(二)联合国维和行动面临的问题及风险源

1.联合国自身的问题及风险源

(1)维持和平的职责与维和行动原则的矛盾。联合国维和行动三原则是联合国在维和实践中逐渐发展起来的基本经验，也是联合国维和行动得以成功的重要保证。但在现实中，潜在维和任务区各方势力政治诉求不同，如果冲突各方无意和解，且不愿联合国介入，维和行动的开展就面临“同意”原则与维持和平的冲突。在“非武力”原则方面，维和行动规定只有在自卫时才能使用武力，然而现实中，使用武力强制维和也是维持和平的重要手段，因此“非武力”原则与“不干涉主义”的冲突不可避免，而这又是影响维和行动成败的重要因素。2000年联合国塞拉利昂维和行动中，因与冲突双方未能达成一致，230名联合国维和人员被非政府武装围困长达两个月的时间。

(2)财政危机对维和行动的限制。联合国维和行动经费来自会员国向联合国缴纳的维和行动摊款以及会员国的自愿捐款。然而，从成立之日起，联合国就一直被财政危机所困扰，主要根源是一些会员国出于这样那样的原因拖欠会费。虽然《联合国宪章》第19条规定“凡拖欠本组织财政款项之会员国，其拖欠数目如等于或超过前两年所应缴纳之数目时，即丧失其在大会投票权”，然而，一方面，个别大国认为自身承担过多联合国会费而没有得到相应的权利而拖欠会费，而其本质无非是为在联合国各类事务中占据更为主导的地位；另一方面，由于世界经济发展不稳定，特别是2009年金融危机后，一些国家经济受到重创，不得不拖欠联合国会费。

联合国财政危机造成联合国无力及时支付出兵、出警国的维和经费，直接影响到维和行动的正常运转，在一定程度上损害了出兵、出警国的积极性。同时，财政危机导致维和人员训练不足，装备配备不全、不精良，直接影响维和任务的完成。

(3)维和行动中联合国与其他主体的关系。一方面，新一代维和行动职能多样、规模庞大、任务繁重，需要更多的区域组织和多国部队的协助。另一方面，不同国家、组织出于不同的目的对维和行动的认知不同，其政治和现实利益诉求可能与联合国维和行动产生一定的冲突。据统计，联合国维和人员死于以色列袭击或因以色列袭击导致的事故人数不少于7人，其中2006年7月25日以色列空军对黎巴嫩南部城市希亚姆的联合国观察哨所进行袭击，造成包括中国军事观察员杜照宇在内的4名联合国维和人员死亡[1]。

2.联合国维和人员面临的风险

随着联合国维和行动规模和深度的不断拓展，维和人员遭遇的各类风险也不断增大，主要包括敌对行动、交通事故、疫病、各类事故等。特别是近年来的联合国维和行动在很大程度上介入了维和任务区各武装派别的冲突，而涉及国家因为长年战乱往往出现政府瘫痪、法制崩溃、盗匪横行等现象。在这种情况下，参与动乱的很多准军事人员及武装平民袭击联合国维和人员的事情时有发生。有些武装派别在自身要求或某些政治诉求没有得到满足时，往往会把自身的失势归结于联合国对其对手的偏袒，因而将联合国维和人员当作报复和出气的目标。除此之外，联合国维和任务区多经历长年的战乱和冲突，公共管理秩序混乱，交通秩序混乱，卫生系统瘫痪，医疗设施匮乏，往往导致交通事故高发，各种疫病流行。

下面以中国参加联合国维和行动牺牲人员(如图1所示)为例，分析联合国维和人员面临的主要风险。

(1)武装冲突。在联合国70年的维和行动历史上，对于维和人员来说，武装冲突始终是最突出的风险。特别是在传统维和领域，监督停战、撤军或者建立隔离带等工作都要求维和人员深入战斗一线。而面对日益严峻的维和形势，联合国也显得缺乏足够耐心，使用强制手段推进和平进程的思想盛行，也加大了维和人员伤亡的危险。

图1 中国参与联合国维和行动牺牲人员原因分析

(2)恐怖袭击。进入21世纪，种族、宗教等矛盾凸显，恐怖主义在全世界快速蔓延，恐怖袭击已经成为相对弱势一方的一种主要攻击手段，其又具备袭击方式复杂化、手段多样化等特点。相对于传统的武装冲突对联合国维和人员造成的伤害，恐怖袭击更多地体现在汽车炸弹、不明爆炸物等方面，也更难以防范。

(3)自然灾害。联合国任务区驻在国多数经济落后，基础设施在战乱中被破坏，抵御自然灾害的能力较弱。地震、洪水、泥石流及其引发的次生灾害对维和人员的生命安全均构成威胁。且部分维和人员的驻地为集装箱房或简易板房，这也导致其营地无法抵御大的灾害袭击。自然灾害风险特点为突发、难以预测且后果极为严重。2010年1月，海地地震导致包括8名中国维和警察在内的101名维和人员死亡。

(4)交通事故。虽然在联合国维和任务区，各种矛盾冲突还时有发生，但联合国维和人员面临的最大危险并不是战争和武装冲突，而是交通意外。不同国家的驾驶习惯、维和任务区糟糕的道路状况以及混乱的交通秩序，造成维和人员交通意外发生率居高不下。根据联合国的统计，联合国维和行动殉职人员超过三分之一死于各种意外事故。其中，中国军事观察员雷润民于1991年在科威特、伊拉克边境执行任务时因车祸牺牲，联合国武器核查机构化学视察组组长郁建国于2003年在伊拉克执行核查任务时，遭遇车祸牺牲。

(5)各类疫病。联合国任务区长年的战乱使得传染病肆虐，而复杂的环境、恶劣的安全形势和匮乏的医疗设施使得卫生防病工作难以开展。同时，联合国维和人员的不同生活、工作环境也给防治各类传染病带来困难，特别是单独生活的联合国维和警察，他们一般零散居住，一日三餐都需要自己解决，食品、饮用水以及与当地民众的密切接触都极易引发疾病风险。以南苏丹任务区为例，“疟疾、痢疾、伤寒、营养不良和呼吸道感染是南苏丹最致命的杀手。但与其他非洲国家不一样的地方在于，南苏丹还有许多可怕的热带疾病，这些疾病在世界上其他地区已经消失。世界卫生组织研究被忽视疾病方面的专家内维奥博士表示，南苏丹旱季和雨季更替这种极端气候使这些可怕的热带病更为频发”[2]。

(6)心理问题。联合国维和人员是一群极特殊的群体，工作环境复杂，自然环境恶劣，人身安全没有保障，生活艰苦，业务生活单调无趣，社交圈子狭小，加之远离祖国和家人，长期下来容易产生抑郁等心理疾病。同时，维和人员在任务区获得的尊重和社会认同感与其之前的人生体验截然不同，容易产生心理的变化。

(三)联合国维和行动风险的特点

1.客观性

虽然风险是突发的，但又是客观存在的，存在于维和行动全过程中，其客观性要求联合国维和行动决策层应充分认识风险，高度重视风险评估和管理。

2.可控性

虽然风险是不确定的，但是我们可以通过风险评估，以定性或定量的方法对风险进行分析，然后针对不同风险出现的概率和造成危害的大小，有目的、有针对地制定相应的防范、应对和控制措施。

3.不可避免性

虽然通过风险控制、管理等手段可以有效降低风险出现的概率、减少风险造成的损害，但是风险本身不可能被消除，作为武装冲突、种族矛盾、恐怖主义等各类危害人类社会的行为的规范方、治理方，联合国维和行动面对潜在的风险也不可能回避，只能尽可能地降低风险概率。

4.可管理性

联合国维和行动的全过程具有可预见性。通过对过往70年维和行动的总结、分析、评估，我们可以掌握同类维和行动的特点和规律、可能存在的风险，通过现代化的管理手段、先进精良的装备、不断提高的人员素质来降低风险发生的概率。联合国维和行动风险的可管理性要求决策层和管理者不断提高自身的管理水平。

5.可变性

联合国维和行动风险不是一成不变的，不是行动之前或行动初期一次风险评估报告即可永远使用的，而是随着联合国本身组织的不断改革，大国政治的不断演变，经济形势的发展，任务区经济社会形势的变化而变化的。因此，联合国风险评估应该是长期的、定期的。

三、中国参与联合国维和行动特有的风险

进入新世纪以来，特别是2012年以后，相对于经济复苏乏力、局部冲突和动荡频发、全球性问题加剧的世界大环境，中国取得了改革开放和社会主义现代化建设的历史性成就，综合国力不断提升，国际影响力不断增强。树立“道路自信、理论自信、制度自信、文化自信”的中国希望在国际事务中发挥更大的作用。

一方面，中国以“维护世界和平和促进共同发展”作为自身肩负的历史任务之一，积极参与全球治理，希望能够为解决人类问题贡献中国智慧和中国方案。另一方面，中国也在以实际行动支持联合国维和行动的开展，目前中国已成为联合国安理会常任理事国中出兵最多的国家，也是联合国第二大维和摊款出资国。

鉴于此，进入新时代，中国参与联合国维和行动逐渐从单纯的出兵、出警国向维和行动秩序的制定者、维和行动的主导者转变，不断谋求提高中国在联合国维和领域的核心竞争力和领导力，主动争取维和话语权，积极推动联合国维和行动改革并提出自己的建议：“恪守《联合国宪章》宗旨和原则及维和三原则，要为维和特派团制定明确、可行、重点突出的授权，更重视出兵国意见和作用，秘书处要为维和部队履职提供更高效、高质量的支持和保障，要切实加强维和部队的安全防护及医疗救助能力。”[3]

然而，固守老观念的一些西方国家，抱着“非此即彼”“有人崛起就有人倒下”的老思想、老思路，对中国“和平崛起”的理念不理解，对中国参与全球治理的目的不理解，对中国扩大在联合国维和领域影响力和话语权的作为不理解。特别是中国参与联合国维和行动时间较晚，联合国维和行动的决策层、领导层已经固化，维和行动的理念、实现方法等已经成型，一些人习惯用自己的老观念、老想法、符合自身国家利益的方法去制订维和政策。而中国自进入联合国维和行动领域，就坚持按《联合国宪章》和维和三原则办事。虽然近些年联合国维和行动陷入一些困境，关于改革的呼吁也不断出现，但既得利益群体并不打算放弃手中的权力。

虽然中国的发展取得了举世瞩目的成就，但是，某些西方国家要么带着各种各样的有色眼镜审视中国的发展模式和发展路线，要么对中国取得的成就视而不见，要么还有着比较深的怀疑和成见，对于中国智慧和中国方案既充满期待，又有一定的疑虑。

针对中国以非洲作为参与联合国维和行动的主阵地的现状，一些视非洲为自家领地的国家挑起舆论，抹黑中国，试图利用自身“原宗主国”的身份继续对非洲国家实施影响。在国际上，一些人把中国在非洲的维和行动等同于一个多世纪前的西方殖民活动，认为中国在非洲的维和行动只不过是为自身的经济利益保驾护航。虽然这些观点没有切实根据，但在某些西方国家和部分非洲国家有一定市场。

除了国家战略层面的风险外，相对于其他国家的维和人员，中国维和人员需要特别关注心理健康问题。作为非英语母语国家的维和人员，到联合国维和任务区任职工作，虽然掌握了一定的语言沟通能力，但是长期以来的信仰、生活观念、工作理念的不同，使得中国维和人员工作之余很难融入各式各样的生活圈子。如果数名中国维和人员在同一城市，相互之间还可以有所慰藉，但维和人员更多的是分散在不同城市执行任务，时间漫长、远离家人、无法融入同事的生活圈子、单调的生活会对其心理健康造成巨大影响。并且，中国人的性格特征是比较内向和隐忍，这往往造成中国维和人员背负巨大的压力而不愿与上级组织、家人、同事沟通，压力无法得到缓解，一旦爆发即是大的风险。

四、联合国维和行动风险评估

联合国维和行动风险评估是在对维和行动全过程风险源的识别基础上，估算风险发生的概率和程度，并根据任务需求和风险承受能力，对风险的概率和程度作出评估的过程。

风险评估一般有定性、定量、定性和定量相结合三种方式。

定性的评估方法是使用最广泛的风险评估方法，一般是评估者依据自身学识水平和从业经验，通过对事件的全过程、全周期的信息采集和数据收集等手段，对可能存在的风险进行分析、判断和推理。定性评估是一种典型的模糊分析方法，可以挖掘一些深层次的思想，使得评估的结果更加全面，但其主观性和随意性较强，对评估者本身的个人能力要求很高。

定量的评估方法运用大量的数量指标来对风险进行评价。可以直观地观测评估结果，评估结果更客观、更科学、更严密。

定性和定量评估方法各有各的优点，也有自身的缺点，将二者相结合，规避各自漏洞，可以得出科学可靠的评估结果。

在实际应用中，无论采用何种评估方式都应该首先查找风险源，风险源已在上文具体论述，在此不再赘述。确定评估指标，建立风险评估指标体系，指标包括可能性、严重性、时间性、可控性、性价比，每个指标又可以细分为数个等级。

风险评估标准和测算，是根据任务区的不同、任务属性的不同，调整各指标的比例系数，对各类风险源进行一种有目的的排序，并依据排序结果提出可行的应对意见，最终形成风险评估报告。

典型的联合国维和行动风险评估如图2～图5所示：

图2 联合国风险源

图3 联合国维和行动人员风险

图4 风险评估指标体系

图5 维和行动风险评估结果

五、应用实例

(一)案例简介

案例来自于2013年公安部决定派遣维和警察防暴队参与联合国驻利比里亚维和行动特派团的实例背景。根据联合国对我国派遣维和警察防暴队参与利比里亚维和行动的邀请，结合我国在非洲不断扩大的政治经济影响，依据我国已派遣军事观察员、卫生分队、运输分队、民事维和警察等维和人员赴利比里亚参与联合国维和行动的现实经验，公安部仔细评估各类风险，积极应对，完善筹备，于2013年9月派遣140人的维和警察防暴队赴利比里亚格林威尔市执行维和任务。至今，共派出5支维和警察防暴队，700余人完成维和任务，并创造了“无一死亡、无一遣返、无一违纪”的优秀成绩，中国维和警察防暴队已经成为联合国维和行动的典范。

(二)风险源(见表1)

表1 风险源

(三)任务区风险评估报告

一般情况下任务区风险评估报告见表2。

表2 一般情况下任务区风险评估报告

定期风险评估报告(风险排序)见表3。

表3 定期风险评估报告

2014年3月，利比里亚突然爆发埃博拉疫情，埃博拉传染性强，致死率高，对维和行动的开展、维和人员的个人健康和心理压力都造成极大影响，因此风险评估报告将疾病风险和心理风险列到了前面(见表4)。

表4 特殊时期风险评估报告

2015年3月，第二支和第三支赴利防暴队任务交接。第二支防暴队是首支承担1年维和任务的维和警察防暴队，面临严酷的环境，肆虐的埃博拉疫情，漫长的工作时间，使临近归国时队员的心理问题比较突出。经综合评估，将心理问题风险列为首位，警队党委有针对性地开展各项活动，疏解官兵心理压力，确保不出任何问题(见表5)。

表5 针对性风险评估报告

2016年，按照工作计划，联合国开始缩减利比里亚维和任务区规模，面对形势变化，是否继续进行维和警察防暴队工作，如何开展维和警察防暴队工作是所有工作的重点，还要关注由此引起的驻地变化，车辆、装备的管理和转移以及过程中的安全防事故工作。

六、结束语

联合国维和行动自诞生之日起，就与各类风险相伴，做好联合国维和行动风险评估，特别是中国参与联合国维和行动风险评估有着显著的价值和意义。应当指出，虽然维和工作的各级机构都在自觉不自觉地运用着风险评估手段，但是并没有成型的、系统的风险评估理论，特别是维和工作理论体系和学科体系中还缺乏系统的风险评估内容，还缺乏制度性的规范，加强风险评估研究刻不容缓。

参考文献:

[1] 联合国维持和平行动死亡人数[EB/OL].(2017-12-31)[2018-03-10].http://www.un.org/zh/peacekeeping/resources/statistics/fatalities.shtml

[2] “罕见致命疾病”的温床：南苏丹[EB/OL].(2012-03-09)[2018-03-10].http://juba.china-consulate.org/chn/smfyw/t912585.htm.

[3] 第72届联大举行维和议题公开辩论 中方重申将坚定支持并积极参与联合国维和行动[EB/OL].(2017-10-27)[2018-03-10].http://news.163.com/17/1027/13/d1oo0p2h00018aoq.html.