湛江市坡头区三资管理经验及完善措施

陈柳云

[摘 要]为了贯彻落实中央关于加强农村集体资金、资产、资源（以下简称“三资”）管理的精神，2014年以来，湛江市坡头区以坡头镇为试点抓“三资”管理创新，成功探索出新路子，形成了独具特色的三资管理模式，并在全市进行推广。湛江市“坡头三资管理模式”开拓创新，为开展三资管理工作提供了有益借鉴。本文在“坡头三资管理经验”的基础上，分析其不足，探索更为完善的“三资”管理模式。

[关键词]农村；三资；管理经验；湛江

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.08.085

[中图分类号]F302.6 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2018）08-0-03

为了贯彻落实中央关于加强农村集体资金、资产、资源（以下简称“三资”）管理的精神，2014年以来，坡头区以坡头镇为试点抓“三资”管理创新，成功探索出新路子，带动了全区的“三资”管理工作，取得良好的效果，形成了独具特色的“三资”管理模式。2014年底，湛江市坡头区被认定为第二批全国农村集体“三资”管理示范县（市、区）。2015年《湛江市农村集体资金资产资源管理暂行规定》正式发布实施，明确将以“坡头经验”为蓝本在全市推广，在全市范围内掀起了三资管理改革的热潮。本文基于当前的“坡头区三资管理模式”，分析不足，探索优化三资管理的可持续发展路径，为湛江市及全国类似地方的三资管理工作提供了有益借鉴。

1 坡头三资管理的经验做法

坡头区是湛江市辖区，位于湛江海湾东岸，管辖2个街道、5个镇，以驻地坡头镇命名。近年来，坡头区人民政府大力弘扬“开荒牛”精神，开拓创新，优化城市管理，首创“坡头三资管理模式”，率先提出用法治思维治理农村集体“三资”乱象，彻底改变了以往农村“三資”管理工作的混乱局面。“坡头三资管理经验”主要包括以下3个方面。

1.1 建立制度，实行规范化管理

坡头区通过制定《坡头区关于进一步加强农村集体“三资”管理工作实施方案》《坡头区农村集体资产资源管理制度（试行）》等文件，指导全区建立一套三资管理制度，加强领导、规范三资管理的处置程序、责任分配和监督管理，以制度约束村官“权力”，从源头上预防腐败。例如，坡头区坡头镇制定了农村集体财务管理、农村集体资产资源管理、农村资产资源公开交易管理、农村集体“三资”管理责任追究及成立“三资”领导小组等20多个文件，通过建立比较完整的制度体系保障“三资管理”工作的规范化运作。

1.2 搭建框架，推行系统化管理

一是全面清点核实农村集体“三资底子”，明确农村“三资”分门别类，登记造册，建立统一的台账。二是实行村（组）会计委托代理机制，执行村财镇管、村财镇监。镇财政所成立会计服务中心，为辖区村集体提供专业化的会计委托代理服务，并完成村财务档案建设，村（组）与镇财政所签订会计委托监管协议，严格实行会计核算、收支两条线，且镇财政所监管村组财务运行。三是全区各镇（街）建立农村集体资产资源交易中心，专门负责集体资产资源交易的平台管理、流程监督和合同档案管理等工作。农村集体资产资源交易履行民主程序，实行“阳光”交易，多部门参与监督，全程录像。四是建立财务公示机制，镇会计委托代理中心每季度都要打印村（组）集体经济组织的财务报表，在村内进行张榜公示，设置区、镇、村三级公布举报监督电话和举报投诉信箱，推进民主监督。五是加强问责，严肃查处村长、村干部弄虚作假“不交账”“报假账”“私设小金库”“公款私存”等违法行为，对于构成构成犯罪的要移交司法机关。针对在农村集体“三资”管理工作中因失职、渎职造成严重后果的，要依法处理相关责任人，并通过全方位的严格程序，实现三资的系统化管理。

1.3 系统运作，开启信息化管理

建立坡头区农村三资管理服务系统，分为三资监管平台、资产交易平台、系统管理3个子系统。资产交易平台里包含合同管理、资产管理、资产交易。该系统几乎涵盖农村三资信息管理工作的全部流程，建立了“镇（街）管理—区监管”的模式。镇（街）工作人员需要系统完成资料登记和信息发布，区三资管理服务部门可以及时通过内网了解镇（街）三资管理服务的动态，实现监管。该系统通过系统运作，能够减少人为的工作失误，避免数据丢失和泄漏，保存历史数据，实现电子信息档案存档功能，也有利于实现镇、区两级监管的目的。

2 坡头“三资“管理的不足

坡头区搭建的“三资”管理模式框架简单易行，系统化管理易于操作，模式适用性强，有利于规范管理，在一定程度上保障了村民的合法权利，但是也仍存在以下的不足。

2.1 地方农村“三资”管理法律缺失

坡头区现在已经建立了较为完善的农村“三资”管理制度，但是“三资”管理尚未纳入法制化轨道，且制度无法弥补法律的缺陷，尤其是在惩罚机制的构建上，并没有专门的农村“三资”管理法律作为后盾和保障，只能依靠《刑法》《行政处罚法》《政府信息公开条例》《村民委员会组织法》等相关条文进行处置，执行较为尴尬。法律不完善不利于农村三资管理的规范化发展和纵深改革。

2.2 农资保值增值面临挑战

近年来，随着坡头区的经济不断发展，区域农村经济也发展迅速，有的村庄通过拆迁征地获得了很多收入，但是还有一大部分经济薄弱的村庄，缺乏资源、资金、项目、人才等，仅有的“三资”也得不到有效利用，依靠自身力量很难实现集体经济增长。此外，虽然农村资产资源在镇三资交易平台实现了统一规范交易，但是由于发布的信息渠道不够广泛，当前只在村务

e路通、镇村宣传栏、碧海银沙等发布交易信息，知晓和关注的人不多，导致参与交易的人较少，农资交易竞争力不足，每年均有“流拍”现象。而且，针对大宗的农资交易，由于前期的宣传不足和资产资源评估不到位等原因，农资保值增值备受挑战。

2.3 基层财会人才缺失

镇财政所人员缺少、一人多岗、工作量大，但要同时承担会计代理业务和监管职能。镇农业办负责三资管理的部门缺少会计方面的人才，不利于提供三资咨询业务和服务。村（社区）的财务报账员的文化水平也参差不齐，几乎没有会计从业资格，又缺乏较为系统的业务和技能培训，业务能力不高。此外，财务报账员通常还兼职村（社区）的其他职务，从而没有足够的精力开展财务工作，导致村级统一建档和财务工作常常跟不上区、镇一级的要求和进度，从而不利于农村“三资”管理工作的正常有序开展。

2.4 监管及公开机制不完善

全区实行村组会计委托代理和村财镇监，会计服务中心设在镇财政所，而镇财政所同时肩负着监管的职能，镇财政所既要负责村（社区）的财务账目和建档，也要负责对它们的财务行为进行监督，同一主体即要做账也要监管，即是“运动员”也是“裁判员”，从而不能很好地履行监管职能。其次，农村“三资”财务公开渠道单一，公开机制不能很好地执行。镇“三资”交易中心主要是在镇政府公告栏公示交易信息，但交易成功信息并没有在村委会、自然村的公告栏张贴。虽然镇财政所每个季度会打出流水账目，但有的报账员并没有在村级（社区）公示栏按时张贴，同时村级财务公开信息也没有立卷归档，有的村庄对于群众反映的问题也不及时整改。对于许多重要的村级财务处理，通常只在事后公开，缺乏事前的公开制度和事中的审核机制，从而无法有效保障村民的知情权、参与权、监督权。

2.5 三资管理系统有缺陷

目前，坡头区农村“三资”管理服务系统主要用来建立镇与区的“三资”管理信息共享，完成“三资”交易信息录入和实现信息监控，操作缓慢，发布和编写信息不便，且功能较少，只能在内网使用。系统数据录入只注重完善农资交易这部分信息，未能与镇财政所的财务信息实现同步更新。而且系统仅仅提供了资料录入的功能，并没有能根据录入的信息自动生成文档并实现打印功能，从而增加了使用人员的工作量。此外，系統设计不科学，不能全面发布信息，也不能搭建有效的村、镇、区三级信息交流渠道平台，有待进一步完善。

3 坡头“三资”管理完善措施

3.1 加快立法，建立“三资”长效管理机制

加快立法，通过建立农村集体“三资”管理的相关地方规章，从法律层面上保障三资管理有法可依、有章可循，进一步明确农业、财政、国土等部门和镇、街道的责任主体的权力与职责，明确管理部门的处罚权限和健全惩罚机制，规范农村集体资产资源交易行为、财务公示和建档工作，严厉惩处农村“三资”责任主体的违法违纪行为。同时，与时俱进，针对现存问题，及时完善农村“三资”管理的制度，及时更新更加科学、更加合理、更具操作性的制度成分，最终建立三资长效管理机制。

3.2 推进农村产权化改革，壮大集体经济

在全面清查核实农村集体所有的各类资产的基础上，以保障广大农民的权利为核心分类推进农村集体产权制度改革。针对资源性资产，要落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，做好确权登记颁证工作；针对经营性资产，推行股份合作制改革，重点是怎样更公平合理、公开透明地将资产折股量化到农民手中，实现“农民变股东、资产变股权”，实现从“共同共有”到“按份共有”的转变。要以经济发达的村庄（社区）为试点，逐步探索适合坡头区农村普遍推进的产权改革方案。加快农村配套产权化改革，健全集体建设用地收益专项管理制度及其他农村集体经营性资产管理制度，保障农村集体所有的资产权利。打造集体权管理、资产资源交易、科学评估为一体的“三资”交易平台，提升服务水平，引入融资担保、小额贷款、科学评估等服务，切实为农资保值增值创作机会。

3.3 管理精细化，提高服务和监管水平

第一，单独成立会计委托代理中心并与镇财政所分离，促使做账业务部门和监管部门成为不同的主体，分管不同的职责。加强镇三资交易中心的监管职能，强化审计部门功能，加大对农村干部任期内和离任审计力度，促使其各司其职，形成较为全面的内部监管体制。第二，加强基层财会队伍建设，通过公开招考、招聘、选调等方式充实镇一级的财会队伍，优化服务质量。在村（社区）层面，选任报账员应优先考虑其是否具有会计从业资格，并选拔专门的财会人员进入村委会，提高第一线财会人员的整体水平。同时，定期进行系统的职业培训，不断提高报账员对接镇级三资管理工作的能力。第三，进一步细化农村三资交易工作，引入具有评估资质的机构，依法进行科学评估，按市场原则确定合理价格，推进交易市场化。拓宽信息渠道，例如，搭建“三资”微信平台，开发手机“三资”服务短信平台、在重大资产交易前在市级报纸进行宣传等，扩大农村“三资”交易在市、区的知晓率，鼓励更多有意向的人参与交易，实现农商合作双赢。第四，推进农村重大财务事前公开，明确“三资”公开的具体内容，包括金额、用途、方式和日期等，推进传统公告栏信息公开和网上公开，强化问责，保障“三资”信息的有效公开，确保群众的知情权、参与权。

3.4 完善系统，推进信息化建设

改善系统设计，致力于开发界面友好、操作简单、功能完善、存储安全和易扩展的“三资”信息服务管理平台，并达到以下的功能要求。一是构建村（社区）、镇、区三级同步管理系统，实现三级“三资”办公电子化运作。通过该系统，村（社区）能完成报账、查询、报名参与三资交易等功能，镇相关部门能完成登记、存档、汇总、审核、监管和农资交易各项流程等功能，区能进行农村“三资”统一管理和实时监控，完成审计等功能，实现农村“三资”的全程管理。二是搭建镇“三资”交易中心和会计委托服务中心、镇财政所监管系统的共享平台，实现建档资料的同步更新，完善农村“三资”电子档案材料。三是系统操作简便，有录入与输出功能，实现电子资料打印功能，能够简便切换外网和内网，具有良好的信息发布功能。四是实现农村“三资”信息对外网上公开、网上监管等功能，设置“三资”服务咨询邮箱或专栏，实现政府与群众的互动，充分发挥民主监督的作用。

主要参考文献

[1]路玉萍.“三资”管理闯出新路“坡头经验”全市推广[N].湛江日报，2015-01-13.

[2]韦艳红.农村集体“三资”管理[J].农民致富之友，2016（2）.

[3]兰菊花.加强农村集体三资监管促进经济又好又快发展[J].福建农业，2013（2）.