城市社区微治理的实践困境及其破解

李婷婷

〔摘要〕 微治理的出现是居民自主探索创新社区服务和自我管理的成果，并在社区治理中取得了良好成效。但作为一种新兴的治理形式，微治理主体的身份合法性有待明确，管理体制与工作机制有待完善；可持续性有待加强，对微治理的复制和推广存在机械和过度现象。破解微治理实践困境，需要完善社区居务监督委员会的管理体制和工作机制，更好地发挥其作用；转变社区治理运行机制，促进政府管理与群众自治的有效衔接和良性互动；摆正政府角色，在倡导和推广微治理实践的同时更加注重保护微治理的多样性。

〔关键词〕 微治理，社区治理，政府管理，居务监督委员会，居民自治

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）03-0088-09

城市社区建设是社会建设的重要内容，也是探索和推进社会管理创新的重要阵地。20世纪90年代初，我国明确提出社区建设及其理念和任务。政府期望通过自上而下推动城市社区建设来激活过往单位体制下蛰伏已久的社会自治力量。经过数年的尝试与实践，特别是2000年社区建设的正式展开和推进，社区制开始全面替代20世纪50年代以来的街居体制。从制度设计初衷来看，社区制的实施旨在突出以居委会为中心的社区自治组织的自我管理和服务，弱化甚至解决街居制下居委会的行政化问题。然而无论是设立社区工作站承接政府职能，还是在街道办事处和居委会之间加设社区，多年来诸种制度创新后的基层实践面对的尴尬情形却是“我自岿然不动”的社区行政化和居民自治乏力。在此背景下，党的十八届五中全会提出加强和创新社会治理体制、推进社会治理精细化、构建全民共建共享的社会治理格局的目标导向，微治理随之逐渐成为各地积极探索社会治理精细化的实现路径。

一、城市社区微治理的创新实践

某种意义上，微治理的出現是基层居民应对社区管理中的现实困境“不得已而为之”的结果，是居民自主探索创新社区服务和自我管理的试水，这种自我管理的良好效果得到了政府的重视和确认，并将其作为成功样板逐渐推广开来。

（一）微治理的实践伊始及扩散。虽然本文着意于探讨微治理在城市社区的探索，但这种治理样式实际在农村社区和城市社区均有尝试。从源头上看，微治理在农村社区的实践早于城市社区。追溯起来，早在1987年，广东连州保安镇熊屋村就已经开始尝试在村民代表的基础上组织成立村民理事会，与村干部共同管理村中公共事务 〔1 〕。此后，安徽、江西、广西、山东、云南等省也陆续探索和推开了村民理事会的治理模式。特别是2013年8月，安徽省十二届人大常委会第四次会议通过了修改后的《安徽省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》，在全国范围内首次将村民理事会写入《中华人民共和国村民委员会组织法》实施办法。该办法第二十五条规定，“村民小组的村民可以自愿成立村民理事会，其成员由村民推选产生”，“村民理事会配合、协助村民委员会开展工作，村民委员会支持、指导村民理事会组织村民开展精神文明建设、兴办公益事业” 〔2 〕。城市社区的微治理则可追溯至武汉市江汉区满春街小夹社区1998年起对“门栋自治”的探索和2003年起对“院落自治”的尝试 〔3 〕。此后，成都、重庆、江西、河南、北京等地也试点实施了院落自治、楼栋自治等形式的社区微治理。2014年，厦门市海沧区的社区“微治理”项目获评民政部“2013年度中国社区治理十大创新成果”。此后，“微治理”开始被媒体所关注。虽然从实践来看，微治理业已经历数十年的发展，但它在国内仍未普及，亦尚未引起学界足够的重视，不过是近两年才将其概念化（也有学人称其为“微自治”或“微协商”）。

微治理，从表意上说是微观治理的简称，指的是将社区划分为更小单元来组织居民参与和自治、对惯常由村居委员会实施的社区治理进行垂直延伸和下沉，把治理实践融入居民日常生活。微治理的出现是为了弥补村居作为初级治理单元所存在的不足。行政村和社区在处理具体的日常事务时，一方面受制于政府行政管理的干预，承担了过多被指派而来的繁杂的行政性事务；另一方面，相对于几个人的村委会或十几个人的社区居委会，管理人数众多、构成复杂、地域上也还是有相当大规模的村庄和社区仍是力有不逮。但基层社区中的日常事务又都与居民的利益直接相关，如果不能妥善处理，由此所造成的冲突将直接影响人们生活的和谐稳定。因此，基于个体现实的生活需求，居民开始尝试通过自主协商、自我管理来更妥善和快速地解决基层的村居矛盾，微治理由此诞生。

（二）城市社区中微治理范式的基本特征。由于契合了社会管理创新与协商民主建设的时代关键词，微治理在不断成长和拓展其实践形式和地域范围，在一些地方甚至已渐成规模。虽具体式样各有差异，但总的来说，微治理具有以下几个基本特征：

1. 治理单元梯次式纵向下延。居民生活的更小单元——小区、楼道、门栋等成为微治理的基本依托单位，这是微治理最为突出的特征。微治理的出现主要是为了解决大型、超大型社区在医疗、教育、养老以及基本生活配套设施整体不足，政府便民服务点不够，公共服务项目传统而单一等导致的局部区域内的居民办事不便、群众政务服务、社会服务、生活服务等多元化服务需求得不到满足的问题。

除了武汉市首先创制院落/居民小组和门栋为两级微治理单元，各地也依据实际需求，在现有的社区结构之下，构建了一些更小的治理单元。例如，南京的微社区，主要是服务于一个或数个自然居住区居民的生活，不仅可以办理或者代办一些政务服务事项，可以提供超市、娱乐、教育、医疗等生活服务，还可以更为便利地发动居民参与社区治理。东莞则基于已有的网格化管理体系，将楼盘小区纳入进来，建设成为一种重要的基本单元，构建了市-镇（街道、园区）-村（社区）-网格（楼盘小区等）四级治理网络。楼盘小区成为社会管理服务的末梢，将基层群众自治的实践落实到楼盘小区这一共同体内，对群众自我管理、自我服务、自我教育和自我监督进行引导。上海市杨浦区在现有的“市-区（县）-街道（乡镇）-居（村）委会”四级管理网络中又向下延伸了“楼组”（楼道）这一治理单位。特别值得注意的是，这些新创制的末梢治理单元是由居民而不是居委会人员来担任其成员的，仅从这一点来看，相较于“半科层化”和“悬浮”的居委会，微治理的基本单元更具有民间性和草根性。

2.治理主体横向扩展并呈现多元化。社区治理的传统主体是街道、社区、居委会、社区工作站和社区工作者，而微治理的实践大大拓展了社区治理的主体范围，居民道德评议会、社区同驻共建理事会、社企同驻共建理事会、社区企业社会责任联合会等新兴群众组织 〔4 〕以及包括志愿者组织在内的社会公益组织、以各类兴趣俱乐部为代表的社区社会组织、驻区企业、个体商户等共同参与到社区建设和治理中来，相较于过去的治理模式，微治理主体的群众性更为鲜明。

当然，这并不意味着传统治理主体在微治理场域的淡出，微治理的蓬勃实践离不开街道、社区“两委”等传统主体在其中发挥的作用。例如成都市成华区试点“小区（院落）+社团”小单元自治模式，构建起“1+1+X”的基层微治理体系，各街道在103个社区、1152个院落构建“居委会-社区专委会-院落社会组织”的自治体系，同时引导工会、共青团、妇联等群团建立“同心多圆”枢纽化群团组织体系。上海市杨浦区五角场街道试点“两委三会四议” （“两委”即社区党委和社区居民委员会，“三会”即社区党建工作会、街道党员代表会、社区代表会）联动共治机制，这套机制的核心是发挥社区两委特别是社区党委在动员多元主体参与社区共治、统筹落实社区发展的重大决策和社区建设规划中的积极引导作用。

3. 治理权力由社区赋予又经制度确权。治理权力的赋予机制对社区权力结构和资源供给方式有显著影响。从抽象的理论层面看，社区建设和社区自治首先是源于制度安排对社区居民作为权力主体角色的授权，但从具体的操作层面看，不同于行政化施行的网格化管理等社会治理措施，微治理是由居民创制的，是居民在日常生活中为解决自身利益需求在惯例求助公安部门和居委会的帮助屡次无果的情况下，“不得已而为之”实施自我组织和管理，他们的自我管理是以更小的地理空間——居民生活的小区、楼道、门栋为单位的，因为在这种空间层次上的居民，日常生活中同质化的利益需求更明显，人们参与和自决的水平才更高 〔3 〕。因此，从这个角度看，微治理单元的决策权和资源分配权是由社区而不是由政府赋予的。

虽然微治理是在居民中间自发运作和诞生的，但因为它的出现和成功运作，使街道和居委会认识到“居民自管”这种形式能够在显著减轻居委会的工作负担和降低社区治理成本的同时提高社区治理绩效，因而积极对其进行总结和推广，指导其他尚未实施自我管理的门栋和楼道等成立自管会和具有实质意义的居民小组（相对于以前由居委会统一划定、形式化的居民小组而言）。在这一过程中，项目制、社区公益组织孵化、政府购买公共服务、公益创投等正式的制度性资源开始流入并持续注入，为微治理的持续运行提供了支持和保证。因此，微治理是一个社区赋权又经制度确权的过程。

4. 治理形式以项目制为依托。微治理尝试以“项目制”形式为依托，找准社区治理的切入点，提高社区治理的针对性、确保公共服务的提供效果。以泰州为例，社区微治理项目申报的主体是辖区内的所有城市社区，项目内容主要是城市社区特别是老旧小区实行整治，旨在通过项目运作来推动解决社区停车难、路况差、设施少、秩序乱等问题，营造良好的安居环境。社区微治理项目申报一般遵循以下程序：（1）社区居委会通过召开城乡社区民情理事会、社区网格民情恳谈会等形式，收集群众反映最迫切、最强烈的实际问题，自下而上梳理出社区整治内容。（2）在综合各方建议和需求的基础上，社区党支部委员会和社区居委会集体研究，提出项目建设初步方案，提交居民代表会议讨论并票决，经半数以上居民代表同意后形成正式方案。（3）社区党支部委员会将正式项目方案报送所在街道（乡镇）党（工）委批准，同时填报《泰州市城市社区“微治理”项目申请表》，《申请表》经街道（乡镇）党（工）委盖章后上报至各区民政局。（4）由各区委组织部，各区财政局、民政局联合对《申请表》和项目方案进行严格把关，择优上报至市民政局，并提交《泰州市城市社区“微治理”项目报告书》。（5）市委组织部、市财政局、市民政局组成专家组，从各市（区）的申报项目中确定一批城市社区“微治理”重点项目，并聘请第三方社会组织全程跟踪督查重点项目开展情况。此外，申报重点项目的社区要将项目方案和经费预算等在社区居务公开栏内进行公示（时间不得少于7天），公示完成后要严格按照项目方案组织实施。（6）年末在社区两委述职述廉时，要报告重点项目完成情况；项目完成后，相关经费使用明细账目须经居务监督委员会审核通过后及时在公开栏内进行公示，接受居民的监督和评议；市里也将组织重点项目的公开评比活动，并结合第三方社会组织日常跟踪情况对完成情况较好的“微治理”重点项目给予奖补 〔5 〕。以项目制的方式来探索基层治理，其实质是强调以社区居民的真实需求为导向、以政府购买社区公共服务为主要实现形式来提高基层末梢治理的精准性程度和精细化水平。

5.治理机制实行党领导下的多主体互助合作，治理中以“微事务”为核心工作。强调党的领导特别是党员在微治理中的榜样作用是微治理工作运行机制的首要特点。这一方面体现在楼组长、居民小组成员多由党员担任，这些党员在居民自主管理中充当主力军；另一方面还体现在社区探索微治理创新时，十分强调社区党组织建设和党组织在其中的引领作用，如在成都肖家河街道推行的以院落党组织、院落议事会和院落居民自治委员会为核心的“三驾马车”式院落自治模式、和顺社区构建的以社区党建为核心的“1+N”社区“微治理”新模型以及双流区公兴街道的“大党委”引导社区“微自治”模式，都特别强调了在微治理体系中，党在服务社区群众、推进社区融合、“两新”党建等工作中的核心作用。

多主体互助合作是微治理工作机制的第二个特点。微治理的实践中逐渐形成了“小平台、大参与”的工作格局。供社区居民讨论和议事的“民智议事厅”、由驻社区单位及企业、辖区内知名人士、社会组织中推选人员成立起来的“社区共建理事会”“社企同驻公共服务平台”等，都为社区建设和治理过程中的利益相关方进行联系、协商、协同共治搭建了平台，旨在促进各方理性对话、整合利用各方资源共同推进社区发展。这其中也有传统治理主体的积极参与，如街道给社区提供“自治金”等专项拨款，旨在推进微治理的创新和实施 〔6 〕。

“微事务”是微治理的核心工作，这是微治理工作机制的第三个特点。从微治理的内涵看，与百姓生活息息相关的“小事”，诸如慰问孤寡、楼道卫生、绿地使用、社区内的亭台修建，这些日常“小生活”是其主要工作对象。微治理实现了治理微观化，真正把治理实践融入居民生活中。

二、城市社区微治理的有限性与遭遇的挑战

作为一种治理态度、治理意识和治理策略的微治理，在社会高度异质化的现实背景下，通过自主协商，实现对多元主体利益诉求的尊重和最大满足，促进了社区的有效整合。这种差异化、精细化治理，虽然具有积极的实践效果和显而易见的价值，甚至有学者认为通过微治理可以“看到中国基层民主自治的未来发展方向”，但作为一种新兴的治理形式，微治理仍存在有限性，在实践和发展中遭遇了诸多挑战。

（一）微治理主体的身份合法性有待明确，管理体制与工作机制有待完善。“微结构”可说是微治理的组织创新特色，相对于当前社区治理中“街—居”、社区党委和社区居委会“两委”的基本结构，微治理进行了更为微观的结构创制，用新兴的微观组织载体承载其微观治理的需要。

在微治理实践中，不少城市普遍建立了社区居务监督委员会，原来的“社区两委”也因此变为“社区三委”。以昆明市官渡区为例，2013年在全区范围内组织选举产生了第一届居务监督委员会。按照每个居委会3名居务监督委员会成员的编制要求，全区80个居委会共选举产生居务监督委员会委员236人，其中居务监督委员会主任有79人。居务监督委员会的工作职责主要有六项：党务公开监督、居务公开监督、财务收支监督、集体“三资”管理、重要事项监督、效能作风监督。社区居务监督委员会的建立对推进社区居民自治，有效保障居民民主权利和促进社区和谐稳定起到了积极作用，但也暴露出诸多问题。这些问题主要源于其身份合法性不明确、管理体制与工作机制存在缺陷。

首先，社区居务监督委员会的身份合法性不明确。虽然官渡区委制定下发了《昆明市官渡区居务监督委员会工作规则（试行）》、区纪委、区监察局下发了《关于印发〈昆明市官渡区居务监督委员会工作规则（试行）〉的通知》，尝试为居务监督委员会选举和规范化建设提供依据，但实质上距离依“法”管理的程度还相去甚远。《昆明市官渡区社区居务监督委员会工作规则（试行）》中虽然就居务监督委员会的产生方式、组织结构、职责范围等进行了说明和规定，但非常简单、不够细致，在具体落实中其实少有街道或社区结合自身工作实际再对其细化、制定出具体的执行性制度。制度的不完善不仅加大了政策落实的难度，而且这直接关系到微治理的存在合理合法性和长远健康发展——作为一个全新的基层工作机构，居务监督委员会建设难以得到部分街道领导、社区党组织书记和居委会主任的重视，在经费、场所等方面也不能获得相应的支持；有些社区两委把居务监督委员会主任及其委员当作自己的工作人员，随意给其安排职责之外的工作。

其次，社区居务监督委员会的管理体制与工作机制存在缺陷。一是领导体制不完善。官渡区委印发的《昆明市官渡区居务监督委员会工作规则（试行）》（官发〔2014〕35号）文件中明确指出，居务监督委员会是由居民会议或居民代表会议直接选举产生并接受其委托，对社区“两委”工作实施监督的社区常设监督机构，在街道党工委、办事处和区纪委派出纪工委的指导下，在社区党组织的直接领导下，依法依规开展工作。在之后几年的实践中暴露出这样的问题：有的社区领导不愿意接受监督，并采取各种手段规避监督；还有一些居务监督委员会成员，特别是居务监督委员会主任不愿与社区主要领导产生矛盾，因此不敢行使其监督权力，导致监督的缺失。二是队伍建设亟待加强。居务监督委员会成员在年龄和文化结构上失衡。官渡区236名居务监督委员会成员中，初中及其以下文化程度81人，占34.32%， 55岁以上有36人，占15.26%。居务监督委员会成员尤其是主任相当大一部分是上届社区“两委”的落选干部，或由本届党总支书记、副书记兼任。总体上看，他们的文化程度偏低、年龄偏大、知识陈旧，如果仅仅监督一般事务，还基本可以胜任，但在应对专业性较强的工作时，专业知识则明显欠缺，突出表现在懂法律、会计、审计、工程造价、招投标等专业知识的人员凤毛麟角。三是对居务监督委员会工作的认识缺乏深度，监督检查工作缺位。由于居务监督委员会在全区来说尚属新生事物，居务监督委员会干部没有认识基础和经验积累，大多对居务监督委员会的职责仅停留于字面的理解，简单的认为居务监督委员会就是对社区干部的工作和居务进行监督，至于监督什么和如何监督等内容则不太清楚。社区干部和居民对居务监督委员会认识不深，不了解其职责和工作范围，因此对居务委员会及其成员的监督检查、考核等基本空白。四是居务监督委员会的业务能力和监督实效方面。居务监督委员会成员监督业务不熟。绝大部分居务监督委员会成员对规范性文件的学习不够，相当一部分成员甚至连指导其工作开展的区委和区纪委的两个文件都没有见过，因此对自身的职能认识不清楚；他们的工作更多的是协助社区“两委”办理日常事务，偶有监督，主要还是停留在对社区财务支出、基础设施建设以及参与一些重大事项决策监督，而在抓基层党风廉政建设的一些具体工作如党务公开、三资管理、社区党员干部教育和作风监督、群众信访来访受理方面基本空白。五是待遇和激励制度不完善。按照文件规定，居务监督委员会主任、委员补贴全部纳入区级财政预算。居务监督委员会主任工作补贴参照社区党组织副书记、居委会副主任标准（城市社区2900元/月；村改居社区2200元/月），委员900元/月。运行中的实际情况表明，除个别社区外，区内居务监督委员会主任的补贴基本予以兑现；但只有坐班的、非兼职的委员才能够领取每月900元的工作补贴。而由大学生村官、禁毒协管、两保站站长等人员兼职的居务监督委员会委员共有34人，占委员总数的14.41%。这种现状对这部分委员的工作积极性势必造成了一定影响。

（二）微治理的可持續性有待加强。相较于原先的社区“两委”，微治理中各种新式组织具备了相对独立的自治性，直观上看来，基本实现了行政权和社区自治的分离。然而，这种分离只能是暂时性的。随着实践的拓展，微治理将不可避免地面对国家治理统一性与社会治理多样性之间的矛盾，如何在政府与社区间建立联结（即便这种联结是弹性的）是必须要思考的重要问题。

以成都某区为例，该区探索实施了将微治理与原有的网络化管理联结起来的“新工作路径”。这一新工作路径的主要内容有三个方面：一是对网格进行调整和细化，构建新的服务网络。依据楼栋地理位置重新对网格片区进行划分，对小网格进一步细化，健全楼栋长队伍，形成“网格片区-网格-楼栋”三级网格服务体系，构建“横到边、纵到底、无缝隙、全覆盖”组织网络。二是对三级网格员定期开展业务技能培训，提高服务意识和服务水平；通过发放便民服务联系卡、宣传手册，悬挂宣传横幅，公示网格员信息等方式，提高群众知晓率，引导居民参与、支持。三是设立“大联动微治理”工作站，对辖区居民信息以“拉网式”进行采集、录入和登记，实现人、房、物等基础数据信息全掌握。网格化管理通过创设“网格”这一形式，将横向上分散的和纵向上难以“落地”的各种行政资源都囊括进来，消除了国家权力下沉社区的障碍，在重构社区治理体制的背景下承担了重大的政治和社会功能，协助政权实现对基层社区的控制 〔7 〕。

基于这种治理路径，网格化管理在社区边界不变的前提下，将“网格”划分为更小的基层单位，将“楼栋”等微治理单元也编入网格，通过业务培训等方式使其与下沉的行政资源在整合上更为容易，同时强调网格员主动发现问题，并经由信息系统上报等的管理措施，在增强街道和各派出机构权力的同时，通过自上而下的权力下沉进一步扩大了国家进行社会管理和控制的制度性网络。吸纳了微治理的“新”网格化管理体系囊括了社会公共服务传递和基层管理的两重功能。该体系一方面肯定了微治理的社会公共服务角色，将其吸纳入网格、成员以网格管理员的身份向社区尤其是有需要的人群提供必要的服务；另一方面，网格化管理也为微治理单元整合资源提供了网络平台，但微治理单元在这一过程中有可能被吸纳到街区权力结构体系中，成为街道对社区进行网格化控制的新的一格。

通过对上述治理方式的分析，笔者认为，在治理目标上，网格化管理是以维稳为导向的，以提供社会服务的方式实现基层治理的稳定，具有强烈的管理意味；在治理方式上，网格化管理主要采取管控社会的传统指令方式；在资源配置方式上，网格化管理依赖的是原先的基于行政权威配置资源的模式。这种治理形式极大地挖掘了基层社会治理所需的信息和各种资源，集合各级各类政府机构和各种社会组织在社会治理中的作用和功能，在犯罪预防与控制、社会组织培育、决策民主化等方面卓有成效，但其也因管理对象宽泛、治理成本过高、治理方式涉及隐私而屡受质疑，这种管理模式被认为增强了社会控制，使社区从空间、到组织、再到事务都呈现出浓厚的行政化色彩 〔8 〕。于是，在千方百计对居委会进行“去行政化”的同时，微治理单元又接过居委会的接力棒，成为了上级行政部门的另一条“得力”的“腿”。这其实与微治理的出发点是相左的。与网格化管理不同，微治理关注所在社区网络的扩展和延伸，着重强调社区治理的上下结合而不是自上而下的控制。

网格化管理所施加的自上而下的刚性管理对于社区活力有着不容辩驳的侵蚀作用，这种整齐划一的体系也挤压了社区主体多元性的空间。长久来看，行政权力的扩张势必侵占基层社会成长和发育的空间。在网格化管理下，楼栋长显然不能回避社区治理体系的存在与影响，但无处不在的网格、自上而下的严格监控与微治理“以居民需求和共同意愿为本”的自治理念相去甚远。在严格的网格化社区控制体系中，微治理的楼栋长成为社区和街道所需数字和数据的工具，为了应付上级的检查，这些奔波在“廉洁文化建设”和党建工作之中的社区自治主体将逐渐“去社会化”，被吸纳入街区权力结构体系中的楼栋长，一旦不能协助政府处理好社区问题，他們在社区的影响力逐渐式微也是必然走向。

如何在保有实践样式多样性的前提下解决与科层化权力部门的“对口”衔接问题？这曾经是基层自治组织与上级部门同构、最终“科层化”并逐步丧失自治性的桎梏所在。以楼栋长为代表的微治理主体与街道、居委会等街区治理主体之间权力关系的演化——二者之间是监督与被监督的合作关系还是管理与被管理的层级关系，将影响着社区自治的走向。如何避免微治理被现有体制形塑和修正从而丧失其原有价值、如何实现政府的行政管理与群众自治的良性互动等问题都需要进行进一步的探索和思考。

（三）对微治理的复制和推广存在机械和过度现象。中央关于社会治理的部署是宏观性的，主要是给出方向性的指引，具体路径还有赖于各地各部门的实践探索和经验积累。各地区、各部门就社会治理创新开展了诸多有益探索，但这些探索多具有局部性、试点性和零碎性特点。如果实践经验缺少普适性，可复制、可推广的治理创新模式不多，就会导致整体社会治理的实践呈现出明显的不足。因此，总结各地尝试的治理创新模式、提炼出能够具有普遍价值的样本和范例，展望我国的政治和社会发展走向，不仅具有实践意义，也颇具理论价值。

居民自治的开展难于政府治理。在缺乏资源、缺乏手段的现实条件下，让居民平等协商达成一致，比政府用强制性的行政方式难度大得多。微治理因此而彰显了其价值，其不仅解决了居民积极参与的难题，而且这种参与还取得了实效。这种治理模式如果可复制、可推广，就可以在更大的范围内发挥社区自治的效用，从而解决更多的社会治理难题。因此，微治理是否具有复制性和可推广性关系到其作为治理样本的价值。

但同样需要注意的是，过度强调对微治理的复制和推广也蕴含着风险，即社区“碎化”风险和微治理的“形式化”风险。一方面，社区“碎化”风险源自于微治理与社区整体治理的张力与联结程度。作为街区治理模式的延伸和创新，微治理着力于整合原子化的社区居民，培养其自主解决社区问题的能力，进而提高社区自治的水平 〔9 〕。微治理虽然能够增进同质居民间的集体行动力，却也容易导致居民微观生活空间的封闭化和相对社区整体的“碎化”，形成小集体意识，反而会对社区整体自治的推进起到阻碍作用。另一方面，虽然微治理仍然处于发展的初期阶段，但是这种“形式化”的端倪已然显现——不少城市都树立了自己的微治理“典范”，如微治理的“XX之路”“XX探索”“XX模式”等，在宣传中均使用了诸如XX模式“可复制、可推广”此类的表述，然后把“标准版本”广泛进行传播，甚至有城市制订了所谓楼道“微治理”的标准工作方法和质量体系，力争在更大范围内施行。

以科学化的理念来提升微治理、强调规范化、细化和联动式管理，这的确可以避免在推进过程中异化现象的发生；但同时也要注意这种“科学化”不应极端，不宜过于繁琐，尤其是要规避和克服呆板和机械的推广模式。这不仅要求处理好工作目标和工作方法的关系，更为重要的是，要考虑到模式扩散的地域适应性，要始终把尊重居民的主体意愿放在创新基层治理的首要位置，否则便是南辕北辙。治理制度是公共产品，具有非竞争性和非排他性，一项成功的治理制度创新可以通过广泛的复制推广发挥公共产品的正效应。但需要注意的是，各个地区应当根据适用性原则、复制实施相关制度模块，而不应不经斟酌考量就直接照搬照抄或是“断章取义”“照猫画虎”。

没有经过适应性评估和调整，对微治理进行简单地异地移植与套用是无法真正实现创新、实现社区有效自治这一制度模仿初衷的。对样板复刻的风险必须予以警惕，机械复制和过度推广可能会导致“做表面文章”，增大微治理失效的风险，进而扼杀这种发轫于民间的治理创新。

三、破解微治理实践困境的可行路径

突破微治理在实践中显现出的有限性，应对其所遭遇的挑战，帮助微治理走出实践困境，更好地发挥社区治理效用，需要从以下方面发力：

（一）完善社区居务监督委员会的管理体制和工作机制，更好地发挥其作用。社区居委监督委员会是在微治理实践中极为突出的组织创新，是在多地治理实践中被效仿和建制起来的。要提高这一新式社区自治主体的活动能力，更好地发挥其效用，需要从解决其身份合法性和完善其管理体制和工作机制两个维度着手。

2017年6月，为“实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动，全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化”，中共中央、国务院印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出“到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系；再过5到10年，城乡社区治理体制更加成熟定型，城乡社区治理能力更为精准全面”的建设目标。随后，民政部发布关于贯彻落实《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》的通知，指出在加强完善城乡社区治理过程中，要建立健全居务监督委员会，增强基层群众性自治组织开展社区协商、服务社区居民的能力，发挥自制章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用。这些文件的出台为包括社区居务监督委员会在内的各式微治理主体取得合法性身份奠定了基础。

此外，要更好地发挥社区居务监督委员会的作用，还需要从以下六个方面对其管理体制和工作机制做出更为细致的部署和不懈努力：一是创新这种新式治理主体的领导体制。探索建立垂直领导工作机制，将社区居务监督委员会置于区纪委的直接领导下开展工作，实施领导权与社区党组织分离，实现平行监督。这有利于消除社区居务监督委员会成员的思想顾虑，改变“无法监督”“不敢监督”的心态，让监督更加有力和有效。居务监督委员会在区纪委领导下开展工作，也更有利于对其政治方向的把关。二是要加强居务监督委员会的队伍建设。要建立健全“社区居务监督委员会选举办法”，对候选人条件设定进行修改和完善，设定最高年龄界限和最低文化程度，提高选人标准，将更多年轻、受教育水平高的居民选入居务监督委员会的队伍；对初步候选人由社区党组织提名的规定进行修订，可以考虑采取“海选”方式、通过居民无记名投票产生初步候选人，这可以较好地避免出现少数社区党组织按“需”选人的不正常现象，同时，应结合社区“两委”换届及时对居务监督委员会进行换届。还要进一步加强对居务监督委员会委员的教育培训，提高其業务素质，增强履职能力。三是强化监督检查。要强化对初步候选人和正式候选人选举程序的监督检查，督促社区严格落实推选、组织考察等相关程序，确保选对人、选好人；要强化对保障制度的监督检查，督促双向通报制度、矛盾协调制度及办公场所和办公经费落到实处，确保监督委员会的委员能够正常履职；要强化对工作制度的监督检查，督促落实教育培训制度、工作例会制度、工作台账制度等，确保委员能够履好职。日常工作中应以监督检查为抓手，不断创新监督检查方式，将监督检查落实并融入到监督委员会工作的各个环节，扎实推进监督委员会的建设。四是要突出监督实效。社区居务监督委员会要切实履行对居务决策、执行、公开全程监督的职责，重点围绕人、财、事等方面进行监督。具体来说就是对社区两委班子成员尤其是社区主要干部进行监督，看其是否勤政廉政、廉洁履职，是否有违反有关规定，帮助其做好自查自纠，督促其抓好问题整改；对资金、资产、资源的管理特别是财务管理进行监督；对社区重大事项的决策进行监督，不断完善和落实居务监督委员会参与社区重大事项民主决策的工作机制，对社区重大事项实行事前、事中、事后全过程监督。五是健全奖惩机制。重点从提高社区居务监督委员会成员经济待遇着手，同时在政治待遇方面，对社区监督委员会成员进行评先评优，激发工作热情。此外，也需健全惩处机制，对不积极履职的人员由区纪委对其进行批评教育或谈话，限期整改；对信任度测评“满意”得票率低于50%或发生违法违纪被查处的人员，应终止其资格并启动罢免程序。六是实行上下联动。要充分发挥居务监督委员会的作用，需要不断完善党委统一领导、纪委组织协调、有关部门共同参与的社区居务监督管理协调机制。区纪委及有关部门要定期对居务监督委员会的工作开展督导检查，及时发现和解决存在的问题。区纪委应大力支持和保障居务监督委员会的规范化建设工作，落实工作推进、监督制约、纠错救济、考核奖惩等工作机制。此外，还应进一步理顺居务监督委员会与社区党组织、居委会的关系，为其独立行使职权提供保障。

（二）改革社区治理运行机制，促进政府管理与群众自治的有效衔接和良性互动。微治理虽然是一种新兴的治理形式，但本质上仍然属于居民自治的范畴，只不过它聚焦于仅仅依靠政府和公共机构无法有效应对的小微而繁杂的社区事务，力图通过打通社会治理的毛细血管，以尝试满足个体多样化、个性化的需求深入行政力量所力所不逮的冲突场域，填补政府在社区治理中的盲点，促使居民调动自身资源、依靠自身力量，通过自主协商协调利益诉求、化解冲突，重建社区秩序。随着实践的发展，微治理也不可避免地要面对“政府管理与居民自治有效衔接和良性互动如何实现”这个长久以来的老问题。

在新时代，我国社会结构已然发生了深刻变化，城乡社区成为各类社会群体的聚集之处，社区内各类社会矛盾和社会问题多发、频发，同时，由于居民自主管理和民主法制意识的逐渐增强，传统的社区管理体制和工作机制遭遇了诸多新的挑战。而是否善于发挥社会主体积极性、推动政府治理和社会调节、居民自治实现良性互动，是新形势下发展基层民主的客观要求，是深化基层机构改革、转变基层政府职能、加强基层政权建设的客观要求，是发挥社会组织积极作用、增强社会自治功能的客观要求，已成为衡量政府社会治理能力高低的重要标志。实现社会从“被组织”到“自组织”的转变要求政府进一步探索和创新多方参与的社区治理运行机制，转变过去“重管理、轻服务”的工作局面，将政府管理与服务社区结合起来，特别是要强化政府的社区服务功能。此外，也要着力于更好地组织动员企事业单位、社会组织、社区居民参与社会治理，将“条-线”的、单向的政府主导的社区管理运行机制转变为网格的、互动的治理运行机制，强化社区自治功能，提升社会主体自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力和水平，努力实现社会事务真正由社会、社区治理，以政府管理的外部约束和居民自治的内部约束合力促进政府管理与群众自治的共进。

实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的目标，主要可从以下几个方面推进：一是建立健全社区民主和社区管理的领导体制和工作机制。社区治理不仅涉及政府体系的多方面、多领域、多部门，也涉及居民的切身利益，必须加强统一领导和协调，建立健全由基层党组织领导的、规范有序的社区基层管理组织体系和工作格局。二是进一步规范基层政府在社区治理中的职责和权限，制定权力清单。要求基层政府全面践行依法行政，规范行政行为，严格依据法定的权限、遵循法定的程序开展活动；加强基层政府的社会管理和公共服务职能，改进为社区提供公共服务的方式、施行政府购买社区公共服务，推进包括社会保障、社会救助、就业服务、社区卫生、群众文化、社会治安、纠纷调处和基础设施等在内的基本公共服务体系之建设。三是完善居民自治制度。修订居民委员会组织法、扩大基层群众自治范围，健全民主管理和公开办事制度，倡导居民事务自己管理、自己办理；规范政府与基层群众自治组织的关系，明确政府对基层群众自治组织主要是指导、协调、服务和帮助的目标定位，切实减轻社区自治组织的工作负担。四是把社区内的各类组织纳入规范化、法治化轨道。培育发展社区各类社会组织，特别是与群众利益密切相关的社会服务组织；拓宽社情民意反映渠道，发挥社区内机关、企事业单位、合作经济组织、社会福利机构、物业服务机构等组织的积极作用；发展社区工作者队伍，广泛开展基层志愿服务活动，逐步实现社区工作专业化和社会化。

（三）摆正政府角色，在倡导和推广微治理实践的同时更加注重保护微治理的多样性。一方面，作为一种颇为有效的基层创新，微治理传播开来并在更大范围内发挥影响力确实离不开政府的支持和倡导。这种基层治理的创新扩散通常有两种形式：一是在地方政府之间实现横向、水平的扩散，通过互相观摩、学习，将一地的经验扩散到另一地；二是地方政府甚至是中央政府通过主动吸纳基层治理的创新经验、继而向下推广所实现的垂直扩散 〔10 〕。这样，通过政府的支持，微治理获得了存在的合法性，其实践推广丰富了新兴自治载体的样式，拓宽了社区居委会等传统自治载体的形式和社区居民会议等原有的基层参与途径，创新了基层小微事务治理的工作机制，有利于将社区内各种群众自治最早以网络形式联通起来，提高社区内公共生活和公共事务治理的契约化水平。

政府给予支持最显见的作用是能够降低居民开展自主治理的组织成本，对于微治理的勃兴有显见的利好作用，但在实践中，仍需谨守政府角色的“限度”。否则，就会成为导致社区自治及其创新陷入困境最为常见的原因。厘清政府角色的限度在地方上已有相关的尝试。如重庆南岸区自2014年起在所有村居社区普遍实施“大事政府管，小事村居管，私事自己管”三事分流的基层民主议事机制 〔11 〕。凡是涉及政府管理的事项及公共服务的“大事”，由政府部门负责解决；凡是涉及村居公共事项及公益服务的“小事”，则以村（居）委会为主导、联合社区自治组织、社区社会组织和社区单位共同协商加以解决；凡是涉及村（居）个人事务和市场服务的“私事”，便由居民自行解决，或通过市场服务的渠道加以解决。“三事分流”议事机制设计的目的就是力图在社会治理的基础末端——村居中厘清政府、社区和群众的权责边界，为群众参与社会治理铺平制度性路径。

社区微治理的创新，归根到底是居民自治事务范畴，应当以居民自身资源和自主治理意愿作为开展治理实践的基础，注重对居民主体性和能动性的尊重和充分调动，而不应以行政来包揽一切。具体来说，就是要促进社区居民在微治理中积极发挥主动性，而不是由政府总揽治理权力并应对所有治理事项，要让居民真正成为多中心治理的主体，通过平等对话、积极协商来自行解决涉及自身权益的社区公共事务，从而跳出“政府作主、居民靠边”的自治困境。

另一方面，除了要正确引导微治理，确保这种治理模式与社区治理在整体上形成有效的联结和统一外，还要注重保护微治理的多样性，不宜采取“一刀切”“复制推广”的粗放模式推进社区自治进程。由于历史和现实条件的影响，我国城市社区内的组织结构呈现复杂多元性，不少社区内混杂着高档商品房小区、普通商品房小区、老旧杂居小区及棚户区，居民规模动辄过万，要形成有效的社区自治很是困难。即便自治单元下沉到小区，因为小区内实际上还由诸多院落构成，如单位职工的团购房、政府职工房改房、普通商品房等，居民间分化程度依旧很高，实施微治理在不同的楼栋间仍然存在适应性的问题。

社区自治模式应当在学习和推广中继续创新，在不断创新中实现发展。社区微治理创新要因地制宜，切忌生搬硬套、不顾本地特点复原他处的“样板”模式，切忌脱离实际、不顾各自差异蜂拥而上推行“一刀切”的治理模式。每个社区都应在学习其他地区新鲜经验的基础上，对微治理的有效性进行深入分析，根据本社区的居民结构特点、群众利益诉求、硬件基础设施、历史文化地理等因素，深入分析，倾听民意，对照其关键要素在本地区是否具备“复制”条件，要在保留和发扬其他社区微治理科学合理部分的基础上，考量本社区资源和居民条件等要素，有机选择创新内容，不断探索和创新适应本地、本社区的微治理机制。

参考文献：

〔1〕魏金鋒.清远农村新气象：“村民理事会”悄然兴起唱主角〔EB/OL〕. http：//epaper.southcn.com/nfdaily/html/2012-12/13/content_7150994.htm.

〔2〕叶 翔，赵 莉.我省在全国范围内首次将村民理事会写入法律〔EB/OL〕. http：//news.163.com/13/0803/11/95BMQNAU00014AED.html.

〔3〕张大维，陈伟东，孔娜娜.中国城市社区治理单元的重构与创生——以武汉市“院落自治”和“门栋自治”为例〔J〕.城市问题，2006（4）.

〔4〕杨继祥，林 岑.海沧社区治理再添“国字号名片”〔N〕.厦门日报，2014-04-15.

〔5〕2017年社区“微治理”项目如何申报〔EB/OL〕.http：//sz.tznews.cn/tzwb/html/2017-06/27/content_1711054.htmdiv=-1.

〔6〕陈雨薇.社区“微自治”，增添居民幸福感〔N〕.新华日报，2017-02-24.

〔7〕孙柏瑛，于扬铭.网格化管理模式再审视〔J〕.南京社会科学，2015（4）.

〔8〕杨海涛.城市社区网格化管理研究与展望〔D〕.长春：吉林大学，2014.

〔9〕程同顺，魏 莉.微治理：城市社区双维治理困境的回应路径〔J〕.江海学刊，2017（6）.

〔10〕Ciqi Mei，Zhilin Liu. Experiment-Based Policy Making or Conscious Policy Design？ The Case of Urban Housing Reform in China〔J〕. Policy Sciences， 2014（3）.

〔11〕刘 健，陈国洲，赵宇飞.重庆南岸区“三事分流”创新基层社会治理方式〔EB/OL〕.http：//www.xinhuanet.com/2016-05/09/c_1118830327.htm.

责任编辑 周 荣