精准扶贫审计存在的问题与对策

安广实 王一博

摘要：精准扶贫是扶贫开发工作中必须坚持的重点工作，确保到2020年实现农村贫困人口脱贫，贫困县全部摘帽离不开审计监督的助推。为监督扶贫政策落实成效和扶贫资金管理分配情况，县级审计机关应开拓创新，积极配合扶贫工作。本文在对我国精准扶贫政策的梳理基础上，以具有代表性的中部国家级贫困县——河南省沈丘县为例，分析审计监督在现实工作中的不足之处，并以问题为导向，提出了进一步改进和完善精准扶贫的审计对策和建议。

关键词：精准扶贫;审计监督;精准审计

一、引言

扶贫开发是“四个全面”战略布局，实现第一个百年奋斗目标的重点工作。2013年习近平总书记提出“精准扶贫”思想以来，取得显著成效。2018年3月李克强总理在政府工作报告中指出：五年来，人民生活持续改善。脱贫攻坚取得决定性进展，贫困人口减少6800多万，易地扶贫搬迁830万人，贫困发生率由10.2%下降到3.1%。这无论在中国历史上还是在世界减贫工作中都被称为.个了不起的成就。“精准扶贫”离不开审计监督。为了全面完成2020年脱贫攻坚任务，必须充分发挥审计监督在精准扶贫中的作用，为“精准扶贫”保驾护航。

沈丘县位于河南省东南部，全县辖22个乡镇（办事处），578个行政村（社区），总人口140.47万人，其中农村人口122.35万人，县域总面积1080平方公里，耕地114万亩。2002年，沈丘县被列入国家级扶贫开发工作重点县，2011年被列入国家大别山片区特困地区重点县，是省委、省政府确定2017年脱贫摘帽的四个县之一。截至2018年1月8日，全县159个贫困村建档立卡的30672个贫困户、122700位贫困人口，已脱贫的27154户和111736人（稳定脱贫7354户和31934人），未脱贫3518户和10964人，贫困发生率0.89%，基本实现脱贫摘帽目标。沈丘县审计机关在精准扶贫工作中对扶贫资金管理、扶贫项目开发等方面进行审计监督，发挥了积极作用，但也存在一定的问题，亟待进一步改进完善。

二、沈丘县扶贫审计中存在的主要问题

（一）审计独立性不足，削弱了审计的威慑力

独立性是扶贫审计的灵魂，也是审计工作的基本原则之一，对审计工作的成败起着至关重要的作用。不论是审查扶贫政策的落实情况，还是检验扶贫资金的合规有效，都应当保持独立客观的原则，实事求是地揭示、分析和反映问题。由于审计独立性不足，精准扶贫工作中存在的问题，无法通过审计得以全面反映，可能会部分隐瞒，从而导致审计的作用受到影响。沈丘县预计2018年实现全面脱贫，目前正处于脱贫的攻坚期，受到各方压力的影响，精准扶贫审计的过程中不可避免地存在审计独立性不足的情况，审计的客观性和公正性会受到影响，审计监督的效果大打折扣。

（二）审计重点不突出，扶贫对象精准度不足

扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。沈丘县扶贫审计以扶贫资金分配使用和扶贫政策落实情况为主，在扶贫精准度方面的审查监督存在一些问题。沈丘县的贫困人口识别精准度有待提高，主要表现在贫困户识别错误、建档立卡数据信息不规范、贫困人员收入超过贫困线标准等问题。如，在2017年年中交叉审计的时候，发现系统内不符合贫困人口建档立卡标准的疑点共14类575人;建档立卡贫困人口中存在身份证号重复655人，涉及记录1314条，存在贫困人口身份证号位数不符的98人;部分建档立卡贫困人员收入超过贫困线标准，涉及696人。扶贫的精准度不足会导致后续扶贫工作事半功倍，无法达到预期的扶贫效果。基层精准扶贫审计应当加强对贫困人口识别、数据信息规范性以及贫困人员标准等的审查监督，着力保障扶贫工作的精准性。

（三）事前审计不到位，审计介入滞后

为了促使扶贫工作顺利进行，审计应该做到事前、事中、事后全过程监督，不应仅仅将审计视为反馈职能，而是要从扶贫项目立项和资金审批人手充分发挥其预防职能。目前扶贫审计以事后审计为主，往往是问题发生后审计才开始介入，会导致由于决策脱离实际、部分项目未与帮扶贫困户建立有效对接、项目管理不善等原因，使扶贫开发道路产生偏离。据公开的审计结果报告，沈丘县科技扶贫项目向贫困户发放湖羊，但因未充分进行调查，导致近三十户贫困户家中没有常住人员，从而将羊交与其他农户代养，且农户反映该项目所发放湖羊不适合散养，农户缺少对湖羊养殖方式的了解，不仅造成资源的浪费，影响农户收益而且影响扶贫效果。

（四）审计内容狭窄，难以实现审计全覆盖

由于扶贫项目多，任务艰巨，精准扶贫审计的范围有限，难以做到审计全覆盖。沈丘县2017年度审计范围仅限对县、乡两级、财政、扶贫等相关部门账面扶贫资金进行审查，对个别项目进行了抽查。审查部分扶贫政策落实情况，抽查了15个乡镇、入户调查农户68户，抽查项目占总项目的24%。从中可以看出基层审计在审计覆盖范围上有很大的不足，會留下潜在的审计风险。此外，精准扶贫开发中项目建设，从立项、审批、拨款至工程竣工决算等环节，设计工程建设方面知识较多，审日人员受到知识结构的限制，审计时主要以财务收支审计为主，项目的经济效益情况不能做到实事求是的评价。目前，基层精准扶贫审计仅包括对工程项目资金使用、竣工验收等方面的监督，对工程造价和经济效益审计涉及较少，这种状况是影响精准扶贫审计的一个薄弱环节。

（五）审计结果运用率不足，社会影响力薄弱

综合运用审计结果，加强整改是扶贫工作的重要内容，适当地公开审计结果，能够提高社会影响力，促进扶贫开发的顺利进展[1]。基层审计机关在审计结果运用方面的问题主要表现在以下两点：一方面，审计报告、审计结果报告通常只交送给单位主要负责人和相关财务人员，真正参与扶贫工作的人员缺少对存在问题的认识，导致整改方案与实际工作缺少对接。同时，审计结果也没有对社会公开，群众的知情权和监督权得不到有效保障，不利于审计整改的推进。如，2017年河南省工作组对沈丘县扶贫政策落实和扶贫资金审计过后，审计结果没有公开，其他单位及社会公众无法获取扶贫资金使用中存在的问题和改进方向。另一方面，由于缺少对审计成果运用方式、方法的规定，导致相关部门在整改时具有较大的随意性。往往避重就轻、就问题改问题，没有对审计结果和建议进行深入探究，以致于同类问题不能从根本上解决，不能充分发挥审计监督的作用。

（六）审计整改检查不够，影响了审计成效

通过审计整改，基层违规违纪的行为已经有所好转，但由于缺少审计整改效果评价、问责权限的明确规定，仍然存在扶贫效益不足、整改不到位、“屡审屡犯”等情况。通过研究沈丘县近年审计报告发现，虽然通过审计追缴回了部分被挪用套用的扶贫资金，但仍有部分问题通过整改后未能得到解决，如农村最低生活保障制度与扶贫开发政策未能有效衔接、小型农田水利项目资金拨付不及时、个别产业扶贫项目不符合当地实际情况等问题依旧存留，涉及扶贫资金数额较大，对扶贫成效造成了较大的影响。此外，在审计报告中，对于各项问题的整改情况，仅记录了基层政府部门的整改措施，对多数问题整改后没有进行后续跟踪检查，无法保证被审计单位对审计建议的落实和执行情况，且整改效果的评价过于简略，无法保障审计成效。

三、沈丘县精准扶贫审计中存在问题的原因

（一）审计体制的制约

目前，审计部门在行政上隶属于本级政府行政首长的领导，由地方政府进行人事任免、审计经费由地方财政供给[2]。由于在“人、财、物”等方面对审计监督对象的依赖，制约了审计主体的独立性，消弱了审计威慑力。地方审计机关对精准扶贫工作中存在问题的揭示和披露可能达不到预期效果，无法充分保障扶贫工作的成效。在做出审计报告时，审计机关会考虑一些地方政府的意见，扶贫审计发现的问题会部分隐瞒，导致审计的作用得不到充分发挥。

（二）审计资源严重不足，缺少综合性人才

随着脱贫攻坚工作的不断进展，投资项目逐渐增多，精准扶贫审计的任务也越来越重。但是从基层审计机关实际情况来看，审计人员数量明显不足，缺少具有综合能力的高水平审计人员，从而导致审计力量薄弱难以保证审计的精准性和事前审计的要求。以河南省沈丘县审计局为例，目前全局有干部职工55人，其中拥有高级职称的5人占9%，中级职称15人占27%，初級职称6人占10%。而每年需要审计的扶贫项目多达上百个，此外还有很多上级审计机关和本级人民政府临时交办的审计任务，审计人员普遍长期处于满负荷或超负荷工作状态，审计质量难以得到有效保证，承担的审计风险也较大。

（三）审计技术相对滞后，没有充分利用现代信息技术

跟踪审计和审计全覆盖的实施，对扶贫审计也提出了更高的要求。精准扶贫审计涉及面广、审计对象复杂、专业性强，传统的审计方式已经满足不了精准扶贫审计的需要。受条件限制，沈丘县基层审计机关的审计技术手段相对较为落后，在实务工作中仍主要使用原始的审计方法即翻阅账本，核对凭证单据，通过人工对账务进行核查，没有采用信息化平台和大数据等审计方法，不仅难以实现审计全覆盖的任务，而且工作效率较低，给审计工作人员也带来了巨大的压力。相比临近省市地区，沈丘县在审计技术方面需要根据具体情况做出较大的改善。

（四）审计监督的法规制度不健全，给审计工作带来困惑

一方面，在全国立法层面，缺少专门的扶贫资金审计条例，在地方立法层面，缺少强行性法律规范。由于缺少具体的规范和流程，审计人员在实务工作中，难以做出精准的判断，不能完全发挥审计在精准扶贫中的预防、揭示和抵御作用。另一方面，推动审计查出问题整改的法律法规不够完善。国家《审计准则》虽然在以审计促整改方面赋予审计机关听取报告、调查了解、定期审计、跟踪审计等职权，但对被审计单位整改敷衍塞责、避轻就重及不作为、慢作为的责任追究有关法规相对滞后，具体规范缺少，操作过程中难度较大，致使整改落实不力，屡审屡犯问题严重等[3]。

（五）审计监督的合力有待提高，审计结果公告制度急需完善

通过前述研究我们发现，扶贫工作中出现的问题较为复杂，审计部门在应对这些问题时力量较为薄弱。目前基层扶贫审计机关处于单打独斗状态，没有实现和纪检、监察和人大等机关之间的工作协调，导致对审计整改的监督力度不够，审计中发现的资金的挪用套取、违反党纪政纪等问题不能有效解决。另外，虽然审日署已经建立定期发布审计结果公告制度，但基层审计结果公告制度还没有全面建立起来，扶贫审计结果对社会公开较少，难以引起社会公众的关注，因此不能充分发挥社会公众对扶贫项目的监督作用，也会降低审计监督的影响力，进而影响审计成效。

四、改进完善精准扶贫的审计监督建议

通过对沈丘县近年审计结果的研究，我们发现精准扶贫审计中存在的问题主要表现在审计独立性、审计重心、审计介人时间、审计内容、审计结果、审计整改等方面。实现扶贫政策有效落实、扶贫资金阳光化运作、扶贫审计监督机制不断完善，加大扶贫审计的力度和准确度，对推进精准扶贫工作尤为重要。下面从五个不同的方面提出改进精准扶贫的审计对策和建议。

（一）探索扶贫审计模式，提高审计独立性

一方面，构建立体化、大格局、全覆盖审日模式。在不改变审计体制的条件下，审计及其他政府部门可以通过探索新的扶贫审计模式，提高审计的独立性，确保扶贫政策的落实和扶贫资金的有效使用。地方审计部门可以根据具体情况实行上下审与同级审、合并审与联合审、就地审与送达审、事后审与事中审及跟踪审、交叉审与单项审、分期审与全程审、区片轮审与重点年审、日常审与专项审等方式相结合，及时总结和推广有效的经验与做法，推进扶贫审计制度化、规范化。另一方面，探索对扶贫工作审计监督与人大监督有机对接。政府及审计部门要按审计法的规定向人大及常委会报告审计脱贫工作报告和审计发现问题整改落实情况的报告。另外，要建立脱贫经济责任审计和扶贫重大项目审计结果的报告制度及扶贫审计项目计划的协调沟通机制，审计部门为人大监督脱贫工作提供依据，以利于人大及常委会更好、更及时发挥监督职能，通过加强对扶贫资金审计发现问题整改落实情况的跟踪检查，促进问题整改到位。建立扶贫审计和人大监督对接机制，能够保证扶贫审计的独立性，有效提升审计监督的层次和水平，提高对脱贫工作监督的效率和效果。

（二）把握审计重心，增强审计精准性

根据审计署、国务院扶贫开发领导小组办公室联合下发的《落实<中国农村扶贫开发纲要）做好扶贫资金审计工作的意见》，审计机关必须抓住重点、改进方式方法，切实做好精准扶贫审计工作。首先，要落实扶贫对象精准审计。在扶贫审计中要将扶贫对象精准性视为审计的重点，充分利用各部门业务数据，在初步核实的基础上对人员的真实情况进行慎重识别，规范建档立卡的数据信息，将不符合标准的人员进行清退，便于后续对扶贫对象的跟踪审计。其次，落实扶贫项目精准审计。要逐步完善审计提前介入机制，强化对扶贫项目的设定、报备等进行监督，将关口前移，提前发现问题。在扶贫项目完成后进行全面评估，检查项目的真实性和效益型，将责任落实到人，推动扶贫项目的精准实施。最后，落实扶贫资金精准审计。不仅要关注资金管理情况，查看资金的审批、结算手续的完整性、票据的合规性等，发现管理薄弱环节，还要关注资金使用情况，严格追踪扶贫资金的去向，对资金使用的各个方面进行监督审查有无套取扶贫资金和优亲厚友等违规行为。对资金到户后的情况也要进行追踪，确保扶贫资金使用的精准。

（三）改善人才缺失问题，提高审计工作质量

首先，由于精准扶贫审计工作中审计对象复杂，审计人才长期匮乏，所以地方政府有必要通过公开招考吸引会计、审计、计算机等专业的大学生加入审计队伍，解决县级机关人才短缺难题，为精准扶贫审计工作的全面开展打下坚实基础;其次，督促审计人员加强培训学习，提高专业素质和信息技术水平，提高分析问题、评价判断、沟通交流的能力。尤其对审计信息化的学习，提高利用大数据核查问题、分析判断的能力，提高对脱贫工作监督的效率和效果。审计人员还应当密切关注扶贫工作的薄弱环节和风险隐患，不断地总结经验，经常进行内部交流和推广;最后，邀请专家解读扶贫政策，使审计人员能够结合扶贫情况制定切实可行的审计监督计划，提出合理有效的审计整改意见[4]。对于经常出现问题的机关，经常组织反腐倡廉学习，提高对精准扶贫工作的重视程度和担当精神，积极配合审计部门的工作，适应脱贫攻坚的高效节奏。

（四）创新审计方法，扩大审计覆盖面

大数据技术可以推动精准扶贫信息共享.进行精准分析和精准评估[5]。在精准扶贫审计中充分利用大数据技术，能大幅增事前监督力度，将审计关口前移，提高扶贫效率，保障扶贫政策有效落实。利用大数据推进审计监督全覆盖，首先要建立精准扶贫大数据管理平台，完善扶贫对象信息模块，录入贫困村、贫困户信息，实施动态管理;其次要健全精准扶贫绩效评估相关政策法规体系，使审计提出的问题和建议具有威慑性和强制性。地方政府也要树立依法扶贫、依法治贫的理念，保证扶贫工作依法开展;再次，要利用大数据完善立项咨询审计制度，对项目的可行性进行充分调研，减少决策失误，顺利实现预期扶贫效果;之后，要推进事中实时大数据联网跟踪审计，及时发现问题，做到事前和事中的有效监督;最后，要通过大数据管理平台进行事后绩效审计，更真实地评价扶贫成效和领导干部责任履行情况。

（五）注重审计成果运用，提高社会影响力

一是要完善审计报告内容。审计人员应当保持独立性，真实反映项目情况，通过正规程序向上级递交审计报告;审计小组根据项目实施环境、自身特点、资金使用情况等因素，利用自身专业特长，分析原因，整理出常见问题和特殊问题，提出实事求是的合理化建议。二是加强审计结果运用的工作领导。要提高基层部门负责人对审计结果运用重要性的认识，建立健全审计结果运用机制，强化审计运用的严肃性和有效性[6]。对审计发现的问题，采取科学的分析方法，深入探究发生问题的原因，提出有针对性、可操作的整改建议。三是针对目前沈丘县的扶贫项目审计结果大多未在政府平台进行公开、少数公开信息过于简单的问题，要充分发挥报刊、广播、電视、网络等媒体及政府平台优势，切实加大审计结果公开力度，不断争取全社会对审计工作的理解与支持，真正让社会各界和广大群众主动参与到扶贫政策落实的监督中来，从而提升扶贫审计的影响力。

（六）增强多部门协作，加强审计整改监督

通过前述研究我们发现，扶贫工作中出现的问题较为复杂，审计部门在应对这些问题时力量较为薄弱。为了防止资金的挪用套取、违反党纪政纪的情况，应当建立多部门协作机制，加强审计、纪检和监察之间的工作协调配合，形成整改合力。审计人员在审计工作中及时发现问题，利用工作底稿保留证据，将违规案件移送纪检和监察部门，纪检和监察部门可以充分利用审计资料，在审查后将结果反馈给审计部门。纪检和监察部门在办案时，应当将属于审计范畴的违规线索移交给审计部门处理，由审计部门进行核查和反馈。另外，还可以加强与中介机构合作，借用社会审计的力量。基层审计部门引入中介结构参与政府投资项目建设审计，可以保持审计的独立性和审计质量，有效解决审计人员缺乏、审计专业性不足、审计覆盖面较窄的问题，提高审计应对特别风险的能力。

五、总结和展望

精准扶贫是我国当前的重要工作，经过研究发现了基层扶贫工作中在审计独立性、审计重心、审计介入时间、审计内容、审计结果、审计整改等方面的问题。为了应对工作中出现的问题，应当探索扶贫审计模式，把握审计重心，改善人才缺失问题，创新审计方法，注重审计成果运用，加强审计整改监督，促进扶贫项目健康有序的运行，确保扶贫政策在基层落地生根。

本文的主要贡献体现在两个方面：第一，以基层政府部门为着手点，通过调查走访，系统地考察基层精准扶贫审计情况，发现审计中存在的问题，并深入探究问题产生的原因，为沈丘县及其他地区扶贫审计工作提供了新的思路;第二，提出的相关对策和改善措施对于完善基层扶贫审计监督，推动扶贫审计的顺利进行具有一定的借鉴意义。由于笔者知识结构限制以及数据获取不全面，在分析问题时难免有所欠缺。此外，扶贫工作受基层环境影响较大，所以改善措施在应用时也应根据具体情况进行改变。

今后，为了顺利实现2020年基本消除绝对贫困的目标，推进脱贫攻坚工作的有效开展，在接下来两年多的精准扶贫工作中，基层审计机关仍要与时俱进，开拓创新，积极探索扶贫审计新方法，充分发挥审计免疫系统功能，从而更好的为我国脱贫工作服务。

参考文献：

[1]刘锡平.基层审计机关如何在精准扶贫中履职尽责[J].审计月刊，2017，（10）：20-21.

[2]孙拥军，董丽英.制约国家审计发挥作用的因素分析——来自河北省的调查结果[J].河北经贸大学学报，2015，36（1）：118-122.

[3]杨宝华.落实审计整改，促进审计监督的几点思考[EB/OL].阿泰勒新闻网（2016-10-20）[2018-5-20]http：//www.altxw.com/wyyl/content/2016-10/20/content_9453545.htm.

[4]王亮，李一鸣.新常态下精准扶贫审计监督策略探讨[J].财政监督，2017，（24）：87-90.

[5]杜永红，史慧敏，石买红.大数据背景下精准扶贫的审计监督全覆盖研究[J].会计之友，2017，（20）：106-109.

[6]杜婕.加强审计监督，护航精准扶贫[J].现代工业经济和信息化，2017，7（8）：35-36.