系统论视阈下档案事业高标准高质量发展路径初探

殷元松 薛晓军 许军

系统论认为，系统是由相互关联、相互作用、相互影响、相互依存的要素构成的，按照系统性、关联性和开放性原则运行的集合体。本文试以系统论为指导，以扬州市为例，将推进档案事业高标准高质量发展作为一项系统工程进行观察、分析，并提出发展路径策略。

一、推进档案事业高标准高质量发展是一项系统工程

用系统论的视角来观照档案事业发展，要厘清系统与要素、要素与要素、要素与环境三者之间互为支撑、互为影响的相互关系。

从系统与要素的关系看。档案事业是党和国家各项事业的重要组成部分，在中国特色社会主义建设的伟大实践中发挥不可替代的作用。各级档案管理部门，既是上级部门和本级党委、政府的组成要素，就自身而言，下级档案部门、各业务处室、各进馆单位也是其组成要素，由此形成了上至中央、下至乡镇的相对完整、独立的档案事业系统。同时，作为一项事业，档案资源体系建设、档案利用体系建设、档案安全体系建设等“三个体系”建设构成了档案事业发展的核心要素。

从要素与要素的关系来看。档案收集、保管、利用三大环节，相互依存、相互促进，是缺一不可的统一的有机整体。收集是保管和利用的基础，收集的范围、数量、种类对保管的条件、方法、模式等提出要求，而是否应收尽收、应归尽归则直接影响利用的效果。保管工作包括优化整合和安全建设，以实现档案信息资源的充分利用与最大增值，为提供优质高效便捷的服务利用提供前提；同时保管工作的有效开展与前期档案收集规范化、程序化密切相关。提供利用，则是档案馆主动或被动向利用者提供所需的档案信息，实现档案的社会价值、历史价值、现实价值，这也是档案收集和保管的终极意义。档案利用需求的反馈，对档案资源的接收和征集形成引导作用。

从要素与环境的关系来看。档案事业承担了“为党管档，为国守史，为民服务”的神圣使命，天然具有开放性的特点。档案的价值通过对环境的贡献度体现。档案姓党，为党和国家的事业服务，是档案工作的题中应有之义；对社会公民而言，可以利用档案了解和掌握涉及自身利益的内容，维护自身权益；档案信息资源的开发和传播，使档案价值转换为知识价值、文化价值，为建构社会记忆，传承社会主义先进文化发挥重要作用。同时，外部环境，包括党和政府的支持、法律法规的规范、科学技术的进步、人力财力的保障、社会各界的参与等等，都对档案事业发展具有至为重要的影响力。

二、以扬州档案事业发展为样本的系统分析

现以系统论系统性、关联性和开放性的基本原则为对照，对扬州市档案事业高标准高质量发展所依赖的基础、所面临的问题进行分析，并探索其实现路径。

1.基础和现状

新中国成立以来，扬州市档案事业经过60多年的发展，在馆库、资源、队伍等方面积累了良好的基础，档案“收管用”形成了较为成熟的体系，为服务全市经济社会发展发挥了基础性、支撑性作用。至2017年底，市及6个县（市、区）均建成了档案新馆，总投入2.8亿元，馆库面积达到5.52万平方米，增长352%。列入统计的138家机关企事业单位档案室总建筑面积2.81万平方米，档案室面积平均达203.6平方米。市、县两级国家综合档案馆馆藏文书档案97.14万卷、96.68万件，资料11.08万册，录音磁带、录像磁带、影片档案1.27万盘，照片档案2.22万张，实物档案3899件；市级各进馆单位档案室共保管档案517.61万卷、100.49万件。全市有专职档案人员325人，兼职档案人员618人，专职人员中，大学本科以上学历占71%，馆员以上职称占20%。

系统运行情况：

（1）整体的效应发挥。服务中心、服务大局，档案工作已成为全市经济社会发展的重要组成部分，发挥了独特作用。主动参与文明城市创建、城庆2500周年等重大活动，推动加强园博会、省运会等“十件大事”实施过程档案管理，举办《中国共产党在扬州》《砥砺奋进的五年》等档案图片展。县市联动、整体推进，努力促进全市档案事业“一盘棋”发展，档案规范化管理、档案安全、档案信息化等重点工作统一部署，统一落实、统一评议，联动开展各类宣传活动，形成声势，扩大影响。

（2）要素的功能协同。档案“收管用”体系形成相互衔接、相互促进的良性运行状态。持续开展档案监督指导和年度检查，推动各类档案应收尽收、应归尽归，加大社会散存档案征集力度，开启专题档案规模化征集新模式，推进“名人档案”“非遗传人档案”“劳模档案”等专题档案建设。强化档案规范管理和安全管理，全市机关企事业单位档案管理达省5星级规范30家、3星级以上189家。“十二五”期间，各级档案馆共接待服务对象11.8万人次，提供档案资料33.71万卷（件、册），为经济建设、学术研究、编史修志、工作查考、解决百姓切身利益等提供了大量档案资料。

（3）开放的价值体现。将档案价值转化为文化价值、知识价值，促进档案文化的传播与共享。先后编纂出版“清宫扬州御档系列”及《运河串珠》《扬州档案馆藏名家书画作品集》《江苏档案精品集·扬州卷》等档案文化书籍，2017年策划和启动“扬州记忆”文化系列丛书编纂，《扬州市情2018》《扬州历代地方名官》《测海楼吴氏珍档解读》《江苏治淮在扬州（1952—1956）》等檔案文化书籍已经或即将付梓出版。广泛开展社会合作和共享，与扬州大学、广陵书社、万方书院等建立广泛的文化合作关系，向图书馆、城市书房、学校、社区、机关企事业单位赠阅档案文化产品，传播优秀文化，凝聚文化认同。

2.不足和挑战

从整体性来看，服务大局的深度、精准度不够。“经济社会发展到哪里，档案工作就延伸到哪里”作为一项工作要求，没有落细落实；档案部门对市委、市政府的中心工作学习研究不够，反应慢、跟进慢，为市委、市政府决策服务的主动性不强，精准度不够，服务形式囿于传统，缺乏创新。

从关联性来看，收管用“三大体系”各有短板且互为制约。“收”——馆藏资源不够丰富，馆藏总量不足，结构单一。市档案馆馆藏23万卷、31万件，在全省13个省辖市中处于较后位置。馆藏档案以党政机关文书档案为主，照片、音视频、实物等载体档案数量较少，反映地方特色或本馆特色的档案少且没有形成专题。作为馆藏檔案的源头，有的进馆单位没有做到档案应归尽归和集中统一管理，室藏档案数量捉襟见肘。档案数量的短少、品种的单一，客观上使“管”的要求处于低位。“管”——档案管理现代化进程缓慢，信息化、智能化的管理方式没有得到及时应用，数字档案的收集、整合、利用还没有形成操作规范和操作习惯，档案数字资源的整合还没有取得实质性突破，全市档案信息资源共建共享平台还没有建立起来。档案安全基础不牢。市、县综合档案馆不同程度地存在安防设施不完善，安全值班制度没有得到严格落实，库房温湿度控制、“八防”不到位，重点珍贵档案的安全防范措施不健全等安全隐患，档案信息保密和安全存储、传输、利用都面临新的风险和挑战。“收”“管”方面的短板，直接影响了档案的“用”——档案资源数量少、结构单一，有的档案查不到，更难以满足社会对档案信息多元化、个性化的需求；档案管理方式保守传统，档案信息化网络化利用服务没有跟上时代发展要求，有效、高效供给少，档案服务方便、快捷与人民群众的期盼还有较大差距。“用”的弱势又对“收”“管”形成了负反馈，如此容易落入不良的运行循环。

从开放性来看，不重视、不关注、不了解档案的现象仍较为普遍，社会公众对档案的知晓度、参与度很低，档案法治意识也较为淡薄。另一方面，档案部门不善于开展外部合作，不善于向外借势借力，丰富的社会资源没有为档案工作所调动、利用，限制了档案与社会的双向互动互利，影响了档案资源积聚和利用，影响了档案公共服务功能的更好实现。

三、以系统论为指导推进扬州档案事业实现高标准高质量发展的路径选择

在以系统论方法对档案事业及扬州样本进行分析、研究、综合之后，我们试对扬州档案事业高标准高质量发展提出以下路径选择。

1.强化整体性，在融入大局、落实顶层设计、推进县市联动上下功夫

既要实现档案“收管用”各环节工作、各地区各部门档案工作的全面推进，也要实现与地方经济社会发展的协同一致、与上级档案主管部门的工作要求紧紧相扣。

坚持服务中心。扬州市第七次党代会提出“努力建设‘经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新扬州”的五年奋斗目标，地方经济社会发展驶入快车道，需要档案信息资源提供智力支持，需要档案工作延伸覆盖到各个新的发展领域，需要把关乎城市发展的重大工程、重大项目、重大活动的关键资料及时全面档案化。“十三五”期间，重点围绕服务“十件大事”，继续加强“十件大事”实施过程档案管理，积极参与和跟踪指导省运会、园博会、城南快速通道建设等重大工程、重大项目、重大活动的档案工作，为城市经典留下宝贵记忆；围绕“大运河文化带”建设开展档案资源研究开发，发挥档案在坚定文化自信中的积极作用；围绕改革开放四十周年和新中国成立七十周年，征集反映变化、成就的图片、实物档案资料，举办展览，编纂图册，总结经验，以启未来。

对标顶层设计。深入贯彻《档案法》等法律法规，切实加强档案法治建设，把依法治理作为档案治理的基本方略，自觉运用法治思维和法治方式推进档案事务管理，组织开展严格的执法检查，五年内实现对市直进馆单位执法检查“全覆盖”，推进档案应收尽收、集中统一管理。认真落实国家、省、市档案事业“十三五”规划，扎实推进、积极完善档案资源体系、利用体系、安全体系建设，力争整体工作水平与全市经济社会发展在全省的地位相适应，优势工作在全省甚至全国有影响有地位。

推进县市联动。牢固树立全市“一盘棋”思想，全市档案工作统一部署、统一要求、统一评议，努力实现平衡发展。完善县（市、区）档案重点工作综合评议办法，实行评议结果通报制度。对照市县档案馆建设评价标准，排差距、找短板，落实措施，督查指导，整体提升市县国家综合档案馆管理水平。以为民便民为导向，扩大馆际互通、跨馆出证的实践应用。

2.注重关联性，在拉长短板、做强特色、协调共进上下功夫要认清扬州市档案馆藏数量处于全省后列、档案安全管理薄弱、档案工作现代化与先进地区差距较大的现状，树立档案资源是基石、档案安全是底线、档案信息化是方向的鲜明工作导向，同时，做强特色，大力开展档案文化建设，推进档案“收管用”各环节协调发展。

多措并举加强档案资源建设。加强对进馆单位档案工作监督指导，出台专门意见，继续开展年度归档检查，继续对市级机关档案工作开展绩效考评，推进市级机关、进馆单位档案工作规范化，从源头上确保档案应归尽归。采用点线面立体化征集方法，综合利用捐赠、寄存等多种形式，打开档案资源建设新格局。继续推进吴氏、耿氏家族等重要人物的档案征集，大力开展劳模、乡镇企业和民族工商业档案，以及“百村万户”口述档案征集，向社会发布征集公告、聘请征集顾问，加大实物、视频、照片等载体档案的征集力度。

持续强化档案安全工作。明确主体责任，加强安全管理，落实管理制度，构筑人防、物防、技防“三位一体”综合防控体系，确保档案实体和信息安全。综合档案馆馆库全部按照国家和省规定的建设标准提档升级，面积达标、布局合理，配备必要的档案保管保护设施设备，珍贵、特殊档案应配备专用装具；进一步完善安防设施，与110、119实现联网联防，增强应急防护能力；强化档案数据的异质和异地备份与安全管理，建立信息安全等级保护体系，落实网络和系统运维的安全措施；定期对市县档案馆开展安全检查，发现隐患，及时整改。

努力加快档案信息化步伐。全市档案工作要以档案信息资源的互联互通、共建共享为目标，逐步实现以信息化为核心的档案管理现代化。加强数字档案馆（室）建设，研究和实施数字档案的收集、保管方法，充分利用“互联网+”技术，基于互联网和移动终端建立档案信息服务平台。

致力于档案资源的创造性转化、创新性发展。推进“扬州记忆”系列丛书编纂工程，塑造城市特色与城市精神，增强文化认同与文化自信。逐步推出《扬州历代地方名官》《測海楼吴氏珍档解读》《江苏治淮在扬州（1952—1956）》《扬州之最》等档案编研成果，策划启动《扬州简志》《扬州非物质文化遗产志》《中国淮扬菜志》等志书编纂工作。继续办好“扬州档案方志”微信公众号，以传播扬州档案文化为特色，立足馆藏，坚持原创，树立品牌。

3.突出开放性，在协调推动进与出、管与用、内与外上下功夫

进一步扩大开放、加强合作、优化环境，推动形成进与出并重、管与用相济、内与外互通的开放格局。

以开放提升档案事业的社会贡献度、影响力。在大力加强档案资源建设的基础上，深化档案公共服务，创新服务方式，优化服务质量，实现按需服务、精准服务。牢固树立“以人民为中心”的服务理念，对涉及民生档案的部门进行重点监督指导，调研全市民生档案情况，加大对民生档案的收集、整合力度，编印《扬州市民生档案利用指南》，维护人民群众的切身利益。档案服务向更高层面的知识服务、智慧服务的方向延伸，主动关注用户的各种信息需求，依法向公众开放更多档案资源，依托信息化技术，扩大“跨馆查阅、异地出证”的查阅利用服务，逐步实现公开档案信息的网络和移动终端查阅，让档案真正为社会公众所需、所用。

加强档案工作宣传，增强社会档案意识。办好“扬州档案方志网”“扬州档案方志”公众号；发挥档案馆爱国主义教育基地作用，组织党员干部、中小学生参观“中国共产党在扬州”档案图片展，举办各类档案专题展览；搭建宣传平台，确定宣传主题，每年举办“6·9国际档案日”和扬州市“档案馆日”系列活动，通过双向交流互动，塑造开放活力的档案形象，深化公众了解，扩大社会认可。

以开放提升外部环境对档案事业的参与度、支持力。广泛开展多种形式的跨界合作，形成多方合力与联动，推动档案发展转型。加强馆际合作，与图书馆、博物馆等合作，实现资源共享、优势互补，深化与万方书院、广陵书社等在档案文化产品开发、宣传、推广方面的合作，向图书馆、城市书房以及社区、乡镇图书室等赠送档案文化产品、宣传规范建档知识；加强馆校合作，与高校合作开展档案专业培训，深化与扬大社会发展学院的战略合作，力争在档案科研、口述历史等领域结出硕果；加强各领域合作，善于借势借脑借力，探索社会化购买服务，培育社会化外包机构，聘请档案开发研究、法律法规、安全保护、信息技术等方面的顾问和档案志愿者，让更多的社会资源和人员成为档案公共服务的参与者与建设者。

全市档案部门在积极履行好“归口负责”职能的同时，要努力争取党委政府加强对档案工作的领导，加大对档案工作的支持。主动向党委政府汇报档案工作，主动邀请四套班子领导视察档案工作；争取各级党委和政府成立重大活动、专项工作协调机构时，根据需要吸收档案部门参加，确保建立档案与相关工作同步进行；争取政府对档案地方立法工作的支持，力争在“十三五”期间制定出台《扬州市档案管理办法》；争取财政资金和专业人才保障，确保档案事业发展有强大的人力财力支撑。