大教育观视角下“校外培训热”标本兼治的系统思考

杭永宝 王中

摘     要：要积极回应人民群众对“校外培训热”问题的关切，需要在大教育观指引下系统思考应对举措，一方面加强“治本”，推进教育供给侧改革，促进基础教育优质均衡发展。同时，营造良好的舆论氛围，引导家长理性看待校外培训的预期。另一方面聚力“治标”，加大校外培训市场治理力度，形成长效监管机制。通过多管齐下，系统推进，才能为学生营造良好的成长环境。

关键词：大教育观;校外培训;标本兼治;长效机制

中图分类号：G522.72                文献标识码： A               文章编号：2095-7394（2018）06-0128-04

大教育观不是学校教育的无限延伸，而是将教育看作社会系统中的一个系统，从系统性、整体性上认识和理解教育的地位和功能。[1]大教育观是研究教育的一种新的格局和视野，不仅涵盖了学校教育、家庭教育和社會教育，而且用系统方法论综合地考察教育的本质和规律。近年来，一些校外培训机构开展以“应试”为导向的培训，违背教育规律和青少年成长发展规律，社会反响强烈。笔者认为，要贯彻落实好国家有关开展校外培训机构专项治理行动的要求，应当解放思想，从大教育观理论出发，从系统性、整体性上思考推进措施，坚持多管齐下、标本兼治、疏堵结合的原则，深化教育综合改革，推动本地区教育供给侧改革，促进教育高质量、高品质可持续发展，同时，做好宣传引导工作，帮助学生家长树立正确的教育观念和成才观念，不盲目攀比，才能为学生的全面发展、健康成长营造更好的生态环境。

1    系统思考，高度重视“校外培训热”问题应对

在大教育观理论指引下，系统思考就是具体的方法论，作为一种重视整体互动而非局部分析的思考方式，有两个基本法则：一是扩大问题思考的时空范围，二是把问题放在运作系统中作动态地、整体地思考。[2]因此，要破解“校外培训热”的问题，不仅需要积极剖析本地区“校外培训热”产生的弊端，而且要学习借鉴其他国家的应对经验，才能精准聚焦问题之源。

1.1  “校外培训热”调查数据的统计剖析

校外培训也称课外实习、影子教育，主要作用是对学科类课程的提优补差，对学校教学的巩固和强化，具有一定的积极作用，也存在诸多弊端。笔者所在课题组对80 060名参加校外培训学生的调查发现：一是学生参加校外培训越来越低龄化。学生从小学、甚至幼儿园开始就大量参加校外培训，比如：从小学1～3年级开始参加校外培训的占36.7%，从小学4～6年级开始参加校外培训的占36.8%，培训低龄化会损害学生身心健康，破坏学生对学校教育的兴趣。二是参加培训没有充分尊重学生意愿。学生参加校外培训主要由家长推荐和要求，占50%，一些家长由于“剧场效应”而跟风参与，如果这些额外的培训任务不是学生意愿，培训效果难以保证。三是每周补习占用时间较长。其中2～4h的占40.2%，4～6h的占16.5%，培训时间过长会侵占学生自主学习、锻炼身体和参与社会活动的时间。四是培训效果并不乐观。认为校外培训对提高成绩帮助很大的仅占24.3%。五是校外培训给家庭带来一定的经济负担。每周消费不高于300元的占35.5%，每周消费达300～500元的占25.4%。

上述分析表明：校外培训给学生家长带来额外的经济负担和时间成本。由于家庭对教育投入的重视，即使校外培训不是特别有效，也持续催生培训市场热潮不减;校外培训的超前教育冲击了学校正常的教育教学秩序，引发了社会焦虑。中央全面深化改革委员会第三次会议指出，规范校外培训机构发展，要全面贯彻党的教育方针，坚持立德树人，发展素质教育，以建立健全校外培训机构监管机制为着力点，构建校外培训机构规范有序发展的长效机制，切实解决人民群众反映强烈的中小学生课外负担过重问题。会议既明确了治理任务，又为系统解决问题指明了方向和路径。

1.2   世界各国对“校外培训热”的应对经验

世界各国的经验和做法对解决“校外培训热”问题有一定的借鉴意义。各国政府在培训机构治理方面有着不同的侧重点和应对举措，研究表明，世界各国主要应对措施有：一是政府采取措施提升学校教育质量。由于学校教育教学质量提高，英国、芬兰的教育成就中的校外因素明显与辅导培训无关。[3]二是政府积极举办公益性课外补习。美国、澳大利亚、新加坡政府提供资金，为有需求的学生家庭提供补习服务。[4]韩国也在推动公益性的“课下工程”。三是政府逐步加强校外培训机构的监管。印度、马来西亚、日本、菲律宾均加强校外培训机构的监管，其中日本、菲律宾分别作为服务产业、商业公司来监管。[5]韩国从过去的全面禁止改为提供体制性的帮助。四是加强法律制度建设。我国出台了《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》，逐步依法规范校外培训市场。五是学界呼吁对校外培训加以约束。专家普遍指出，要以再生产理论、平等主义理论、教育目标理论为基础，坚持机会均等和社会公正的立场，抑制影子教育的发展。[6]

综上分析，各国政府已经从过去那种无所不能、无所不包的大政府开始理性地调整自己，更好地处理政府与市场、与社会的关系，以构成更为协调的社会结构。[7]当前，应对“校外培训热”问题，应当在大教育观指导下，积极推进基础教育优质均衡发展，推动学校教育教学质量的提升，逐步完善课后服务机制。同时，加强市场监管、约束校外培训的野蛮生长，将法律政策的要求实施到位。社会各界都要积极支持和配合校外培训市场的监管，共同加强宣传引导，营造良好的社会氛围，帮助学生家长理性看待参加校外培训的作用，科学合理安排业余时间，减轻焦虑情绪，只有这样，才能实现系统治理的目标。

2    问题导向，持续推进基础教育的优质均衡发展

“校外培训热”的问题根子在教育要补短板、提质量。近年来，常州市以促进教育公平和提升教育质量为主要目标，积极夯实教育发展的基础，通过加强教育供给侧改革，切实解决当前城乡义务教育一体化进程中存在的突出问题，满足学生多元发展的需求。

2.1   着力推进五大行动计划，夯实学校教育发展基础

为夯实本地区教育发展的基础，常州市将在基础条件、队伍建设、投入保障等方面重点实施五大行动计划：一是实施学校建设新三年行动计划。预计实施81个教育重点建设项目，整体提升全市学校硬件设施和内涵建设现代化水平。二是实施学前教育行动计划。出台《关于深化学前教育综合改革的若干意见》，完善教师编制标准，足额配置保教人员。三是实施教育人才建设行动计划。重点实施名校长、名教师和名班主任培养的“三名工程”，努力造就一支师德高尚、专业精湛、数量充足、结构合理、富有活力、具备国际视野的高素质、专业化教育人才队伍。四是实施学生身心健康促进计划。通过建立作业量监控制度、每天户外体育锻炼一小时管理和保障制度，实施教室照度提升、课桌椅升降、提供直饮水、学校食堂标准化建设、生态校园建设、学生心理关爱等多项措施，切实改善学生身心健康发展环境。五是实施新优质学校创建行动计划。以评促建，使一大批优质学校在坚持育人为本、关注差异发展、深化课程与教学改革、创新管理和评价方式等方面发挥示范引领作用。

2.2   加强基础教育集团建设，推进教育优质均衡发展

笔者认为，集团化办学是现阶段破解“择校热”问题的有效途径，是当前推进教育优质均衡发展的成功之路，是让更多常州孩子接受更好教育的重要举措。常州市政府出台了《关于进一步推进教育集团化办学的实施意见》（常政办发〔2018〕85 号），从学前教育集团化、乡村教育集团化、薄弱学校集团化三个路径出发，探索委托管理、城乡共建、校际联盟、项目合作等形式多样的集团化办学模式，鼓励跨学段组建教育集团，实行集团内“九年一贯制”和“十二年一贯制”办学，力争到 2020 年，全市教育集团化办学布局更加优化，办学方式更加多元，保障机制更加完善，质量水平更加提升，基础教育集团化覆盖率达50%左右，市级以上优质学校占比学前教育达85%以上、义务教育达90%以上、高中教育达100%。

2.3   聚焦学校课堂教学改革，大力提升教育教学品质

为大面积提高课堂教学水平，市教育局出台了《关于进一步深化中小学课堂教学改革的实施意见》，从厘清合理的教学目标、创设和谐的教学环境、选择适切的教学内容、形成优化的教学过程、采取恰当的教学评价五个方面，来提升教师专业素养、促进教师专业发展。其中，把改善办学条件、强化专业支持作为首要保障条件，政府根据学校课堂教学改革的新要求，加强中小学设施设备、师资配备等方面的调研、规划和建设;积极发挥教研科研机构的作用，加强对薄弱地区、薄弱学校的专业指导，通过开展网络教研、联片教研，促进校标间、区域间的专业合作和优质资源共享。

2.4   落实学校常规管理规范，积极完善课后服务机制

近年来，常州市教育局出台了《局属初中校均衡分班工作实施方案》《关于改进与加强义务教育学校作业管理的指导意见》等一系列教育教学管理规范，对义务教育学校，严禁以各类竞赛证书、等级考试证书为招生录取依据，严禁以各种形式分重点班，防止学校成为学生参加校外培训的推手。逐步推动学校课后延时服务，以校内课后服务公益普惠导向，利用学校管理、师资、设备、场地等优势，发挥学校课后服务主渠道作用，通过政府财政投入、学校和教师支持、家长合理分担的方法完善经费保障机制，促进校内课后服务的可持续发展。同时，发挥“常州青果在线”平台等资源优势，为学生提供免费优质的课程资源、名师在线辅导答疑服务，满足学生课后以及假期学习需求。

3    回应关切，依法推进校外培训市场的有序治理

专项治理要以《民办教育促进法》为指导，用法治思维和法治方式谋划推进专项治理工作。破解“校外培训热”问题需要标本兼治，治本就是抓好学校教育质量，治标就是抓好培训市场规范。当然，校外培训机构专项治理工作是一项涉及面广难度较大的工作，需要打好“组合拳”，全面把握校外培训机构专项治理行动的目标任务和整改要求，积极稳妥推进专项治理行动深入开展，并逐步形成长效机制。

3.1   加强政府统筹，推进属地管理

在政府统筹指导下，根据《常州市校外培训机构专项治理联席会议的通知》（常政办发〔2018〕61号）要求，市、辖市（区）分别建立由政府统筹协调、教育行政部门牵头的专项治理联席会议制度，明确相关部门职责，健全工作协同机制，比如：公安部门负责教育培训机构安全工作指导，配合开展联合执法整治;城管部门配合联合执法，开展与教育培训有关的市容、非法设置广告设施的整治，及时向教育部门移交教育培训机构开设线索;文化部门负责联合执法整治过程中文化类培训问题的处理指导工作;消防部门负责教育培训机构消防安全工作指导，配合开展联合执法整治。根据属地管理的原则，各辖市、区根据《专项治理方案》和《摸排工作方案》，进一步明确本地区专项治理的联合执法参与部门及组织方式，畅通投诉举报渠道，分片负责，落实责任区域和责任人。通过点面结合，以商业街区和中小学周边为重点区域，组织教育、市場监督、公安、消防等相关单位进行联合摸排和依法处置，才能把治理的各项任务扎扎实实落到实处。

3.2   聚焦重点难点，依法分类治理

专项治理工作面广量大，需要分类治理，并聚焦重点和难点问题。首先，要把人民群众反映强烈的中小学生过重课外负担问题作为治理工作重点，通过宣传专项治理政策和要求，引导校外培训机构主动依法自查自纠，不得超纲教学和超前教学。同时，通过各种媒体、家长会、社区家长学校对学生家长进行引导。其次，要分类治理。一是根据摸排情况，对存在重大安全隐患的机构要立即责令整改;对证照不全或无证无照的，要视条件指导其办证或责令立即停止办学。二是依据培训内容，区分中小学生语文、数学等学科类培训和培养中小学生兴趣爱好、创新精神、实践能力等其他类培训，重点规范学科类培训。这是专项治理的难点。对难点要抓典型，确实应当取缔的，整治工作组要宣讲政策、舆论引导、疏散学员，并与乡镇（街道）、村（社区）共同做工作，尽可能取得行政相对人的理解和支持。

3.3   分步有序推进，形成长效机制

全国校外培训机构专项治理行动有明确的时间节点要求，需要推进完成三个阶段具体任务：一是排查摸底阶段。要根据《摸排方案》，组建联合排查组，对本行政区域内的校外培训机构开展拉网式排查，要集中人力物力对重点区域进行“扫街”。二是集中整治阶段。按照“审批一批、整改一批、关停一批”的思路，开展联合执法，督促落实整改措施，依法处置违法违规校外培训机构，同时教育部门全面加强中小学校的规范管理。三是专项督查阶段。政府教育督导部门全程参与，定期开展督导检查;牵头部门强化事中事后监管，及时发现和遏制培训机构各种新的违法违规办学行为。

校外培训机构专项治理需要标本兼治、疏堵结合，才能取得良好效果，并为长效机制的形成积累制度经验。首先，加强联合监管，形成管理合力。教育、人社、文化、体育等部门要加强行业管理，会同公安、城管、市场监管等部门和乡镇（街道）建立常态化的联合执法队伍，形成巡查发现、归口受理、分派协调、违法查处的工作机制，在管理上不留真空和死角。其次，加强信用监管，提高违法成本。要加快信用管理制度建设，建立黑白名单制度，真正体现为诚信者开辟绿色通道、让失信者处处受限，努力构筑诚实守信的社会环境。对违法处理对象予以行业准入限制。再次，加强教学监管，用好信息公开。用好对校外培訓机构开展学科类培训的备案机制，教育部门要督促相关培训机构及时报备和公开学科类培训班次、内容、招生对象、上课时间等，并通过网络向社会公布，接受行政监督、行业监督和社会监督。对信息披露不实的培训机构依法予以处罚。

参考文献：

[1] 杨鑫辉.现代教育的三大基本观念[J].南京师大学报（社会科学版），1999（3）：61.

[2] 赵书松，廖建桥.一个基于系统思考理论的个体知识共享分析框架[J].科学学研究，2008（12）：1256.

[3] 代蕊华，仰丙灿.国外校外培训机构治理：现状、经验、问题及其启示[J].教师教育研究，2017（9）：101-103.

[4] 马克·贝磊，刘钧燕.课外补习研究：问题与方法[J].北京大学教育评论，2015（7）：10.

[5] 刘菁菁.东亚国家（地区）课外补习的政府监管之道——香港大学教育学院比较教育研究中心主任马克·贝磊教授专访[J].外国中小学教育，2014（10）：4.

[6] 周霖，周常稳.韩国影子教育治理政策的演变及其启示[J].外国教育研究，2017（5）：75.

[7] 劳凯声.变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究[M].教育科学出版社，2003：21.

责任编辑    晓    潭