论PPP融资模式在铁路融资中的运用策略

■/孙 梦

一、引言

交通运输是我国重要的基础设施建设，随着我国社会主义市场经济的发展，交通运输起着重要作用。在我国交通运输体系中，铁路是我国的重要运输方式，特别是在长距离且客流量巨大时，铁路展现出了得天独厚的优势。据不完全数据显示，2016年我国铁路运输乘客的平均距离是529公里，铁路运输货物的平均距离是707公里。随着社会主义市场经济的快速发展，对铁路的运输量的要求也随之提高，但是我国铁路的建设速度和建设质量明显落后于我国经济的发展速度。例如我国铁路在运输乘客时，虽然每年客流量和周转量都逐年提升，但是依旧无法满足人们的出行需求，这种局面在节假日的时候凸显明显。纵向分析，以我国京广铁路为例，该线路占全国铁路运输里程的5%左右，但是却承载着全国铁路15%的乘客和10%的货物，京广铁路的运输密集程度不亚于京沪铁路，因此加快铁路建设势在必行。

二、我国铁路融资现状和问题

（一）我国铁路融资现状

在我国计划经济时代，铁路总局由行政部门管理，并且由于各地区经济发展能力的差异，行政部门拨付铁路的资金有所偏重，这种经济发展不均衡的现状就影响到了铁路运输层面，部分地区铁路建设较为发达，部分地区的铁路现代化建设较为落后，整体铁路网络发展不均衡，影响了铁路的整体运输性。经过后期的不断发展优化，中央决定将铁路建设权统一收回，并成立专职部门负责铁路建设工作，国家统一负责铁路财产的所有权，各省市铁路局只负责实施计划，我国中央是铁路建设的唯一投资者，并且投资建设铁路的资金完全来源于财政拨款，虽然铁路建设的投资资金由中央统一调配，在一定程度上可提高决策执行力，但是这种投资模式将降低执行效率。并且随着社会主义市场经济的逐步发展，统一建设模式弊端显现越来越明显，已经无法应对社会的发展趋势，所以我国开始对铁路建设项目实施改革。

1.商业银行贷款依旧是铁路建设的主要资金来源。早在1984年我国财政部和人民银行规定，铁路建设资金来源由中国中国铁路总公司从商业银行获得贷款，商业银行的贷款是铁路建设主要的资金来源。

2.合资铁路模式不断发展优化。随着社会主义经济的快速发展，我国乘客对铁路运输的需求也逐年增长，因此我国铁路建设不断优化完善。在1980年代，我国铁路融资出现新的模式，也就是“合资铁路”，合资铁路是中国铁路总公司和地方政府或者中国铁路总公司和相关部门按照约定的出资比例共同建设的铁路。到了1990年，合资铁路的发展模式更为规范化和科学化，并明确提出合资铁路的建设方针，到2004年我国出台《关于铁路网规划》一文，该文件的出台促使我国铁路建设进入到发展壮大阶段，并且合资铁路的投资规模也随之扩大，在我国铁路现代化建设中起着重要作用。

图1 铁路资金来源渠道架构图

3.铁路融资金额巨大。铁路和普通企业不同，铁路项目前期投入金额巨大，并且铁路建设周期长，这些特点体现了铁路融资区别于普通企业。随着铁路改革体制不断完善，铁路融资也取得了长足的发展，最为明显的便是铁路融资渠道不断扩宽，就目前发展形式而言，我国铁路建设的融资渠道主要有商业银行贷款、财政资金、铁路专项资金和铁路建设基金等等（图1）。

（二）我国铁路融资问题

1.铁路投资主体较为单一。中国铁路总公司作为建设铁路项目的主要负责单位，政府仍然是铁路项目融资的主要渠道，并且铁路建设基金也是由政府负责。虽然在建设合资铁路的过程中有一部分融资资金，但是融资比例依旧较小，尚未取得实质性融资突破。倘若依旧依靠政府融资完成铁路建设目标，那么政府必然承担着数额巨大的资金压力，与此同时这种投资方式不利于调动其建设积极性，拉低投资效率。以2015年为例，2015年我国铁路投资总额是9810亿元，其中中国铁路总公司完成7109亿元，地方政府完成1936亿元，其他投资主体完成765亿元。

2.铁路融资渠道不畅通。我国铁路主要的融资渠道是财政投资、商业银行贷款、股票和私人投资等。就目前发展情况而言，我国铁路建设的主要来源资金依旧是商业银行贷款和财政拨款，但是随着商业银行贷款利率的逐步提高，中国铁路总公司的还款压力与日俱增，较高的债务比率已经无法再次进行筹资。倘若铁路建设依旧依靠政府，必然加大政府财政负担，并且近几年铁路建设债券的发行规模不断扩大，中国铁路总公司作为其债权人，在本质角度看依旧是政府融资行为。

3.铁路筹资的方式较为落后。政府作为铁路的主管机构，这就从本质上决定了铁路企业无法向普通企业一样参与市场竞争，无法真正做到自负盈亏和自担风险，和普通企业相比，铁路企业的融资水平特别低，例如在基础设施领域，开放程度最高的是水务公司，开放程度最低的便是铁路公司。铁路较低的开放程度和政府负责融资有着必然联系，不仅拉低了投资效率，而且不利于我国市场资源配置。

三、PPP模式在我国铁路建设融资项目中的应用建议

（一）积极发挥政府职能

PPP融资项目的成功运行和政府支持息息相关，将PPP融资模式运用到铁路建设项目中，事实上就是打破政府的垄断行为，并将铁路建设引入到市场竞争中，政府积极发挥角色定位功能是实现铁路建设的重要依据。铁路项目具有特殊性，倘若单纯依靠经营过程中产生利润将无法实现铁路项目的建设。因此在建设铁路项目过程中，政府必须担负应尽的责任和义务，不能将铁路建设任务完全交给市场，政府可从原先的主导角色转变为合作关系，政府可担当起监督的角色，负责铁路建设协调工作、保护公共权益，理清铁路部分和各个投资主体的利益关系。与此同时，由于中国铁路总公司负责铁路运输的定价工作，因此政府监管部门必须保护私人投资者的利益，保证二者信息的对称性。

通过PPP融资项目模式，向社会资本开放基础设施和公共服务项目，激发了民间投资活力，引入民间投资使铁路的组织方式、开发模式更多元化，借用民营企业的整合能力让资源配置更科学、更高效。

（二）政府需完善PPP模式的准入体系

1.逐步放宽个人资金的准入标准。我国铁路项目的市场准入门槛已经有所降低，在2008年我国已经允许私人部门投资铁路行业，虽然政策允许，但是在实际操作环节，政府应该保护个人利益，尽可能减少信息不对称的情况，避免私人资金“可进入但是弹回来”的情况。因此政府必须改善铁路项目的投资环境，积极鼓励并降低私人投资铁路项目的准入门槛。第一，政府应将私人资金和政府资本二者同等看待，优化私人资金投资铁路项目的环境。第二，政府应该积极搭建私人资金投资铁路项目的投资平台，并将私人投资铁路项目的标准对外公示，积极吸引私人资金投资到铁路项目平台。第三，逐步放宽私人资本投资铁路项目的准入门槛，保证投资主体多元化发展。

2.政府应严格制定特许准入的行业资格。政府必须以公开公正原则，审慎选取合作伙伴，进而建立准入许可制度。政府在选取铁路项目特许经营对象时，必须进行全方位考量，不能将资金作为招标的唯一标准，必须充分考察参与单位的技术、经验、从业人员素质等等。政府必须严格设置准入条件，保证筛选出的经营公司可完成铁路建设工作，做到事前防范风险。

（三）确定科学的特许经营期

特许经营期限可以依据铁路盈利项目的状况选择实际运营期，例如单时段的特许经营期是将建设期和运营期合并计算特许经营期，这种计算方法最终结果和完工呈现负相关关系，例如倘若完工时间较短，难么实际经营期限较长，采用单时段经营期限有助于提高公司加快施工进度，以保证后期的运营期限。与之相对的双时段特许经营期是指项目完成后并且投入到运营期后，开始计算特许经营期。

特许经营期的长短和铁路项目成本、收益等息息相关，因此铁路项目企业可依据实际情况向政府索要特许经营期，并且在协议中规定倘若出现不可预见情况，可适当延长特许经营期，最大限度减少经济损失，增加企业和政府的合作利益。

（四）构建科学的风险分担体系

铁路项目建设风险不能由政府或者企业单独承担，可将风险进行有效分散，由于铁路建设项目周期较长，其需要的投资金额也较大，并且回报期较长，因此建立风险分担体系具备现实意义。同时，建立风险分担机制也有助于提高民间资本投资铁路项目的积极性。因此，可依据风险分担原则对不同主体进行分配，例如依据风险参与度原则，在铁路建设PPP项目中，铁路项目的参与方的参与程度均不相同，参与主体的参与程度越高，其所承担的风险也越大。总而言之，铁路项目的最大风险应分配给最具备能力的参与主体，并且依据政府和民间资本的风险承受能力，科学配备风险，保证铁路建设项目整体效益的最优化。

（五）实施补偿机制

铁路项目PPP模式是政府和民间资本进行合作建设的项目，因为铁路项目涉及的资金数额巨大，政府必须对其进行一定的财政补贴力度，可依据企业资金投入量进行合理补偿，或者依据企业投入时间的不同确定不同的补偿机制。例如依据企业投入时间不同可划分为前补偿机制和后补偿机制，以前补偿机制为例，可将铁路项目分为公益部分和盈利部分，其中公益部分由政府出资建设，盈利部分由公司出资建设，当完成铁路项目后，政府将公益部分租给公司使用，并且收取一定的租金，等到铁路项目进入到正式运营阶段后，依据整体项目产生利润，科学收取公益部分的租金。政府在实施补偿机制时必须在保证政府权益的条件下，同时保证投资公司的收益，最大限度的提高建设主体的积极性。

2017年，作为国家级铁路PPP示范项目——杭绍台铁路正式签约，该铁路是国内第一个采用PPP模式建造运营的高铁项目。由民营联合体占比51%与政府合建，采用PPP模式运营，就此开启民资控股中国高铁的先河。

四、结束语

总而言之，在铁路行业引入PPP融资模式具有先进意义，一方面可逐步转变铁路行业集中管理的体制，并促进其逐步向市场化转变，另一方面可打破铁路行业单一的投资体系，促进其融资渠道更加多元化，吸引更多投资主体投资到铁路项目。因此我国政府可从积极发挥政府职能、完善PPP模式的准入体系、确定科学的特许经营期、构建科学的风险分担体系和实施补偿机制等作为切入点。充分利用市场的激励措施，为铁路项目的建设提供优质的融资环境，不断扩宽融资渠道和转型的可行性。与此同时，铁路部门应积极加强铁路建设项目融资渠道的理论建设，PPP融资模式必将为我国铁路项目融资提供新的发展途径。

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