“大禹治水”对非常规移民治理的启示

杨春静

(武警学院 边防系，河北 廊坊 065000)

一、引言

全球化进程的加速推动了世界人口的跨境迁移，我们早已进入了“国际移民时代”。联合国经济与社会事务部发布的2017年《国际移民报告》数据显示，2017年全世界共有2.58亿国际移民，占全球总人口的3.4%，比2000年的1.73亿增长了49%[1]。如果按照非常规移民约占国际移民总数10%～15%的规律计算，目前非常规移民达2 500万至3 900万。

随着“一带一路”倡议的不断推进，我国与相关国家的交流与往来愈加频繁与密切，非常规移民大量流入问题也会接踵而至。特别是在边境地区，以及北京、上海、广州等一线国际都市，这一现象更加突出。目前，中国在对非常规移民的深入研究与综合治理方面，还需要更多的研究与探索。

二、非常规移民的界定

对于非常规移民，国内外还没有形成统一的定义，目前大部分定义主要是从移民群体与移民行为两方面去界定。国际移民组织就是从以上两方面用列举法对其进行定义的：非常规移民指在错误的时间、地点，为躲避官方的检查，通过欺诈来获取入境许可或通过虚假结婚规避移民法而进入一个国家的外国人，还包括没有合法签证而企图秘密进入一个国家的人，使用伪造证件的人，以及持有合法签证入境超过停留期限而滞留的人或侵犯了入境相关法律没有取得批准而滞留的人[2]。

通过定义可以看出，非常规移民的内涵非常宽泛，不仅包括非法入境、非法居留、非法就业等常见的非法移民，也包括那些游走在合法与非法灰色边缘地带的移民。例如，合法入境后计划逾期居留，还没有被入境国发现的移民；非法入境后向入境国申请难民庇护，在难民身份没有得以确认之前的移民；以及跨境人口贩运的被害人等等。

非常规移民是针对常规移民而言的，如果要界定非常规移民，必须先明确什么是常规移民。通常情况下，常规移民需要满足以下三个条件：首先，常规移民入境与居留的目的应当是善意的。常规移民的目的应当与本人的签证种类相符，并且主观上不存有恶意(如入境时怀有逾期居留的计划)。其次，常规移民入境与居留的行为是无害的。一是常规移民的行为不会扰乱入境国的出入境秩序；二是常规移民不会侵害入境国公民权益；三是常规移民更不会危害入境国国家公共安全。最后，常规移民在程序上是合法的。根据《中华人民共和国出境入境管理法》第24条规定：“外国人入境，应当向出入境边防检查机关交验本人的护照或者其他国际旅行证件、签证或者其他入境许可证明，履行规定的手续，经查验准许，方可入境。”常规移民需要满足以下四个条件：持有证明国籍身份的出入境证件、获得入境国的许可、在入境时履行规定的手续，以及需要经过主管机关的查验准许。

综上所述，可以将非常规移民定义为：外国人在入境与居留过程中，其入境目的与签证不相符，主观存在恶意的；或是入境与居留行为危害到入境国国家及其公民安全与利益的；或是出入境程序不符合相关法律规定的，就可以视为非常规移民。

三、“大禹治水”对非常规移民治理的启示

对于非常规移民，我国态度一直以来非常鲜明：一是致力于保障公民合法的出入境活动，维护良好的出入境秩序；二是对于非法移民，无论是向内进入还是向外输出，都严格加以防范和管控；三是在非常规移民治理中，非常注重保护当事人、被害人以及嫌疑人的合法权益。

如果我们将大量增长的移民形象地比喻成移民潮，那么非常规移民就可以视为脱离了河道的洪水。显而易见，与洪水一样，非常规移民会对经过与进入的国家或地区产生相应的危害与影响。笔者认为，在治理非常规移民过程中，我们不妨借鉴一下“大禹治水”的智慧。

传说在距今4 000多年前，中国黄河流域洪水泛滥。尧帝任命鲧负责治理水患，鲧采用“湮”法，也就是用水来土挡的办法，不料越堵洪水越是泛滥，结果“九年而水不息”。之后舜帝继位，任用鲧的儿子禹继续治水。禹改用“疏”法，“高高下下，疏川导滞”，也就是遵循水的自身特点，疏通河道，疏导阻碍水流的障碍，最终消除了水患，使周围的百姓得以安居乐业[3]。后人总结这个故事为：大禹治水，堵不如疏，疏不如导。

以往治理非常规移民侧重于打击与堵截，主管部门通常运用国家与法律赋予的强制力，采取加强边境管制、完善遣返制度、加大对非常规移民与雇佣者的处罚力度等举措。这些措施短期内确实能收到一定效果，但从长期来看还远远不够。例如：为防止非法越境活动，从2006年开始，美国在美墨边境修建了高3米、长达1 100多公里的隔离墙。然而，这道投资不菲的隔离墙，虽然大大增加了墨西哥人非法穿越美国边境的难度，却难以阻挡他们偷渡美国的决心[4]。同样，为了减少非法居留的非洲裔人员，广州出入境管理部门对非洲裔人员采取了更为严格的签证政策。虽然近两年广州的非洲裔人员确实在逐渐减少，但是大部分并没有离开中国，而是选择前往管理相对宽松的佛山、义乌等地。

四、治理非常规移民的对策建议

(一)厘清非常规移民的来源、进入与流向趋势

只有厘清非常规移民的来源、进入与流向趋势，才能为进一步疏通与疏导非常规移民做好准备。笔者选取了以下两个具有代表性的非常规移民群体，作为本文研究对象。

1.非法入境后非法居留

通常情况下，这部分非常规移民没有合法的身份证件以及入境许可，或是没有经过正常的入境通道，或是没有办理正常的出入境手续，通过其他手段进入我国。这部分群体主要来自于越南、缅甸、老挝、朝鲜等毗邻国家，他们利用与我国广西、云南、吉林地区接壤的地理便利，通过边境小道偷越国(边)境进入我国。近些年来，此类非常规移民活动呈现出从边境地区到珠江三角洲，再到深入内陆腹地的发展趋势。

以广西中越边境非常规移民为例：据广西边防总队数据显示，2016年广西边境地区打击非法移民共计3 100余名。非常规移民群体大多数以青壮年为主，年龄范围在16～50岁之间，男女比例为6∶4；入境目的主要有非法务工、非法通婚、非法居留等，其中非法务工人员又可分为长期务工和短期季节性务工；入境方式多样，有的乘坐火车、汽车、三轮车、摩托车穿越国境，有的步行绕开重点检查区域，通过边境地区各种便道、小道逃避边防检查，有的携带救生圈、泡沫塑料等工具从水路非法入境。

2.合法入境后逾期居留

这部分非常规移民通常持有合法的身份证件以及入境许可，以旅游、学习、经商等事由，经过合法的入境手续和途径进入我国境内。然而，其真正入境目的却是长期居留，超过签证有效期而成为非法居留与非法就业者[5]。比较典型的代表是滞留在广州、义乌等地的非洲籍移民。

据广州市公安局出入境管理支队数据显示，2014年在广州的非洲裔人员约有1.6万，常住人口4 092人，临时来华11 933人。这些非洲裔人员主要来自尼日利亚、马里、喀麦隆、几内亚、刚果等国家，来到广州后主要分布在白云永平、天河黄村、东圃等非洲裔人员聚集区，主要从事面向非洲国家的中国小商品进出口贸易。近两年，在广州的非洲裔人员数量在减少。2016年，在广州的非洲裔人员约有1.1万，比2014年减少了5 000人左右。他们一部分选择离开中国，还有一部分迁往了中国其他地区，比如义乌。据义乌出入境管理局的数据显示，2015年前11个月，非洲裔人员到义乌探亲、旅游和经商的人数达到8.1万。此外，尚有大约3 000名非洲裔人员在义乌居住，约占义乌外商总数的1/4。

(二)疏通合法移民通道

疏通合法移民通道，主要有两种途径：

一方面，“疏”包括在国内建立完善的移民制度，扩大合法移民渠道。无论是非常规移民入境前的防范、入境时的审查与识别、入境后的动态管理以及发现后的情况处置，都需要移民制度的保障。有了制度以及法律的保障，使得常规移民的迁移更加顺畅，可从源头上减少非常规移民。

进入21世纪后，西方各国不约而同对本国的移民法律与移民机构进行了调整和改革，不断调整出入境管理政策和移民计划，以吸引本国所需人才。例如：2014年，加拿大将申请去加拿大的普通签证改为10年多次往返签证，其移民政策更侧重于吸引技能人才，以及能为加拿大带来税收和创新的人才。同年，日本也制定相关政策，统一有关手续办理渠道，为外国创业者提供便利条件。很多来自越南、缅甸、老挝等国的非常规移民，并不想永久居留，成为中国公民，只是非法入境来华进行劳务。因此，应该通过开放国内劳动市场来合理增加合法移民渠道，通过签订劳务合作协定引入劳工或输出劳工，以此来减少非常规移民。

另一方面，“疏”还包括对于非常规移民来源国、输入国、过境国的综合治理，将堵塞合法移民通道的障碍一一去除，需要国际组织以及国与国双边或多边的交流与合作。比如，国际组织以及非常规移民输入国，可通过对来源国和过境国投入资金、设备、人员，来加强其移民管理和出入境边防检查工作，或是对于有非法移民倾向的群体予以针对性的援助和支持。

如美国与爱尔兰、加拿大等国签订预检协议，派人员到上述国家口岸，与所在国移民管理机关共同辨别与查验准备前往美国的人员。针对目前广东地区大量涌入非法居留与非法就业的非洲裔人员，我国可以与相关非洲国家进行司法或经济合作与援助，从源头上遏制非常规移民的进入。

(三)因势利导，合理处置

“导”则是将大批无序的非常规移民适当地进行引导、分流，根据具体情况，进行不同的处理。对于违反我国相关法律法规，会对我国国家安全与社会秩序产生威胁的涉恐涉暴人员，坚决予以防范打击，依法进行拘留或遣返；而对于那些情节比较轻微，未构成犯罪的“三非”人员，予以行政处罚后可鼓励和帮助其自愿回国；在符合一定条件的前提下，如当事人无犯罪记录，在中国生活多年且表现良好，自愿加入中国国籍，可以考虑给予这部分非常规移民合法化身份。

进入21世纪以来，随着全球化的不断发展和人权主义的深入传播，国际社会对待非常规移民的态度开始转变，从歧视和抗议，转变为理解和同情。这也促进了各国移民政策的转变，很多专家学者也在呼吁非常规移民的去罪化。非常规移民去罪化包括两个方面：一方面，是指通过立法将关于非常规移民的规定在刑法中剔除，从法律途径上予以合法化[6]。2010年9月，意大利最高法院本着其宪法的基本精神作出裁决，宣布非法移民不属于犯罪行为。另一方面，非常规移民去罪化也指在司法实践上对非常规移民进行非罪化或人性化处置。2014年11月，奥巴马推行移民改革计划，大约400万名在美国居住至少5年的非常规移民免于被遣送出境，并获得临时保护身份，其中没有犯罪记录者可获得合法工作机会。

一些外籍新娘本身对社会与他人并不产生危害，且在中国生活多年，早已结婚生子。如果按照“三非”人员进行遣返，无疑会导致其家庭破碎。即使采用强制手段促使其离开中国境内，由于家庭的牵绊，她们仍会寻机再次非法入境，无法从根源上解决问题。对于此类非常规移民，可考虑进行去罪化处置。

五、结束语

洪水虽然可怕，但只要能疏通、引导好，也可以用来发电。一些非常规移民与常规移民一样，对输入国的发展建设也可以做出自己的贡献。当然，其前提是国家要把握好治理的度。治理非常规移民如治水一样，都要因势利导，开展上中下游的综合治理。只有一切从实际出发，从人们需求出发，摒弃简单粗暴的强行制止，更好地进行政策疏通与引导，才能开通一条更加人性化的治理途径。

参考文献：

[1] 王俊美.联合国发布2017年《国际移民报告》 实现全球移民有序迁徙[EB/OL].(2017-12-25)[2018-01-20].http：//ex.cssn.cn/hqxx/201712/t20171225_3791094.shtml.

[2] 刘国福.试论国际社会对非常规移民的治理[J].学习论坛，2016,32(1)：56-60.

[3] 司马迁．史记[M]．北京：中华书局，2008：67-68.

[4] 郭倩.美国政府计划斥资180亿美元建美墨边境隔离墙[EB/OL].(2018-01-08)[2018-01-20].http：//www.xinhuanet.com/world/2018-01/08/c_129784751.htm.

[5] 鸿鸣．中国非法移民问题探析[J]．中央民族大学学报(哲学社会科学版)，2010,37(5)：44-49．

[6] 李建，罗大位.非法移民除罪化趋势探究:兼议对我国“三非”外国人管理的启示[J]．净月学刊，2015(1)：113-117.