新时代中国城市发展要有新作为

钱伯华

党的十九大宣示“中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”，并且确立了习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位，这就从根本上全面刷新了我国经济社会发展的定位与指向、道路和征程，意味着全党全国全面进入新时代，整个经济社会、改革开放及各类主体全面迈上新征程。但事在人为，业靠众创，新时代的新征程务必切实落到责任主体肩上。新征程的主体，从社会最大主体而论就是全党和全民，从空间最大承载实体而言就是城市和农村。本文围绕城市这一主体及其重任，探研城市在新时代新征程中应有的新担当。

一、新时代中国城市肩负新使命新担当

党的十八大以来，中央曾分别于2013年、2015年两次召开中央城市工作会议，习近平总书记两次与会，提出了新时期城市发展的指导思想和总体要求。那么，怎样才能抓好新时代的城市发展，做好新时代的城市工作？不谋全局不足以谋一域，不谋长远不足以谋大事。首先必须了解中国特色社会主义新时代的新内涵、新目标、新要求，认清十九大确定的社会主要矛盾、历史方位、主要任务、奋斗目标、战略布局、路径走向、时序进度，将此作为新时代中国城市发展的大背景和总坐标。同时，必须知往鉴来、放眼世界，对我国城市发展的历程、在世界城市發展中的位置充分了解。

纵看历史和现状，我国的城市发展由慢到快，进步显著，成绩斐然。新中国建立后，经过30年渐进发展，城镇化率从1949年的10.6%、1952年的12.5%，提高到1978年的17.9%。改革开放以来，创造了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化新纪录，城镇化率由1978年的17.9%，提高到2016年末的57.4%；城市数量由1949年的132个、1978年的193个，激增到目前的657个；城市建成区面积从1981年的0.7万平方公里猛增到2015年的4.9万平方公里。

横看世界城市坐标系中的位置与比值，中国正在崛起，但还有差距。世界发达国家已有实践表明，城市化发展包括初期、加速期（中期）和成熟期三个阶段。2016年，世界发达国家城市化率达到80%以上，早已进入成熟期。我国城市化率近58%，低于高收入国家约16个百分点，低于中等收入国家约6个百分点，高于世界平均水平约3个百分点，处于城市化加速期的中后段。有些省份城镇化率高一些，比如江苏，2016年底城镇化率为67.7%，比全国高出10个百分点，与高收入国家差距已不大。

城市更重要的地位和作用是在经济社会发展中担任主力军。城市以其综合实力与巨大能量“担纲主战”，已经成为我国经济、科技、政治、社会、文化、信息、对外交流合作及其他各种活动与交往的中心，成为整个经济社会发展的“主引擎”、国民赖以生存发展的“大本营”。其地位和作用从以下数据可见一斑：全国80%以上的经济总量产生于城市、50%以上的人口生活在城市，今后还将有大量人口不断进入城市，城市人口占比将达到70%以上。2015年，地级以上城市市辖区面积占全国面积的28%，人口为全国的30%，第二产业生产总值占全国总量的68%，第三产业占69%，社会消费品零售总额占62%，高等教育和科研力量占比超过90%。如果计入县级城市乃至小城镇，所占比重更大。在科技创新、科技贡献率、科技人才与成果拥有等方面，更是以城市为主。

新时代的总定位和大格局，对中国城市当前和今后的发展设定了大背景，确立了总目标，提出了新要求。接下来，必须进一步按照十九大设定的两个步骤和时序（2020～2035年、2035～2050年）规划和推进城镇化。预计今后城镇化不会长期高速推进，增速将逐渐放缓，但城镇化率肯定还会不断提高，按照经济发展与城镇化的函数关系（1952～2015年数据表明，GDP每增长1个百分点，城镇人口增加0.18个百分点）预测，大约年均提高0.79个百分点，城镇化率到2020年、2030年、2040年、2050年分别为61%、69%、78%、85%左右，将同整个经济社会一样稳健发展，将由以往侧重数量扩张转向以质量提高为主。

新时代的历史使命和时代重任，将比较多地靠城市担当和实现。而城市肩负的重任，绝不仅仅是提高城市化率，而是继续作为全国经济社会发展的中心和引擎，承担经济、科技、教育、社会、文化、民生等各方面的发展与推进责任，在全面小康和现代化建设的新征程中发挥主力军作用。所以，我们务必站在全局高度和担纲角度，以城市应该占据的中心位置、应当发挥的引擎作用、必须完成的主体任务，谋划和推进城市的未来发展。

二、新时代中国城市面临新情况新问题

新时代中国城市要肩负起新使命新担当，务必弄清新时期必然面临的以下一些新情况、新问题。

国人世人的新情况与大改变。中国古云：“唯人，万物之灵。”人是第一位的，所以首先要弄清今后几十年中人的状况。联合国发布的关于世界人口增长的预测报告显示，2030年、2050年世界人口将由目前的76亿分别跨上大约87亿、98亿两个大台阶。中国将由目前的14亿，在2030年上升到约14.5亿的峰值；峰巅之后增幅有所回落，2050年将在13.8亿左右。目前，中国城市里已经容纳了7.7亿人，还有3亿多人在进城路上。今后城市“成长”的成本和代价越来越大。据测算，我国城镇化率年均增长1个百分点，就需要新增住房3亿—4亿平方米、建设用地1800平方公里、生活用水14亿立方米。相关测算还表明，每增加一个城市人需要新增城镇固定资产投资50万元。同时，人的构成也将发生巨大变化，这30多年中社会的中坚力量将迅速更新换代，新生代在思想意识、生存方式、发展技能、竞争能力等各方面，比之历代人将有很大变化和差异。能否精准把握这些新情况和大变化，关系到国家能否在城市领域做好趋势把握、政策调整、治理调适、资源调配等适应未来的各项工作。

发展和竞争的新情况与大趋势。从十九大指出的社会主要矛盾来看，矛盾的两个方面都呈现出新情况、发生了新变化。从供给侧来看，主要是发展不平衡、不充分，不充分中，主要不是数量问题，而是供给结构不合理、质量效益不高，创新能力、竞争能力和总体实力不强。城市作为发展主体，必须主动对照查找并切实解决这些问题。首先要抓准国际竞争焦点与竞争取胜关键，充分认识科技及相关产业的持续创新是竞争焦点，未来的科技及产业革命将拓展到可控核聚变、可燃冰、页岩气，纳米材料、高温超导材料，自动化生态农业，真空高铁、飞行汽车，机器人、人工智能，物联网、大数据，智慧城市、智慧社会等领域和方面，将迎来科技大革命、产业大革新、生产力大发展的新时代。在这种大趋势下，未来城市务必紧扣国际竞争的新焦点，抢占科技与产业的新高地。

可持续发展及城市治理的老问题与新态势。生态环境问题，现在普遍重视，正逐步向好，但是任重道远，修复完善任务非常艰巨。许多大城市病依然嚴重存在，特别是低水平重复建设和盲目扩张，大大超过环境与资源承载限度过度膨胀，在城市规划建设管理上普遍存在传统与现代的矛盾、现代与未来的远离、政绩与人本的违背、新城与民生的隔膜，环境污染、交通堵塞、垃圾围城、文化缺失等城市通病仍在蔓延。亟须端正指导思想，遵循客观规律，根治痼疾顽症，科学引领城市健康发展。

都市圈城市群的老问题与新课题。最主要的问题是，都市圈、城市群、城市带跨越党政辖区，其中的行政区划与经济区域不一致，“圈、群、带”非常松散，缺乏决策、指挥的统领机构，权在各地，政出多门，缺乏科学有效的顶层设计和区域协作机制，市场化所要求的经济一体化与各地行政权力、辖地规划及利益分割等产生矛盾，派生出城市产业同质化、财税利益多元化、地方保护藩篱化等种种问题。

新时代的中国城市，必然面对这些纷至沓来的新情况、相伴而生的新问题、层出不穷的新事物，亟须充分了解、深入研究，采取正确对策。唯其如此，方能运筹帷幄，从容应对，赢得新时代中国城市发展的新胜利。

三、新时代中国城市显现新主体新路径

我国城市应该以何为主体、应走什么道路，一直有两种意见：一种是坚持走小城市发展道路，以“超微型城市论”、“微小城市论”为代表，主张“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”；另一种是坚持走“大都市发展”道路，全国曾有183个城市提出建设“国际化大都市”即是其体现。实践证明，二者因各执一端而各有偏颇，或是靠小打小敲、“小而多”战术推进城镇化，而看不到大都市的“龙头”带动和中心辐射作用；或是一味求大、靠“大块头”、“巨无霸”推进城市化，而忽视了区域中心城市鼎足而立的均衡支撑作用，县域小城镇跨越城乡“二元域”的桥梁纽带作用。

2005年国家“十一五”规划首次提出把城市群作为推进城镇化的主体形态，2014年国家新型城镇化规划明确把城市群作为主体形态，党的十八大报告强调科学规划城市群规模和布局，一条中国特色城市发展道路基本成型。在此基础上，党的十九大报告进一步提出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，将城市群的“主体形态”明晰成体，进一步推立为“主体”，为中国城市发展明确了主体、路径、架构和格局，更彰显了新时代中国特色社会主义城市发展的根本要求和必由之路，我们务必深刻领悟其核心内涵和精髓要义，正确把握城镇化和城市群的关系，以城市群为主体，以大城市为“群主”，以中心城市为“中枢”，以小城镇为“纽带”，推动大中小城市和小城镇群起联动、聚力协同，互促并进、共同繁荣。

江苏的城镇化，早期发端于20世纪六七十年代，侧重于发展小城镇，遍地开花、面广量大，在全国起步较早、迈步较快。20世纪七八十年代，一批中等城市迅速崛起。世纪之交，大城市、超大城市脱颖而出。短短半个世纪，江苏大地上中小城市、小城镇成带连片，特别是苏南地区鳞次栉比，大中城市与小城镇绵延不绝，城市群巍然耸立，成为全国乃至全球大中小城市和小城镇成长最快、最密集的地区之一。目前全省正在执行《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014～2020）》，以人的城镇化为核心，以城乡一体化为导向，以提高城镇化质量为关键，以体制机制创新为动力，努力形成城乡一体的新型城乡关系，开辟具有中国特色、江苏特点的新型城镇化和城乡一体化发展新路子。预计到2035年全省城镇化率升至80%上下，2050年进一步上升到85%以上。届时，将把江苏的城市群、大中小城市及小城镇连为一体，把城镇化与城市现代化、国家现代化集于一身，全面提升到全国一流水平，同时跻身世界发达城市之林。

发展与需要共生，成就与不足并存。从历史与现状来看，城市群发展过程中还存在许多不足和问题，最根本的问题是行政区划与经济区域、领导权限与跨区运作之间存在矛盾。由于行政区划与整个城市群及其经济区域不相吻合，各行政区领导通常只能考虑本地域城市的规划建设管理及总体发展，这就具有很大的局限性。亟须针对这一问题，由省级乃至中央层面统领全局，对大中小城市及都市圈、城市群、城镇带科学规划、合理布局、分类指导，使其摆布得当、定位准确，各得其所、各展所长。同时，各级领导应开阔眼界、扩大视野，打破行政区划局限，跳出本地本城谋发展，主动对接全省、全国范围的都市圈、城市群，在更大的经济区域及大群体中，寻找更广阔的开放合作空间和外向发展天地。应建立相应层级的领导机构和工作班子，具体确立城市在整个国民经济与社会发展规划中的定位与发展蓝图，研究制定辖地城市群、都市圈与国家级城市群发展规划的对接方案，与全国全球城市及城市群、都市圈交流合作的具体计划，同时促使这些合作由松散走向紧密，由党政领导主导操作的行政指挥型“外推”，转为市场主体主动运行的利益追求型“内驱”。

四、新时代中国城市亟须新视界新思维

新时代之新，新在新思想与新实践融为一体的持续创新上。时代日新月异，世界瞬息万变，客观事物与人类社会在快速变化，主观认识必须与时俱进，并且具有前瞻性和先导性。新时代中国城市的发展也是如此，唯有快速适应新变化，不断拓展新视界、推行新思维，才能进入新境界、开辟新天地。

新视界、新思维，首先必须建立在新的指导思想之下、新的实践基础之上，并且抓住“新”的主要方面——面向未来、面向世界、面向新生代，做到“新在超前”、“新于领先”、“新系青年”。一是面向未来、适应未来。时空每分每秒都在铸成历史、迎来未来，无视未来必被淘汰，所以必须放眼未来，用未来眼光和超前思维谋划推动城市发展。二是要面向世界，竞逐世界。世界瞬息万变、竞争激烈，唯有洞开世界眼光，抢占发展高地，使出竞争高招，才能赢得竞争，领先世界。三是要面向新生代，寄望青年人。未来是青年人的时代，由青年人主宰，务必以他们为主体和对象，去谋划和拥抱城市的未来。

新视界、新思维，必须用新的城市发展理念，推动城市进入“高质量发展”新阶段。十九大报告宣示我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，同时指出发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决，发展质量和效益还不高，因而要坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。基于此，我们在今后的城市发展中，务必确立不以总量争名次、论英雄，唯靠均量特别是质量竞争取胜的新思维、新标准，尽快制定出城市高质量发展的一整套标准体系，遵照执行，进行考评。

新视界、新思维，必须适应社会主要矛盾的新变化。应从指导思想与实际行动上彻底改变重新城、轻老城，重建设、轻治理，特别是重物轻人、只见物不见人，只重视造城、不重视民生的惯性思维，紧扣广大人民群众对美好生活的新需要，着重从宜居等民生需求方面解决供给侧不适应不到位的新矛盾，全面统筹、正确处理生产空间、生活空间、生态空间三大布局及其内在联系，努力实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间美好怡人，全力打造根除城市旧病、脱胎换骨、焕然一新，真正以人为本、以人民为中心的现代文明城市。

新视界、新思维，必须抢抓新时代特有的新机遇。对于整个世界、整个时代来说，最大的机遇莫过于能够引发社会生产力爆发式增长的科技革命与产业变革。面对世界科技产业发展新趋势，世界各国纷纷加快发展高新技术产业，新一轮科技革命和产业变革正在蓄势待发，一些重要科学问题和关键核心技术已经呈现出革命性突破的先兆。特别可喜的是，我国在多个领域、许多方面已经实现赶超崭露头角，或已捷足先登、处于前沿尖端，或将后发先至。这些先机与先行更多地存在于城市，这将使中国城市发展进入重大的战略机遇期。

五、新时代中国城市呼唤新创举新作为

宏图大展的新时代，要求中国城市随着历史前进的步伐阔步前行，而这种历史大进步不可能靠老套路、旧招数获得，也不可能靠小打小闹轻易实现，必须靠具有重大战略意义的新创举、足以开创新局面的新作为去撬动和推进。主要应在以下方面推出新创举，拿出新作为：

开拓新时代中国特色城市发展新道路。将十九大报告提出的“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”作为总方针，重点发展城市群，全面推进新型城镇化和城市现代化，开辟城乡与区域同步协调发展、城市现代化与国家现代化共同推进的城镇化新道路。紧紧抓住“新时代”与“中国特色”的关键和根本，按照十九大报告中关于新时代发展的新蓝图、“两个一百年”的大目标、区域共同发展的总战略、城乡一体发展的新部署、全体人民共同富裕的新夙愿，统筹谋划、整体推进大中小城市的系统整合与协同发展，科学构建、优化组合都市圈、城市群、城市带，并且使之与广大小城镇及农村紧密结合起来，形成城市发展的核心和引擎、龙头与骨干、主体和中枢有机结合，大中小城市与城市群、都市圈融为一体的中国特色城市发展大系统，同时注意因地制宜、因城施策，充分发挥每个城市的特色优势与能动作用，推动各经济区中心城市与其他城市之间的交流合作，形成大中小城市既各显神通又整體发力的发展体系，引领城市整体进入高效率运行、高质量发展、高效益运营、高素质成长的新阶段。

增强中国城市发展的核心竞争力和综合实力。按照十九大要求，贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，推进新一代信息技术和智能技术与实体经济深度融合，促进以互联网为基本平台和基础要素的新产业、新业态、新模式蓬勃发展，致力培育新增长点，注重形成新动能。全力建好现代化经济体系，为新时期的高质量发展建立新架构，安装新引擎，开辟新通途，展开新蓝图。

抢占未来科技与经济发展的先机和高地。在2035年、2050年两个目标时段，将重点大中城市建成重量级的科学中心和创新创业高地，引领全国甚至全球创新发展新潮流。选准创新的主攻方向、抢占的主要高地，创造新模式、新业态、新产业，改造提升传统产业，全面推进智能制造产业。着重抓住三个重点：一是面向世界科技前沿，聚力国际竞争焦点，在脑科学与人工智能、量子通信与量子计算、合成生物学、纳米材料等方面合力攻关，实现重大突破；二是面向国家重大需求，在关系国家核心利益和战略地位的竞争领域抢占制高点；三是面向国计民生，重点在节能环保、新能源、新材料、信息技术、高端装备制造等战略产业上创新提高，为经济社会发展注入新动能。

大力推进现代化新型城市建设全面创新。推动城镇化进入现代化新阶段、高质量发展新常态，对城市建设与发展高瞻远瞩、科学谋划。着重建设科技强市、人才高地、创新中心、新兴产业基地、品质城市、智慧城市、海绵城市、韧性城市、宜居城市、特色城镇、历史文化名城、旅游观光胜地，以及以各种特色优势见长的活力城市、魅力城市。抓紧研究制定既定性又定量的城市现代化标准体系，以便有所依循，使城市现代化前进有方向、行动有依据、实施有规范、评判有标准。

大力培养中国城市未来的高素质建设者。事在人为，关键在人，未来关键在青年人，这是我们党的力量之源、事业之本。在城市建设和发展中，也必须抓住这一源泉和根本。务必高度重视精英人才，为他们打造人才高地和用武之地，从根本上解决人才流失问题。特别重视接班人的培养，按照十九大报告在“压轴”部位对青年人的厚望，努力培养“有理想、有本领、有担当”的青年人，造就中国城市未来堪当重任的新生代。

六、新时代中国城市携同新农村实现新跨越

世界历史表明，任何时候城市都不能脱离农村存在和发展。马克思、恩格斯认为，在人类社会发展进程中，城乡关系一般要经历由“一体”到“分离”到“联系”最终到“融合”的过程。习近平总书记也明确指出：“城镇化必须同农业现代化同步发展，城市工作必须同‘三农工作一起推动。”十九大报告在“新发展理念”中提出的“推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，从根本上将“三农”与城市发展紧密结合在一起。党的思想理论和已有的实践充分表明，城市和农村相辅相成、密不可分，推动二者互促共进、共兴共荣是中国城乡发展的最佳选择，是中国社会主义现代化的必由之路。

习近平总书记明确要求：“城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，要推进城乡一体化发展。”将此落到实处，关键是要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，在研究制定经济社会发展规划、部署实施具体计划与项目时，把城市和农村紧密结合起来通盘考虑，使二者互含互动、协同发展、共达目标。最关键的是增强城乡两方面的内生动力，既把“三农”作为提高城市化率、扩大城市规模、支撑城市部分产业的源泉，又把农村作为将来城市投资发展的广阔天地，广辟满足城镇消费与产销需求的农村大市场，同时为农村拓宽致富渠道和门路，携手农村农民奔向全面小康和现代化。

在如何对应“三农”进一步强化城市工作上，应勇于创新、敢于突破。笔者建议：对应于“三农”——农村、农民、农业，提出“三市”——市区、市民、市业，关键是在“业”上将两方面互相对应起来。其实，农村、农民有“业”，城市、市民也有“业”。农民从事的各业统称为“农业”，市民从事的各业也应可统称为“市业”。如此，对应于“三农”研究解决“三市”问题，将二者相提并论，作为全党全国统一研究城乡问题、同等部署城乡工作的固有前提性对象和题中应有之义，统筹谋划、通盘设计、一体推进，无疑有利于形成一体两翼、二位一体的潜在意识和习惯思维，有利于贯彻习近平总书记“像重视农村那样重视城市，像抓‘三农工作那样抓城市工作”的指示，促使各级各方面“三农三市”两手齐抓、两手都硬。

展望新时代，我们坚信，中国城市一定能承担起建设中国特色社会主义的历史重任，一定能走好全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的新征程！

（作者系江苏省城市发展研究院常务副院长，中共江苏省委研究室原巡视员）

责任编辑：彭安玉