村镇建设档案管理中的问题与对策

杨敏

村镇建设档案是村镇规划、建设及其管理活动中，直接形成的具有保存价值的文字、图表、声像和电子文件等不同载体的文件材料，是村镇建设发展历程的真实记录。村镇建设档案信息资源是村镇依法行政、依法管理的法律凭证，是各类建设工程维修改造的运行图，同时也是维护村民合法权益、调解村民民间纠纷的依据。

党的十八大提出，我国新农村建设要着力推进城乡规划、基础设施、公共服务等城乡一体化的发展战略，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以城带乡、城乡一体共同发展的城乡关系。随着这一发展战略的组织实施，我国村镇建设必将迎来日新月异变化，农民人居环境的不断改善，村镇基础设施建设的投入不断加大，必将形成大量的村镇建设档案资料，如何根据各地村镇建设发展的实情，建立一套符合实际的建设档案管理体制，研究制定切实可行的建设档案管理规章，实行村镇建设档案的集中统一管理，积极发挥村镇建设档案的作用刻不容缓。

一、村镇建设档案管理工作中存在的主要问题

在我国档案事业发展历程中，如果说城建档案事业是改革开放以来档案工作的新生事物的话，那么村镇建设档案工作就是最近十年来随着城镇化建设、城乡一体化发展的幼苗，现在的工作类似于市城建档案工作20世纪八九十年代的初级水平，有的村镇甚至还没有真正启动。通过调查摸底和深入分析，笔者认为村镇建设档案工作主要存在以下几个突出问题：

1.村镇和有关部门对村镇建设档案工作不够重视，档案意识淡薄。通过走访和调研，发现大多数乡镇党政部门一年内的党委委员会议和政府工作会议基本没有关于村镇建设档案工作的议题，有的连分管领导也不明确，以至于在建设档案管理组织体系、管理规章和制度、人员配置、库房建设等方面得不到保障。无论是乡镇的领导，还是有关部门的工作人员对村镇建设档案工作和村镇建设档案的内容、管理和作用都了解甚少，缺乏档案意识，村镇建设档案工作难以适应现代城镇化、城乡一体化发展战略的需求。虽然近几年来省、市、县等上级主管部门为了全面推动村镇建设档案工作的发展，积极开展村镇建设档案工作目标管理活动，各乡镇建设档案工作有所改善，但是我们不能忽视有相当一部分村镇是临时抽调人手，对现存于乡镇建管所（中心）的历史档案，进行突击清理、分类、整理上架，考核验收结束后，村镇建设档案工作或许又回到原点，距离村镇建设档案工作正常化的健康发展道路还很远。

2.村镇建设档案散失在各部门和个人手上，没有实行集中统一管理。近十年来我国村镇建设的规模和投资不断扩大，在建设发展过程中产生了大量的建设档案，不仅内容庞杂，而且门类众多，有综合类、村镇规划、建筑工程、市政工程、水利工程、文物古迹保护、产权产藉、房屋拆迁、园林绿化等一般建设管理类档案，还有在城市建设中很少遇到的土地租赁管理、村民私房建设和管理、村镇综合环境治理、特色示范村镇建设及管理档案等。长期以来，由于对村镇建设档案工作的认识不足，绝大部分应当收集保存的档案残缺不全，基本散落在当事人和有关部门手上，没有实行集中管理。例如：村镇建筑工程档案仅有部分镇政府产权和使用的房屋建筑档案，而且也仅仅是一些合同、决算和施工图，前期申请批复、土地管理、规划管理、施工许可、招投标管理、施工技术文件、竣工图等基本没有，至于村镇范围内建设的企业、商业设施建筑基本没有档案；村镇道路建设、供水管线、近几年村镇居民点污水收集系统和小型污水处理设施等市政基础设施档案，也是严重短缺不全，等等。

3.村镇区划调整给村镇建设档案管理带来的新挑战。近年来随着我国村镇行政区划调整，村镇管理机构大幅精简，行政办事效率显著提高。但随之带来的建设档案管理却未能适应新形势发展的需求，有的村镇在机构调整过程中，没有将建设档案进行有序的移交，仍然存放在原处，且无人管理；有的村镇虽然将档案移交归新的管理机构，但仅是将档案搬放在一起，完全没有融入新的管理模式；更有甚者，有的村镇撤销合并后，档案资料无人管理，致使大量档案遗失。

4.缺乏专职管理人员和库房等必要设施，管理水平落后，难以适应新形势发展的需要。当前大部分乡镇都没有专职建设档案管理人员，一般情况下，也就是在建管所（中心）设兼职建设档案人员，由于兼职人员手上具体事务十分繁杂，能将本部门形成的档案管理好都显得力不从心，根本没有时间来处理全镇的建设档案工作，何况村镇建设档案工作还涉及土地管理、农经、水务、拆迁等多个部门，跨部门的協调和对建设工程档案的形成、积累、整理归档工作的指导与监督，更是困难重重。设立满足档案安全存放需要的独立库房，现在看来还有很多村镇无法做到，有相当一部分村镇就是在办公室配置几个档案柜，档案有地方存放而已，条件十分简陋，档案的安全受到严重威胁。

二、加强村镇建设档案管理工作的对策

我国村镇建设的规模、常住人口、经济发展差异巨大，有的建制镇无论是区域大小还是常住人口都与中小城市没有什么区别，如广东的狮山镇、长安镇、虎门镇、大沥镇、厚街镇、常平镇，浙江的龙港镇、柳市镇，河北的燕郊镇，江苏的盛泽镇等，都是已经超过20万人口的中等城市规模。5万到20万人口的镇（相当于小城市）则更多，但90%的镇常住人口在5万人以下。因此，做好村镇建设档案工作应因地制宜，无须照搬一个发展模式。

1.村镇建设档案工作机构设置、人员配置、库房建设

（1）凡是常住人口达10万以上的镇，尤其是目前常住人口已超20万的镇，都应当按照中小城市规模的要求设置城市建设档案馆，机构、人员、制度建设、库房设施等均应当符合市一级城建档案馆的基本要求。

（2）常住人口在5万到10万的镇，应当设置独立建设档案室、配备专职人员不少于2人、专用库房不应小于300平方米，负责全镇范围内的建设档案工作。

（3）其他镇可以根据当地经济发展和村镇建设的具体情况而定。一是经济条件好、村镇建设发展比较快的镇可以建立独立的建设档案室，人员配置和库房建设视情况而定，但至少有专职人员和100平米的库房。二是经济条件一般的镇，机构设置、人员配置同上，但不设置独立的库房，建设档案相对独立地存放综合档案室库房内，合理利用镇政府的库房资源，减少不必要的投资。三是经济条件较差的镇，村镇建设档案工作由镇政府综合档案部门统一管理，综合档案室负责全镇建设档案的业务指导，村镇建设所（中心）、土管所、经济办、水务所、拆迁办等部门各自负责自身产生的建设档案，按照规定移交到综合档案室。上级城建档案管理部门负责对综合档案室和产生建设档案的部门进行业务指导和督促。

2.建立健全管理制度，实行建设档案集中管理

无论建设档案管理机构如何设置，实行村镇建设档案的集中管理都需要建立以下基本制度：一是由镇政府制定《村镇建设档案管理办法》，明确建设档案管理部门的性质、职能；明确镇政府各有关部门和参建单位在村镇规划、建设及其管理活动过程中的职责；明确档案归档、管理和对社会服务的基本任务。二是由镇政府或者建设档案管理部门制定《村镇建设档案的归档范围和内容》，明确各有关单位业务管理和业务技术档案形成的内容和移交归档的办法；明确建设工程档案的内容和移交办法等。三是建设档案管理部门制定《村镇建设档案的分类》《村镇建设库房管理规定》《村镇建设档案对外服务的规定》等具体规章制度，确保建设档案管理工作的可持续发展。

3.重视人才培养和信息化建设，增强村镇建设档案工作发展动力

当前村镇建设档案工作人员的文化水平参差不齐，具备档案管理专业和建设工程专业的人才少之又少，档案管理信息化、数字化建设尚未列入议事日程。各市、县（区）城建档案管理部门、乡镇党委政府要高度重视人才的引进和培养，加大对建设档案管理部门的投入。首先要配置信息化、数字化的必要设备；其次要建立一个适合各地需求的建设档案管理系统，分阶段推进村镇建设档案全文数字化管理，以满足日益发展的村镇建设和管理需求，发挥建设档案的重要作用。

三、村镇建设档案管理工作发展方向

村镇建设档案工作还处于起步阶段，人们对其发展方向还处于迷茫之中，这也或多或少地影响到基层建设档案工作人员的积极性。研究分析今后工作的发展方向有利于我们正确认识工作性质和目标任务，同时也有利于我们制定科学的发展规划和工作计划。笔者认为，推进村镇建设档案工作，一要充分认识到村镇建设档案室是我国城建档案事业的组成部分，是村镇建设过中收集建设档案的基地，肩负着向上级档案馆移交长期和永久保存的城建档案的重任；二要充分发挥村镇建设档案室在村镇规划、建设和管理活动中的咨询服务中心作用，这就需要我们建立全文数字信息管理系统，不受档案实体存放地的变化而影响咨询服务；三要着力打造一个全方位服务于村镇建设的智囊团队。