新时代基层党组织建设的重点

龙明姬　王世谊　任向东

习近平总书记在党的十九大报告中论述新时代基层党组织建设时强调指出：“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把农村、机关、学校、科研院所、企业、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”这是一个全新的表述，体现了党的建设理论的一个重大创新。当前，以政治建设为统领加强和改进新时代基层党组织建设面临一些基层党组织弱化、虚化、边缘化的问题，必须在实践中予以准确剖析和切实解决。

一、新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州（以下简称克州）基层党组织建设在全面从严治党实践中面临的挑战

新疆工作在党和国家工作全局中具有特殊重要的战略地位。新疆发展稳定，事关全国改革发展稳定大局，事关祖国统一、民族团结、国家安全。目前，新疆克州“访惠聚”实施四年来的基层治理经验和织密维护社会稳定“五张网”典型经验表明，当前克州发展势头良好，社会大局稳定。同时，还要清醒深刻地认识到新疆克州反分裂斗争的长期性、复杂性、尖锐性，充分认识维护新疆社会稳定和实现长治久安的重要性和紧迫性，把新疆工作的着眼点和着力点放到社会稳定和长治久安上来。新疆克州基层党组织是依法执政、服务群众的“最后一公里”，其“重心”地位尤为突出。在推进全面从严治党向基层延伸过程中，新疆克州一些地方和基层单位仍不同程度地存在着基层党组织建设乏力，缺乏正常化、规范化、健康化的党内政治生活，党内监督制度建设存在不少突出的问题，良好的政治生态尚待形成，基层干部贪污腐败现象依然时有发生，这与社会公众的期望有一定的落差。随着高压反腐、作风建设的深入，推进和纪律约束的不断加强，新疆克州和全国一样，全面从严治党遇到了一些突出的难题，一些基层单位出现“为官不为”问题，而且久治难绝。课题组2000多份调查问卷中，认为“从严管理监督的新形势下，干部不愿主动担当”的占31.6%，认为“为官不为”的占15.8%。这种情况与“不忘初心，牢记使命”的要求严重背离，人民群众深恶痛绝，更于改革发展大局不利。优良的党内政治生态是党形成创造力、凝聚力、战斗力的基础，如何以政治建设为统领净化基层政治生态问题是亟待破解的难题。一是基层党组织的组织力亟须提升；二是党内教育不够常态长效；三是村级党组织书记履职存在两种类型的缺位；四是党内监督存在狭窄化认知，造成了实际工作中监督的原则有所不清；五是选人用人机制有较大提升空间；六是基层组织的“阵地感”还有待拓展深化。

上述问题表明，一些基层党组织存在“三化”现象：一是“弱化”。主要是指一些基层党组织功能作用发挥存在问题，难以发挥战斗堡垒的作用，难以担负起党的战斗力基础的重任，突出表现为基层党组织局部丧失了政治功能，严重削弱了党的基础，使党中央的路线方针政策和重大决策部署难以传导到党的神经末梢，难以在基层得到有效贯彻落实。基层党组织功能“弱化”往往又是和其自身建设的“虚化”直接相关。二是“虚化”。主要是指一些基层党组织自身建设存在问题，基层党组织实体化运作发生障碍，软弱涣散，组织性严重不足，难以起到凝聚力量的作用。基层党组织功能“弱化”和自身建设的“虚化”，既有基层党组织内部的原因，也与其所在基层单位被“边缘化”有关。三是“边缘化”。所谓“边缘化”，主要是指一些基层党组织在所在基层单位中的地位出现问题，突出表现在基层党组织核心地位得不到保证，远离基层单位权力中心，权责不相匹配，责任重而权限小，一些基层党组织和党的工作部门甚至成为所在基层单位安排“老弱病残”的岗位，一些基层党组织活动时间和活动经费得不到保障。凡此种种，均使基层党组织难以担负起党章和各类基层组织工作条例所规定的职责，完成相应的任务。一些基层党组织弱化、虚化、边缘化问题的成因十分复杂。主要表现在以下几个方面。

动力不足：一些基层党组织建设党内政治文化的动力不足。一些基层党建工作中党内政治文化的构建滞后于新时代使命，不善于以形式多样的理想信念教育塑造党内政治文化灵魂，对我党政治文化中信仰、组织、实践、传统的几方面的属性还未能做到最圆满的梳理和结合，对政治生活等方面的涵育较为欠缺。

制度脱节：传统基层党建模式滞后于新时代党建实践。基层党建的传统模式与经济社会发展现状的不适应是造成“两难”问题的重要原因。一方面，新时代基层党建赋予了基层党建新内涵，实现了传统党建模式的新转向：一是单位类型从“体制内”向“体制外”拓展；二是在工作对象从“单位人”向“社会人”延伸；三是组织空间从单一封闭向多元开放转变；四是工作方式从制度刚性向柔性渗透演化。另一方面，受到制度演化过程中的路径依赖影响，传统基层党建模式仍存在巨大惯性，深刻影响着基层党建的开展。

角色错位：政治逻辑与经济逻辑的双重错置。目前基层党建实践中，存在两种错误倾向：一是以政治逻辑取代经济逻辑，片面强调把开展党组织政治活动放在首位，忽视经济发展、人才成长规律，党组织难以真正发挥作用；二是以经济逻辑取代政治逻辑，一些基层党组织处于“从属”地位，根本谈不上发挥党组织的政治核心作用和政治引领作用。

功能障碍：组织地位“虚化”与党员角色“边缘化”。把党的政治建设摆在首位，亟须加强基层党组织的政治功能，它是实现新时代党的全面领导的根本途径。政治功能作用方面的隐忧仍然存在：一是组织生活不正常不严肃；二是批评与自我批评时缺乏原则性战斗性；三是“三会一课”等制度落实逐步有了保障，但作用发挥不够；四是一些领导等级观念强、标杆意识弱，政治功能弱化影響了自身以普通党员身份参加活动的实际效果。

机制冲突：基层党建新的运行机制与目前基层社会治理水平的兼容性不足。中国正处在全面深化改革时期，基层党建新的运行机制尚未定型，尚处于转型阶段，因体制机制区别而产生的基层党组织建设问题必然也有着巨大的差异。基层党组织本身的规模大小不同，工作运行机制不同，基层单位领导者对基层党组织建设的责任意识、担当精神和履职尽责能力极不平衡。

出现一些基层党组织弱化、虚化、边缘化问题的根本原因，在于党的建设高质量的要求还没有完全落到实处。目前，一些基层对中央精神的理解存在滞后性和片面性，无法及时同步、全面准确，内在驱动力发掘不够充分。党内政治文化的构建还滞后于时代使命。核心意识尚未内化为全体党员的自觉。末梢组织动力机制有待加强。干部淘汰机制比较单一，干部选拔的导向性还有不足。

二、以提升组织力为重点，加强新时代新疆克州基层党组织建设的路径思考

新疆克州基层党组织建设要贯彻落实习近平总书记“新疆一盘棋，南疆是棋眼，做活这个棋眼，才能全盘取胜”的重要思想，在整治基层“四风”和腐败问题的同时，以提升组织力为重点，加强新时代基层党组织建设至关重要。宗教极端思想与党的执政思想在意识形态领域的斗争在克州基层依然严峻，基层党组织要打好这场没有硝烟的思想战，需要着力提升组织力，利用各种方式和活动加强对群众的教育工作，少数民族干部是基层党组织发挥作用的核心力量，少数民族党员的理想信念问题必然影响到基层党组织先锋队和战斗堡垒作用的发挥，要协调处理好坚持共产主义理想信念与尊重宗教信仰的关系。新时代基层党组织建设最终目的是把全面从严治党的要求，落实到克州基层党建各项工作中，将党的执政根基筑牢在基层一线，增强党同人民群众的紧密联系。也只有这样，才能有效解决“最后一公里”的腐败，从而让全面从严治党不留死角。以提升组织力为重点加强新时代基层党组织建设，须多管齐下，打出“组合拳”。

1.提升组织力要依托实际强化党的肌体细胞

以党的政治建设为统领，补齐准入准出机制的短板。基层党组织是我们黨执政的根基，具有鲜明的政治属性。要把政治建设摆在首位，进一步强化政治功能，充分发挥政治引领作用。具体言之，要补齐准入准出机制的短板，一是由一线党组织自下而上逐级提交拟发展培养计划，相关部门根据本地区的中长期总量和结构规划具体指标加以核批，避免自上而下的盲目性和随意性。二是建立“双审”机制。各发展单位将每年的积极分子名册上报组织部门备案预审；上级党委下沉两级进行一线考察抽检，发现疑点立即叫停，核实后削减下一年度发展配额，形成威慑。三是明确奖惩标准。对发展的每个环节全程纪实，对各方面表现不佳的单位按一定比例缩减发展名额，出了问题的倒查追究；对党员发展质量较好的单位于次年追加计划数。四是建立专门的党员发展监测点，为长期评估本地各民族党员的发展和偏向打牢基础，留下有效的监控数据。

围绕身份意识开展党员教育管理。加强新时代基层党组织建设，必须着力强化党员“角色”意识，切实增强党员身份的荣誉感、自豪感、责任感。调研表明：宗教问题是新疆克州基层“三股势力”发动一系列恐怖活动或者说服普通群众参与恐怖活动的口实与导火索。怎样把宗教极端思想从正常宗教中剥离开来，既保护合法宗教活动，又能有效打击宗教极端势力以及宗教极端化的危害和恶劣后果是必须着力解决的一个难点问题。要围绕党员身份意识开展管理，与三股势力争夺阵地、争人心，揭穿恐怖分子的宗教阴谋与邪教本质。一是在各项组织活动中更多突出以党员身份而非层级身份划界，激发普通党员的神圣感和责任感。二是在学习教育上聚焦党员责任感，通过教育强化党员的宗旨意识和纪律意识。三是在日常行为上聚焦党员标准，落实好“三会一课”制度和民主评议党员活动，动真碰硬执行限期整改、劝退、除名等组织处置。四是在实践锻炼上聚焦党员作用，发挥党员骨干和示范作用。五是加大党组织名义对各项事务的涉入程度，不能因为担心影响宗教自由而忽略了党领导一切这样一个根本大局。

2.以提升组织力为重点增强基层党组织运转的活力

提升组织力要以组织生活会为重点巩固阵地。克州在“访惠聚”活动中为群众解决了许多基层矛盾，经验值得总结，在下一步的工作中要以提升组织力为重点。提升组织力必须改变被动接受执行上级命令的现状，转为有凝聚力、自运转的主心骨，要从实践的层面抓住组织生活会这个重中之重。会议中发动对所有党员充分评议，会后将批评意见形成问题清单，并对照清单制订整改措施，进行限期整改。上级组织部门应与纪委联合定期按一定比例抽查、监督，促进基层组织生活的有效性和常态化制度化。

提升组织力要加快法治型党组织建设。当前全面从严治党的重心在基层，新时期依法治国的任务也迫切需要基层党组织自觉遵照法治理念规范运行。基层党组织的重要任务之一还在于化解基层矛盾，这是各个基层党组织不可回避的问题，在少数民族地区这项任务又尤为迫切和重要。目前，克州化解基层社会矛盾的法治方式趋于柔和化和多样化，就是为了在不激化矛盾的同时，解决复杂的基层矛盾。下一步应将新疆克州社会稳定和长治久安的总目标与筑牢党建阵地、夯实组织基础的具体路径进行结合，以基层法治型党组织建设为重点，遵循自下而上、逐级推动的路径，着眼于激发和尊重基层的创新活力，使法治思维和法治方式成为基层党组织工作的思维方式和行为方式。一是积极推动基层治理法治化、管党治党规范化。二是把维护法治秩序与保护群众利益统一起来，提高基层党组织依法服务水平。三是把解决影响和制约法治建设的突出问题作为发力点，坚决反对打擦边球，以“创新”名义违反法治的现象。

提升组织力要以民主评议党员作为筑牢组织存在感的抓手。要把民主评议党员工作的着力点放到克州社会稳定和长治久安上来，可推广评星晋级管理办法，采用“双向”指标测评，既有基础分值，也有正向加分分值、反向减分分值、一票否决事项等措施，增强民主评议党员的易操作性。同时，根据不同领域党员实际，可分类制订民主评议党员内容。

3.提升组织力要建立配套评估体系保证自我更新

构建“土智库”作为评估力量。可筛选本地机关中从事党务工作的业务能手、基层党校相关教研人员、有资历有经验的镇村干部纳入“土智库”名单。“土智库”成员重点研判一些本地特色鲜明的问题，比如“三股势力”交错复杂的线索排查问题、社会关系复杂造成的隐藏较深“两面人”问题。组织部门可以定期对智库成员提供咨询意见的质量进行评估并调整名单。

对基层组织各方面要素进行评估反馈。一是对组织生活程序的规范化、党组织责任清单的效用、民主集中制的执行进行评估。二是对基层党务工作者的素质结构、年龄结构、行业结构、数量结构的趋势进行评估。三是对基层党组织书记履职情况进行分类评估。四是对党内学习、整改、参加组织活动等方面的示范性做出评估。五是对党组织引领效果、凝聚力程度进行评估，上级可依据评估结果不定期对相关组织及领导班子成员展开抽查评比。

4.提升组织力要不断完善导向性因素提升党内认同感

鼓励基层加强理论自洽研究。怎样把宗教极端思想从正常宗教中剥离开来，既保护合法宗教活动，又能有效打击宗教极端势力以及宗教极端化的危害和恶劣后果。一是鼓励基层宣传工作者更多地根据马克思主义原理，结合实际创设出自洽的派生理论，解决群众在基层的疑虑和困惑，防止宗教极端思想和西方意识形态在对现有理论缺陷的怀疑中悄然占领阵地，削弱党内认同。二是鼓励从一线对从严治党“标本兼治”的问题加以讨论和厘清，对政治文化的内涵外延加以丰富拓展，增进基层一线实践的主动性和自觉性，让基层不仅僅被动理解，而是接地气、“知行合一”。

任用干部以“优选”代替“保底”策略。一是优化民主推荐时各方权重，科学分析和运用推荐测评结果，让知情人投知情票。二是健全干部任职考察，提升干部考察工作的规范化程度，加强对考察对象政绩、综合素质和发展潜力的考察。区分勇于先行先试的失误与故意违法违纪的区别，区分加快发展的无意过失与谋取私利的故意违规，保护干事创业干部的积极性。同时，辅以关怀体系，鼓励干事创业。三是细化调整不适宜担任现职领导干部办法和程序，对一地的稳定趋势、发展趋势做出合理评价，增加党内的奋进气息。四是建立问题导向的干部协调机制，在下派干部、本地干部、临时干部等类别中找到最大公约数，贯通协调各项政策，统一服从管理统一接受领导，避免受到外部因素影响，更好地凝心聚力做出贡献。

重视民主集中的“导引”环节。贯彻落实习近平总书记在党的十九大报告中关于扩大党内基层民主，推进党务公开，畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道新要求，融合对协商民主的长期实践，发掘党的领导中“导引”环节的内涵和作用，有序传递党组织原则性意图边界并确保党员充分行使民主权利。将导引、讨论、充分酝酿、集中的程序和末位表态等具体规范充分结合，鼓励人相信党、说真话，主动为党去难分忧。

5.提升组织力要优化监察体系补齐党内监督短板

一是精准定位，破除监督盲区。将监察范围与《公务员法》的调整衔接，形成全覆盖的监察体系，为从严治党在神经末梢把好关。二是构建逻辑清晰的廉政建设体系。强化党的统一领导和人大充分授权，对公务员廉洁从政行为、贪污腐败惩戒措施、具体实施程序做详细、明确的规定。三是设立完善的监督链条。对日常品德考核、财产申报和社会交往信息纳入常态化管理监督。将分散在海关、质检、公安、司法、财政、审计、银行、工商、税务、证券监管、环保等部门的信息加以集中整合，明确监管部门和分级审阅权限。四是补齐监管处理短板。建立监察委员会与政法系统、司法机构的协调衔接机制，将调查、技侦、监察各项手段予以整合，并严格区分开党纪政纪的处分。五是推进痕迹化管理。对诸如出国、家庭人员、社会关系的变动进行常态化记录比对，引入大数据分析，评估风险趋势，对每一步路径形成痕迹化，形成有效判别和预测。六是优化组织部门监督的策略，结合组工特殊职能，与干部情况说明、走访得票等内容进行系统整合，增强组织部门推动党内监督的目的性和前瞻性。

〔本文系江苏智力援疆课题《深入开展“访惠聚”活动 推进克州基层党组织强基固本工程》的中间研究成果〕

（龙明姬：新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州州委常委、组织部部长；王世谊：扬州大学兼职教授、江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心特聘研究员；任向东：新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州组织部副部长〈挂职〉）

责任编辑：宁 杭