漫谈我国当前的社会工作立法问题

袁光亮

社会工作立法茶座文章仅代表作者本人观点

为了推动中国社会工作专业发展，并为广大中青年学者提供交流与对话平台，《社会与公益》特开设“社工学人茶座”，茶座每期拟定一个主题并邀请2-4名社会工作专家学者围绕主题进行交流、探讨。诚邀关心、支持社会工作发展的各位专家学者做客茶座。

党的十九大报告将“坚持全面依法治国”纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，并明确全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。法治的发展历史表明，在现代社会，一种职业的最终社会认可往往表现为国家立法的认可，注册会计师、律师、执业医师这三种职业正是通过明确的法律认可在各国得到了快速的发展。作为现代社会一项专业的职业活动，我国的社会工作要得到快速发展，同样必须有法可依。只有科学开展社会工作立法，才能确保我国的社会工作真正有法可依。

1.立足国情和文化传统

由于不同国家和地区的立法传统的差异，不同国家和地区的社会工作立法形式也有不同，例如大陆法系强调法典的权威，强调形成完整的社会工作法律法规成文体系，而英美法系则往往通过单行法对社会工作进行专门规定；立法模式也分为集中立法模式，即国家立法机构制定一部内容全面的社会工作法，完整规定关于社会工作的各项制度的立法模式，例如加拿大艾伯塔省的《社会工作职业法》、马耳他的《社会工作职业法》等，分散立法模式，即在多部法律中分别规定社会工作各方面制度的立法模式，例如奥地利的《社会工作人员法》、香港地区的《社会工作者注册条例》等，附属立法模式，即在其他法律法规中附带地规定社会工作某一方面或几个方面制度的立法模式，例如瑞典的《社会服务法》、韩国的《社会福利事业法》等。我国历史上长期采取单一制的国家形式，从立法体例上也一直遵从大陆法系的成文法传统，因此采取统一的法典形式即集中立法模式，制定统一的社会工作法律法规，既符合时代发展的要求，又符合中国大陆法系的立法传统，是我国社会工作立法的最佳选择。

2.基于现实需要

中国共产党的十九大报告提出要“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”专业化、职业化和行业化的社会工作，必须要有相对完善的法律法规依法保障社会工作者的执业权利，保障社会工作者拥有良好的工作环境和社会氛围，并为专业社会工作的可持续发展打下基础。必须清醒地看到，法是由一定的物质条件决定的，这一特点决定了法的制定、颁布和实施必须与社会的现实需要相適应。且不说我国当前七成以上本科的社会工作者的月平均工资不足四千元，即使是要给服务对象提供利益和福祉，只有在立法过程中全面系统而深入地考察和确定这项福利事业所需的人力和物力，才能确保社会工作立法具有真实的可行性。基于我国目前的经济发展水平和社会保障发展程度，在目前具体的立法操作上，虽然我国社会工作立法应该以制定集中立法模式的《中华人民共和国社会工作法》为最终目标，但依据中国特色社会主义法律体系的实际和我国社会工作的现实需要，在当前可以参考全国人民代表大会常务委员会1980年就出台了《中华人民共和国律师暂行条例》，但直到1996年才正式制定《中华人民共和国律师法》的经验，只需要在制定了《社会工作者职业水平评价暂行规定》的基础上制定《社会工作者条例》，并初步形成以《社会工作者条例》为核心的社会工作法律法规体系即可。

3.以服务为中心

中国共产党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”为了更好地回应这种社会需求，我国社会工作立法必须坚持社会法的基本定位，强调以服务为中心，重视服务对象的群体利益，以积极的心态和服务参与社会治理，促进我国的社会工作事业健康发展。为了实现以服务为中心的目标，我国的社会工作立法必须注意服务对象的普遍性，即在开展社会工作立法时对服务对象进行了全面深入地考察，努力使各类弱势群体都能被科学地划定进服务对象中来，并使他们的需要能够通过社会工作者开展的各种服务活动得到广泛的满足；必须注意服务方法和技术的科学性，即社会工作立法要求由科学理论和方法来指导社会工作实践活动，并按照科学的服务方法和技术开展服务活动：必须注意服务程序的规范性，因为社会工作不是主观随意进行的助人活动，必须在各个环节都严格遵守专业规范和伦理标准，才能保证服务的正常提供和实现服务的目的。

4.根据专业化发展水平

境外社会工作发展历史证明：社会工作者的数量、规模固然重要，但是，更为重要和关键的是社会工作者队伍的实务能力、专业能力和综合性的专业质量程度。从发达国家和地区的实践看，一个服务领域的工作要成为成熟的专门性职业，必须建立某种形式的执业限制。实行职业资格证书制度是合法管辖人们执业的一种常用方式，通过颁发职业资格证书可以鉴定一个从业人员是否具有该服务标准的实践水平或从事该服务必须掌握的技巧和知识。而且，获得职业资格证书同时可以帮助从业人员建立独立和独特的法律地位。但共同参与、共同发展毕竟是社会工作立法所追求的理想目标，特别是我国目前社会工作专业教育不够发达，每年的社会工作专业毕业生仅一万多人，在当前我国社会工作还缺乏广泛的从业人力基础的情况下，给社会工作制定一系列过分严格的资格认证规定，不但不能促进社会工作的发展，甚至会在一定程度上制约社会工作的发展。因此，社会工作立法首先应当适应社会发展的需要，以满足人们的需求解决百姓的问题为目标，同时注意符合专业社会工作者发展的规律，鼓励社会工作从业人员的专业性，特别是鼓励具有社会工作专业教育背景的毕业生在社会工作服务机构中提供专业社会工作服务。

5.注重完善服务对象权利

作为以利他主义为使命的专业和职业，关心社会工作专业发展的目的应该不仅仅在于追求社会工作的专业地位，更重要的是关心社会工作服务对象的福祉，尤其是处于弱势地位的弱势群体的福祉。同样，在我国开展社会工作立法的更重要的目的是通过完善社会工作服务对象权利保护法律法规保障全社会成员基本权利和基本需求，特别是扶助社会弱势群体，保障他们的基本生存权、发展权，体现社会的公平价值和安全价值；同时不断增进社会福利，满足全社会成员不同层次、不同方面的需求。而完善社会工作服务对象权利保护法律法规，既为社会工作服务对象获得专业服务提供了法律依据，其实也为社会工作者开展专业服务提供了职业领域。我国的社会工作服务对象权利保护法律法规未必需要专门立法，但应该具有关于社会工作专业服务的明确规定，同时应该明确社会工作者的专业权利和职业地位，例如，“每个街道和乡（镇）至少配备1名专职或兼职儿童社会工作者”；“探索建立医院社会工作者制度”；“社会工作者和志愿者在社区矫正机构的组织指导下参与社区矫正工作”。