中国社会工作立法的三重论域

任文启

社会工作立法议题，从社会工作开始重建就伴随着其发展，诸多交叉研究在十六届六中全会之后开始呈现井喷之势。由于这一议题横跨社会工作与法学两个学科，所以往往具有两种理论范式，就社会工作学而言，社会工作立法是社会工作获得承认、获取合法性和规范性发展的前提，也是社会工作不断深入发展，从微观的服务走向宏观社会政策及立法层面改观的自反身性价值观的要求；就法学而言，这更多是一个特定领域的专项立法的问题，是众多立法问题中的一个，遵循国内外立法学的外在轨迹和内在要求，既要参考大陆法系的做法，又要借鉴海洋法系的惯例，既要学习此前专项立法的经验，又要考察新事物发展的特征。然而，目前的问题是，即便有一部《社会工作法》出台，就可以代表社会工作获得承认了吗？或者说，当这样一部专项立法工作完成的时候，是不是就代表社会工作一劳永逸的获得了其在法律上的地位了？如果说法律上承认社会工作合法性而立法是为其名，而实际中社会工作是否得到了应当有的社会认可和社会地位是其实，这名实之间的关系，到底是先有鸡还是先有蛋？基于此，我们需要在中国话语的基础上重新探讨一个问题：当我们在说社会工作立法的时候，我们在谈论什么？

当然，何谓中国话语？那就是关于社会工作和立法这两个概念的中国基础。首先，就社会工作而言，其在中国从起步开始就不是自发产生的，而是有着强有力的国家干预和政治设定，它既与伊丽莎白的《济贫法案》有所不同，也与德国的《社会保险法》相去甚远。它是既有的以“中国式社会工作”的“民政工作”为前提，又由民政系统所引领和推动的，现代化的社会服务体系的引入和建立，与执政党“全心全意为人民服务”的宗旨相一致，在“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”基础上解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、创新社会治理。其次，就立法而言。从依法治国方略提出以来，我党先后提出过两个“十六字方针”，其一是邓小平时代提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，其二是习近平时代提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，先后的变化体现出法治中国在不同阶段的不同要求。2010年，我国已初步建成社会主义法制体系，这说明总体立法的时代任务已经完成，随后进行的便是查缺补漏和科学精细化的立法和立法之后的执法、司法与守法的问题。然而，这仅是立法问题的一个方面。另一个方面则如邓正来等人所言，立法任務虽然业已完成，立法的效果却并不尽如人意，表现在执行、司法和守法上，我们仅仅有法律的文本，而无法治的精神和法律所规范的实质秩序。实际影响和发生效应的又是什么呢？这就是本文要讨论的，社会工作立法的三重论域，可以依次分为微观、中观和宏观。

第一重论域：微观上以《社会工作法》为核心的社会工作承认、规范与法治化

这即是诸多学者集中讨论的“社会工作立法”议题，如袁光亮所言，是有关于社会工作的主体、服务对象、工作过程和工作内容等的法律承认与规范。在此，社会工作在法律上的渊源是所有倡导社会工作立法的学者们共同的要求，一个基本的法学命题就是，“一门职业在社会层面的认可首先表现为在国家法律法规层面的认可”。为此的所有努力也都在于如何讨论和推动中国的《社会工作法》的出台。目前基本的研究思路是，从法律规范的系统中讨论社会工作如何合法性，以及如何借鉴国外社会工作立法的先进经验。这一重论域的问题在于，但凡每一门法律的出台，往往既是相关权力机关进行权力博弈的产物，也是这一待立法事务在社会层面的需求和其自身发展程度的自然呈现，缺少这两点作为铺垫，往往是操之过急的，要么胎死腹中，要么揠苗助长。拿2016年草草出台的《社区矫正法征求意见稿》来说，作为主管部门的司法部既未拿到掌握这一法律立法的主动权，也没有将社区矫正推动到恰当成熟的地步，导致这一部法律的出台至今遥遥无期。基于此，社会工作获得承认的基础是否牢靠？社会工作是否发展成熟到可以用一部法律来框定？这是最基础的问题，不得不察。第二重论域：中观上以民生和社会政策为核心的保障性政策法规的建立与健全

十八大以来，党在民生领域的政策导向愈加突出和显著，十九大报告中，将“民生”问题提升到了相当高的层次，基本成为社会政策一词的限定语。就中观而言，社会工作立法之所以是以民生和社会政策为核心的保障性政策法规的建立与健全，是因为在我国，社会工作本质上就是为了服务困难群众改善社会福利水平而生的。同时，在我国的政策法规体系中，从宪法到具体的部门法律，往往规定的比较原则和粗略，这就给部门规章，乃至一些规范性文件很大的操作空间，而很多规范性文件的出台，又在总体上与党的政策密切相关，所以，毋宁说，我国的规范性文件比法律具有更强的可执行性效力。因此，社会工作的立法，在广义上，就应该是更多民生和社会政策相关的规范性文件的出台，这些规范性文件确立了基本的政策性需求，而这些需求界定了相应的政府行为，也就促进了政府职能转移和社会工作服务项目的承接。

从另一个方面来说，社会工作从微观服务，走向结构性社会工作，乃至走向政策和立法倡议，在目前的论域下，就是对各个部门出台相关规范性文件的影响，这也提醒社工研究和社工实务从业人员的工作方向与创新思路——去游说相关部门出台相应政策，而不限于在既有政策框架下开展专业研究和专业服务。

第三重论域：宏观上以社会发育和发展为核心的“社会法”时代的转型与确立

社会建设的概念从改革开放30年开始变为热点，反映出我党和我国在不同历史阶段工作重心的转变，就国家而言，从站起来到富起来，再到强起来，就社会而言，则是从附属国家、伴随经济，到独立发育发展。所谓“社会法”，即是为了保护社会而进行的各种立法。它体现出一种发育发展社会的侧重和时代议题，具体转型表现在：从国家建立开始强调公权，到经济建设过程中强调私权，再到社会发育和发展的时代，所要强调的就是每一个公民的社会权利。这种社会权利，既是一种“人人为我我为人人”的互惠式权利，也是一种经由国家让渡给社会的“共享权利”；既是一种强调人道主义和社会公正的保障性权利，又是一种促进个人发展提升社会能力的支持性权利。当我们在宏观层面讲社会工作时，就需要明确，社会工作是为了“社会而工作”，以“社会的方式”而工作，是一种最终“归属于社会的”工作。在此意义上，社会工作立法不简单是一个专项的立法议题，而涉及到执政党的政策转向和时代转型，社会工作仅仅只是这其中的一个旋钮而已。