新形势下航天领域军民融合发展途径的思考

◎中国空间技术研究院◎张博◎宋旸◎刘浩淼

当前，我国航天领域军民融合程度还不够深入，民营企业参与军工任务阻力较大，军工任务仍然相对封闭，对民用产业发展的牵引、拉动、辐射作用还不够强。如何充分发挥国家主导和市场机制两大作用，抓住民参军、军转民两大关键，进一步推动军、民资源共享、良性互动，是航天领域军民深度融合发展过程中需要思考和研究的历史性课题。

中国航天科技集团有限公司的军民两用技术和产品展示

前言

十九大报告中，习近平总书记三次提及军民融合发展战略。军民融合是从国家安全和发展战略全局出发作出的重大决策，是我国长期探索经济建设和国防建设统筹发展规律的重大成果，为全面提升国防实力和综合国力，实现富国和强军协调发展指明了方向和路径。航天产业作为引领经济和社会发展的重要力量之一，已经成为世界各国抢占新一轮国防安全、经济和科技发展制高点的战略性产业。航天产业自身也具有典型的军民融合特性，纵观各国航天发展史，走军民融合的发展道路是一种必然趋势。当前，我国航天产业军民融合发展面临难得的机遇，经济发展强劲向好的趋势以及市场对航天需求的不断拓展为航天产业军民融合发展提供了巨大空间。

一、美欧航天领域军民融合发展概况

美欧等航天强国在长期发展过程中不断摸索，逐渐找到了符合自身国情的航天军民融合道路，各国在军、民、商用航天领域发展各有侧重，基本形成共同发展、互为促进的局面。军用航天重在确保国家安全，民用航天重在满足政府公益性服务需求，商业航天则强调可产生商业利益。

（一）美国航天领域军民融合的发展

美国在军民融合方面起步较早，20世纪90年代，美国率先在航空、核能等领域采用军民融合的方式来加强建设、提升效率，取得了良好的效果。随着美国航天需求和航天实力的发展变化，军民融合不断深入和创新，形成了独特的发展模式。军民融合发展一方面缓解了美国国防经济投入压力，另一方面也促进了航天技术的进步和国民经济的发展。近年在国防预算大幅削减、空间安全环境变化以及空间体系结构酝酿变革的背景下，美国政府更加强调军民商深度融合，明确提出“最大限度采购和利用商业航天满足政府、军方需求”。2014年7月，美国军方推出“搭载载荷解决方案”，与14家航天公司签订“无限期不定量供货”合同。该方案即在商业航天器上搭载军方有效载荷，这是一种将军用任务融合到商业卫星任务中的创新模式；2015年5月，美国军方向私营商业航天公司太空探索技术公司（SpaceX）颁发了认证，允许其进入美国军用发射市场，发射军事卫星以及执行和国防安全相关的太空任务。美国军方在军用卫星发射领域的放开，使其在节省经费和促进技术进步方面获益。

在航天领域推进军民融合方面，美国政府开展顶层设计，出台了一系列政策法规，为军民融合发展提供了政策依据；为使军民两方能够顺利的实现技术转移，成立了专门的机构负责相关事宜，加快转化速度、提高成果转化效率、推动科技进步；同时加大力度对私营商业航天公司进行多方面的扶持，以期强化军、民特别是军、商之间合作的效果。

（二）欧洲航天领域军民融合的发展

欧洲航天产业起步较晚，很多领域是“先商后军”，尽管军事航天在整体航天建设中占比较低，但商业航天蓬勃发展，且商业力量在军事航天能力建设中的参与程度很高。在通信、遥感卫星及运载火箭等优势领域，欧洲国家在技术水平、市场份额等方面具有强劲的国际竞争力，这为军民融合发展奠定了良好的基础。在面临国防资源高占用与社会资源相对短缺矛盾时，欧洲各国首先从战略层面加强对军民融合的规划设计，确保了军民融合始终处于良性发展的轨道；充分利用民用领域的成果和资源为国防建设服务，扶持和鼓励民营企业参与装备科研生产，提高了资源利用效率；在推动军民融合过程中，十分重视军民两用技术的发展及军民技术的相互转化；在国防采办过程中，大力倡导军民通用标准和规范；同时十分重视军民之间的合作和协调机制，积极推进欧洲国家间国防科技合作。

欧洲各国在航天领域推进军民融合方面，一是通过制定相关政策法规，淡化军民技术之间的界限，指导军民融合发展。二是优化军民两部门间的资源配置，提高整体资源利用率，确保武器装备和民用产品的共同发展；三是加强国际合作，充分利用别国资源与技术，弥补本国资源不足的同时，提高军工竞争力。

二、我国航天领域军民融合存在的问题

中国航天经过30余年的探索和发展，逐渐走出了一条具有中国特色的军民融合发展道路，在满足国防建设需求的同时，与高铁、核电等产业一并，作为国家名片提高了国际影响力，拉动了社会经济发展。但航天领域军民融合程度还不够深入，民营企业参与军工任务阻力较大，军工任务仍然相对封闭，对民用产业发展的牵引、拉动、辐射作用还不够。在“民参军”和“军转民”方面还存在一些问题。

在“民参军”方面存在的突出问题，一是军方需求信息渠道不畅通。缺乏开放的信息交流平台，军方“需求”和企业“能力”没有充分对接。尽管全军武器装备采购信息网于2015年1月4日正式上线运行，实现了装备采购需求信息发布的公开透明，但由于保密等原因发布信息的类型、内容、要求等仍不够全面。对于大多数并不具备直接承担军方研制任务能力，而是给传统军工企业提供技术补充或协作配套的民营企业来说，装备采购信息网的军方需求信息仍然高不可攀，“圈子文化”始终难以逾越。二是参与军品研制、生产的门槛较高。现行体制下需要申办四个证书：由国家保密局颁发的保密证书、由国防科工局颁发的武器装备生产许可证、由装备发展部颁发的承制单位资格合格证和质量体系认证，办理手续繁琐，据不完全统计，四个证书全部办理完成至少需55个月。上述问题导致民营企业与国有航天军工企业本身不在同一起跑线上，削弱了民营企业参与军民融合建设的热情。

在“军转民”方面存在的突出问题是航天军工企业市场机制不健全。目前航天军工企业的任务大部分还是依靠国家规划以及北斗、载人、探月、高分、空间基础设施等专项工程，缺少竞争或是仅有系统内的有限竞争，没有真正建立符合市场经济发展规律的体制机制，更难激发企业的创新活力。航天军工企业在长期科研生产过程中积累的军工技术，通过转化产生经济效益规模还不大，民品开发缺乏深度和广度，航天军转民产品规模小、集中度低、大部分产品没形成核心竞争力。即使开发出有技术优势的产品，由于体制机制的束缚，也难以构建符合市场规律的营销体系，难以迅速解决市场“痛点”。美国等航天强国在“军转民”方面产生了很多优秀案例，例如我们熟知的纸尿裤、条形码、记忆海绵等市场热销产品，都是从航天技术转化而来。我国航天军工企业在这方面尚有差距，以航天科技集团公司为例，获得过400余项科技奖、拥有专利4万余件，但通过专利转化在民用市场上获得收益的规模还十分有限。

三、我国航天领域军民融合发展途径的思考

通过借鉴美国等航天强国推动军民融合发展的成功经验，结合我国军民融合实践中遇到的具体问题，在航天领域推进军民融合发展还需在以下方面进行探索。

（一）国家层面

1、加强顶层设计，自上而下从需求着手开展军民融合

军民融合需要以政府为先导，自上而下的开展顶层设计，系统策划军民融合发展的总体方向和发展思路，科学统筹军、民两方需求，使国防与经济建设同步发展和推进，形成互为一体、相互促进的格局。一是要将军民融合发展纳入到国家整体改革和发展的总体规划当中，制定宏观层面的战略规划，从全局高度出发，合理设定发展目标和重点任务，划分发展阶段、做好分工布局，明确政策指引，落实政策措施。二是要站在国家战略高度从源头进行设计，打破利益集团的阻力，破解军民分离的二元结构，充分利用军、民两大领域资源，制定切实可行的发展规划。

2、完善体制机制、明确管理职能

军民融合涉及国防建设和经济建设双重内容，需要设立由中央统一领导的军民融合组织机构。欧、美等军民融合发展较好的国家，都设有总统或首相牵头的专门机构推进军民融合开展，通过设立专门的军民融合机构，统筹规划军、民一体化建设的各项事务，构建军民互动融合发展的沟通渠道与合作机制，制定市场准入、退出机制以及激励机制，管理市场主体行为。尽管国家成立了军民融合委员会以及下设的军民融合办公室，但中央军委的装备发展部和工业和信息化部的国防科工局还不能从根本上做到需求融合。还需加强军民两方面的需求沟通与衔接，在组织机构上，设立从部委到企业的多级协调机构；在管理职能上，需要明确各职能部门的职责权限，形成相互衔接、职能配套的军民融合管理体系。

3、健全政策法规体系，保障军民融合顺利开展

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军民融合涉及政府、军方、军工企业与民营企业等众多利益相关者，是一个跨行业、跨地区的复杂工程，需要通过制定完善的政策法规体系来规范各参与主体的行为，协调各主体间的利益关系。如进一步规范军品市场的准入和退出制度，引导具有技术优势的民营企业进入军品生产领域；制定资金税收优惠政策，为民营企业提供融资渠道，适当减免民营企业的军品生产税负；修订和完善军品生产的标准和规范，提高通用化、标准化程度等。我国的军民融合工作处于起步阶段，需要有计划、有步骤地出台保障军民融合顺利开展的政策法规，逐步走向法制化和规范化。最终形成科学完备的军民融合政策法规体系，为军民融合发展提供良好的法律环境。

（二）企业层面

1、军工企业加速推进“军转民”

我国航天军工企业通过数十年的积累和沉淀，储备了大量的人才和技术，构建了一流的生产设施设备；国家政策支持，给航天军工企业提供了通畅的信息获取渠道以及税收减免等优惠政策。这些都是军工企业具有的先天优势，如何发挥优势深入推动军民融合，在满足国防任务需求的同时更好地服务于国民经济，是航天军工企业应深入思考的课题。

首先要充分认清航天领域军民融合发展的重要意义。军民融合式发展不仅是国家对军工企业深化体制改革的具体要求，更是挖掘航天优势技术促进国民经济发展潜力的有效途径，也是军工企业实现自身可持续发展的必然选择。目前商业航天风起云涌，民营创新型航天企业不断涌现，并在资本的助力下快速成长。军工企业在航天领域的垄断地位逐渐弱化，外部环境倒逼航天军工企业发挥航天技术的带动作用，释放内在潜力，提升产业价值创造能力，开拓航天产业新的业务增长点。只有从思想上认清军民融合的重要意义，才能发挥各级人员主观能动性。

其次要建立面向市场的体制机制保障军民融合顺利开展。推进航天军工企业军民融合发展，关键是要实现商业模式和管理模式的转变。军工企业普遍存在管理效率偏低、决策链条过长、难以快速响应市场需求等问题，传统管理体制已越来越难以适应军民“二元结构、一元管理”的现状和“保成功、保增长”的双重要求。只有通过体制创新、机制创新、制度创新，建立符合自身特点的激励机制，才能促使利益趋同、调动各方积极性，优化资源配置，提高资源利用效率，为军民融合的不断推进提供持续保障。

2、民营企业积极探索“民参军”

参与军民研制代表企业具有较强的研发能力，能够扩大企业的知名度和影响力，同时国家给予军品承制方在税收、技改等方面的政策优惠，以及政府和军队信用度高、付款及时等优势，民营企业参与军品研制、生产的热情毋庸置疑。相比国有军工企业，民营企业竞争意识强，不存在“等、靠、要”的思想，管理机制灵活，适应市场能力强，在所有制结构、自主研发投入、技术人才引进等方面具有优势，决策流程相对简单，执行高效，激励机制健全，能够激发员工发挥自身的主观能动性，具有较强的发展活力和创新能力。随着市场经济的不断完善，我国民营企业已经具备了参与军民融合市场竞争的实力，并以非公有制经济独特的视角和适应能力，在国防建设领域形成了一定优势。新形势下，民营企业参与军民融合发展应从以下方面寻求突破：

一是吃透、用好政策，提升融合水平。尽管目前民营企业参与军品研制还存在信息渠道不畅通、准入门槛高等障碍，但军民融合趋势向好，国家各部委正积极探索破除壁垒的具体方案，积极推动商业航天发展。民营企业需要积极主动作为，吃透现行政策制度规定，跟踪政策发展情况，及时准确掌握相关信息，切实弄清楚相关要求与运行程序，做政策层面上的明白人、做操作层面上的行家、做落实层面上的能手，通过主动作为赢得更多的支持和机会。

二是利用自身优势，谋求错位发展。在与军工企业竞争及协作过程中，民营企业需要充分发挥自身管理机制灵活、决策程序简洁、效率高活力强等优势，先从弥补国有企业的空白领域入手，进入国防建设领域，再谋求更多的任务和更大的市场。不要贪大求全，要坚持明确的发展方向，要发挥特长，在专业领域内做强、做大、做出专业特色，谋求错位发展。在“民参军”的实践过程中结合自身特点，走出一条民营企业的专业化发展道路。

结语

航天产业作为我国重点发展的战略性新兴产业，是军民融合战略的重要组成部分。当前，航天领域在技术、管理等方面尚未实现真正融合，在某些方面还存在军民分割、分离、分立的现象，军民之间的互补优势尚未充分发挥出来。如何充分发挥国家主导和市场机制两大作用，抓住民参军、军转民两大关键，进一步推动军、民之间资源共享、良性互动，是航天领域军民深度融合发展过程中需要思考和研究的历史性课题。

新形势下，航天领域军民融合发展面临难得的机遇，在践行军民融合深度发展战略的进程中，必须坚定改革发展的信念，通过不断探索、大胆实践走出一条具有航天特色的军民融合发展道路。