“放管服”改革视阈下的税收风险管理*

肖玉峰

(东北大学 文法学院， 沈阳 110169)

“放管服”改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。世界银行2018年营商环境报告显示，中国以65.29分排名第78位。报告从开办企业、缴纳税款、获得信贷、办理施工许可证、获得电力、办理破产、跨境贸易、执行合同、保护少数投资者和财产登记10个方面对全球190个经济体的营商环境进行评估。其中，我国在纳税方面全球排名130位[1]。由此可见，加强税务部门“放管服”是营商环境建设的重要内容。2017年，国家税务总局提出进一步深化税务系统“放管服”改革，优化税收环境，将“简政放权、放管结合、优化服务”作为税务系统“放管服”改革的总要求，并把全方位提升税收管理水平作为一项重要内容。在此背景下，作为税收管理重要内容之一的税收风险管理面临着前所未有的机遇和挑战，对团队建设、数据应用、管理方式以及行业模型构建等也都提出了新的要求。

一、“放管服”改革下税收风险管理的机遇与挑战

(一) 机遇性

1. 税法遵从度方面

税收征管的一个重要目的就是提高纳税人的税法遵从度。通过开展税收风险管理，对诚信纳税人进行激励，在纳税信用等级上给予授信，在办税方式上开通绿色通道，在税收管理上调查后置；对无主观过错因工作疏忽造成失误的纳税人进行纳税辅导和善意提醒，促使其对失误进行自我纠正；对拒不履行纳税义务的纳税人进行严厉打击，迫使其依法纳税，实现税法遵从[2]。

2. 税源长效管理方面

税源长效管理的一个重要原则就是规范并且有效。因为税收风险管理是对税收征管和纳税人涉税行为的过程监控，具有运行程序公开、管理行为有据、环节相互制衡、管理结果可诉的特点。一方面，税收风险管理能够对税收执法的任意性进行监督，避免税务人员对同一纳税人在短时间内重复实施风险应对；另一方面，能够对纳税人的涉税行为进行监控，及时有效地归避涉税风险点，进而实现对税源的长效管理。

3. 纳税服务方面

做好纳税服务一方面能够抓住税务部门和纳税人在纳税服务环节的主要矛盾，调整需求与服务之间的关键环节，改进税务机关的服务质量，使纳税人在办税时间上更加便利、便捷，在办税感受上更加贴心、舒心[3]；另一方面，通过对纳税人进行辅导和政策解读，能够促进纳税人进行结构调整和产业升级、不断做大做强，使其享受到税收政策红利和更多办税便利。

(二) 挑战性

1. “放”的方面

近年来，国家税务总局陆续取消了96项涉税行政审批事项、29项进户执法项目、26种涉税文书报表，进一步提高了办税效率[4]。但需要注意的是，因为后续管理，尤其是事中事后监管不能及时跟进到位，在税款征收、税源管理等方面形成了较大的风险。比如，事前进户调查核实环节取消后容易造成事前管理缺位，一些不法分子利用虚假申请资料虚开增值税专用发票，造成重大涉税违法案件屡禁不止。因此，应运用辩证思维，结合实际情况，客观准确地对各项税务行政审批项目进行评估分析，做到放得其时，抓得其法。这是“放管服”改革下税收风险管理必须考虑的首要问题。

2. “管”的方面

税收管理的基本遵循是税收法治。当前，与“放管服”改革的要求相比，在管的方面还存在法治观念不强、执法规范化程度不高、税收法治环境不良等问题。因此，在税收风险管理过程中，必须培养法治思维，规范税收执法权力运行，加强执法行为监督，维护纳税人合法权益，营造公开公平公正文明的税收法治环境，促进市场主体公平竞争。这是“放管服”改革下税收风险管理的核心问题。

3. “服”的方面

服务能力是衡量国家治理能力和治理体系现代化的一个重要标准，服务契合能够在纳税人与税务机关之间不断重复的交互过程中加大情感、心理和物质的投入[5]。在税收风险管理过程中，税务机关通过对纳税人进行风险管理，对诚信纳税人进行激励，对过错纳税人进行辅导和行为矫正，能够促进纳税人良性发展。从实践来看，税务部门热情式服务、便捷式服务等表层性服务特征显著，纳税人的需求和税务机关的供给之间的契合度不高。因此，建立适应“放管服”改革的纳税服务体系，从深层次提升纳税服务水平，是“放管服”改革下税收风险管理必须解决的关键问题。

二、“放管服”改革下税收风险管理存在的问题

1. 团队基层人员不足、队伍结构单一

专业化的税收风险管理团队是实施税收风险管理的关键因素。一方面，从税务系统内部来看，基层干部队伍人员结构、年龄结构、专业结构与专业化税收风险管理团队建设的要求都有很大差距，尤其是复合型、专家型人才数量较少，不能满足当前税收风险管理工作的需要[6]。调研发现，某市国税系统共有823名干部职工，人员年龄分布情况如图1所示。

图1　某市国税系统职工年龄分布情况

由图1可以看出，该局人员断层明显，结构矛盾突出。据测算，2018—2027年10年间，该局将退休330人，干部队伍将濒临断层。这种断层式的人员结构，给税收风险管理团队建设带来了巨大的挑战，征管一线面临的问题尤其突出。

另一方面，在团队人员组成上，以税务系统内部人员为主，系统外的财税、法律、信息技术等领域专家还没有广泛参与其中，与国外税收风险管理专家团队相比还有很大的差距。美国在税收风险管理方面将内部专业人员与外部经济学家、管理专家相结合，形成专业化的风险管理团队，充分运用先进的管理技术和管理方法，提高资源配置效率和管理效率，不仅能够有效地防范和控制重大税收流失风险，还能为纳税人提供多元化、专业化的纳税服务。这一点非常值得借鉴。

2. 数据基础薄弱、共享不畅

数据是税收风险管理的基础，数据质量是税收风险管理的保障[7]。数据的应用包含两方面内容：一是对自身存储数据的应用，二是对第三方数据的利用。当前，税务部门在这两个方面都存在短板。

在内部信息利用方面，金税三期系统上线后，税务部门存储了大量的数据信息，但是在实践中，因纳税人报送的数据质量参差不齐，造成已有的数据不能全面、客观地反映相关情况。比如，在对某市国税局2016年企业所得税实证分析工作调研中发现，纳税人在纳税申报时存在乱填乱报申报表的现象，导致产生了大量的错误信息。另外，跨国、连锁等跨区域经营企业不断增加，电子商务等新业态层出不穷，税源管理复杂性和不确定性进一步增加。税务机关较难掌握这些纳税人的创利方式、盈利水平和应税收入等数据，征纳双方信息不对称的矛盾更加突出[8]。

在外部信息应用方面，涉税信息主要散落在财政、交通、海关、公安、银行、社保等诸多部门，尽管从省级、市级两个层面都出台了《税收征管保障实施办法》，但是在实际应用上，仅仅在一些基础性数据共享方面取得了成效。据笔者实地调研，某市国税局2016年从第三方获取信息21 000余条，2017年获取信息43 000余条，大多集中在工商、海关、财政、医药等领域，其中有效信息仅4 000余条。由金融机构掌握的纳税人开户、存款、支付和收益等动态信息，囿于银行保密制度目前还无法实现实时交换和共享。

3. 管理混乱，任务多重派发

当前，在税收风险管理过程中，尽管各级税务部门建立了风险管理领导小组作为税收风险管理机构，组建了由各种业务人员参与的风险管理团队，但是在机构设置上没有明确说明，使得部门定位不准确、岗位责任不明晰、导致部门衔接不顺畅、工作多头管理[9]。

从横向上看，税收征管部门、纳税评估部门、税源管理部门都单独制定税收风险计划。在计划整合汇总到风险控制部门后，往往又因业务、任务不同无法整合，不能使税收征管整体效能得到充分发挥。

从纵向上看，上级税务机关在下发税收风险任务时还有分散性和随意性的情况，多头管理、重复派发的状况时有发生。对于基层税务机关而言，在人员使用上往往是“上面千条线，下面一根针”，每个人都承担着大量工作。上级税务机关多个部门税收风险管理任务同时下发后，基层人员往往同时承担这些任务。有时，基层人员还会被抽调参加上级部门组织的税收风险管理工作。繁重的工作任务导致基层税务人员疲于应对，无法保证税收风险管理的质量。另外，征收单位在进行风险评估时，时常会有部分评估户被稽查部门进行稽查，造成评估与稽查的矛盾，也使得纳税人无所适从，从而降低了税收执法的公信力。

4. 注重评估成果，忽视行业模型建设

通过风险管理防止税款流失仅仅是税收风险管理职能的一个方面，这一点体现在税收评估成果上。另一方面，税收风险管理还担负着通过对不同地区、不同行业、不同税种进行规律性研究和总结建立风险管理模型的职能[10]。当前，各级国税部门在抓评估成果方面成效显著，但是在行业模型建设和探索上显得用力不足。因为缺少相应的、具体的模型加以借鉴和参考，使得风险管理过程中采取的措施相对单一，工作基本停留在经验判断和简单比对阶段。这种经验判断和简单比对，使得税务机关在风险等级确定方面无法制定详尽的标准，在制度建设方面无法确定程序、标准等具体操作办法，在税收风险防范方面无法提供合理的策略，在征纳成本的控制和管理效益的分析方面无法提供深入研究与探讨的具体依据。

三、“放管服”改革下税收风险管理的几点建议

在税收风险管理中，必须促进人力、数据、体系、模型等要素的充分融合，实现优势互补，形成结构优化、信息畅享、权责明晰、模型丰富的税收风险管理综合体系。

(一) 加强税收风险管理团队建设

1. 改革税收管理员制度

当前，税收管理员属于属地固定管户的管理方式。改革税收管理员制度，就是要转变征管方式，从管户制向管事制转变。实行管事制，通过采取一人多岗和一岗多人模式，对税收管理员负责的咨询服务、税源监控、税源管理以及其他日常事务性管理职责进行简并整合，分派给综合业务辅导岗、数据应用分析岗、调查核实执行岗、税收联络员岗等岗位人员，实行管事不管人。在具体工作中，可采取岗位轮换制，具体设置如表1所示。

表1　税收管理员岗位职责与特性

同时，出台《税收管理员工作规范》，对岗位职能和工作职责实行规范化、标准化管理，解决管理随意、服务盲目、岗责模糊等问题。

2. 建立复合型税收风险管理团队

图2　稽查部门与税政部门合作流程

(2) 组建由税务人员主导，经济学家、法律专家、职业经理人等各方面专家广泛参与的团队，提高管理能力和管理效率。国外税收风险管理团队都要有行业专家参与其中，美国每个行业的税收风险管理专家团队大约有700～800人，行业专家占19.6%，约140～160人，包含工程师、金融产品专家、经济学家、技术顾问、电脑稽核专家等。澳大利亚税收风险管理专家团队行业及特别顾问占比达到57.4%[11]。经济学家、金融专家、行业专家对企业战略决策、生产经营等方面的研究更为专业、系统，他们中的很多人本身就是企业战略决策的制定者或执行者，对税收风险产生的原因剖析相比较税务人员也更深刻、更彻底，因而在防范税收风险方面提供的意见以及采取的措施也更加切实可行[12]。基于此，在税收风险管理团队建设中引入“外脑”，注重发挥各个专业领域人才的作用，必将为税收管理提供更加坚强的后盾。

(二) 加大信息管税的支撑力度

1. 互联网+税务

借助互联网思维，应用互联网等信息技术手段[13]，是当前我国税收“放管服”改革的重要方向。互联网+税务为税务机关开展税收风险管理提供强有力的技术支持。

对内，金税三期系统上线后，海量涉税数据汇集其中。一方面，要把好数据入口关，对涉及税务登记、税种认定、发票管理、申报征收等环节的数据进行完整性、合理性、有效性的初步分析和完善，确保数据源完整、准确、可靠、可用。另一方面，要加强对各种涉税数据的采集、整理、存储、分析、应用和互通，建立纵向总局、省局、市局和县区局全覆盖，横向税收征管、纳税服务、税源管理、税务稽查全包括的数据应用平台。

对外，通过与其他政府部门信息共享平台对接，加大与公安、住建、工商、银行等政府部门和单位的信息共享力度，由信息孤岛向数据集中转变，减少税务部门共享数据时的阻力，提高获取第三方数据的质量，实现税务机关对纳税人涉税信息的全程跟踪和时点监控，最大限度地推进信息采集和数据利用。

2. 大数据税收风险管理模式

大数据税收风险管理模式是依托大数据应用平台，运用互联网技术，通过各应用系统产生的原数据进行分类、存储、处理和输出，进行事项评估、数据识别分析，对疑点纳税人根据疑点等级进行管理和服务。同时，根据数据识别结果建立风险指标体系和工作模型，如图3所示。

(三) 建立科学完备的税收风险管理体系

1. 机构设置方面

在机构设置上，推进税收风险控制部门单独设置，实体运转。当前，各级税收风险控制方面大多是成立税收风险管理工作领导小组，把税收风险管理工作领导小组办公室作为常设机构设在征收管理部门，负责税收风险管理各项工作任务的统筹安排，开展日常工作。在深化党和国家机构改革方案出台后，省级和省级以下国税地税机构将合并，各层级税务组织体系和征管职责也将进一步优化，税务部门的结构布局和力量配置也将有较大的调整。在本次机构改革中，可以设立专门的税收风险控制部门，对风险事项统一扎口管理，组织开展税收风险分析和应对工作。

2. 工作流程方面

在工作流程上，按照规划制定—分析识别—任务推送—风险应对—监控评价的流程开展工作。其中，规划制定、分析识别、任务推送三个环节是解决任务多头派发、重复派发问题的关键。规划制定：各单位在年初制定年度计划，明确工作任务、工作时间、具体步骤和相关要求，提交到风控部门，风控部门对计划进行整合、完善、发布[14]。分析识别：根据规划和上级单位推送的任务，开展专业分析。风险分析的主要内容是确定分析口径，对提取的数据进行归类，根据纳税人风险点的收集，形成风险纳税人涉税风险信息库。任务推送：风控部门根据涉税风险的发生概率、纳税人的经营规模以及税务部门的征管能力等进行等级排序，以此确定纳税人的风险等级，明确任务属性，提出具体时限要求，推送至具体承办部门开展风险应对。需要注意的是，推送任务之前，风控部门应做好同稽查部门的沟通协调，避免与稽查选案交叉重复，解决“多头执法”“重复检查”等问题。

图3　税收风险管理大数据应用平台

(四) 建立和完善税收风险管理模型

1. 模型建立

对一个行业进行税收风险管理，建立一个税收风险管理模型，结合行业特征、行业(产品)生产经营规律及涉税管理要点、风险分析方法、印证案例，从指标说明、数据项、风险项、指标涉及责任项四个方面来展开[15]。从行业企业的生产经营规律入手，通过研究行业企业的生产销售流程，按照行业特点设置产品监控数据指标，挖掘行业涉税风险点，建立行业模型，并通过实际税收风险管理案例进行单户验证。同时，通过评价企业税收风险内控、开展税收风险监控等方式引导企业建立完善税收风险内控体系，实现税务管理环节的前移，税企双方共同做好事前防范和应对税收风险工作。

2. 单户验证

一个行业的风险管理模式建立后，需要在实践中反复印证。通过对一段时期、一个行业、一个模型的数据进行校验和分析，及时修正指标数据项、风险项等内容，使模型的精准度和持久度不断提升[16]。

四、结　语

在“放管服”改革视阈下，以税收风险管理理念为导向，通过优化征管资源配置，建立与风险管理相适应的风险管理团队，依托互联网+税务提供的技术支持，加强对涉税数据的分析和应用，建立科学完善的工作体系和运行、保障机制，构建具有典型性特征的税收风险管理模型，能够最大限度地提高税收内外部风险分析识别和应对能力，发挥税收管理效能，降低税收流失风险，不断提高税法遵从度和税收征收率，从而提升税收治理能力、推进税收现代化。