我国财政透明度的现状分析与改进建议

■/王冬香

财政透明度概念最早是由George Kopits＆Jon Craig（1998）提出的，指政府详尽地向公众公开政府结构和职能、政府政策倾向、公共部门账户和财政规划等信息，这些信息具有全面性、可靠性、及时性、易理解性以及可比较性等特征，从而便于选民和金融市场能够准确地从经济和社会层面对政府的财政状况以及政府活动的真实成本和收益进行评估。此定义后来被国际货币基金组织（IMF）发布的《财政透明度良好做法守则》（Code of Good Prac⁃tices on Fiscal Transparency）所采纳，目前已被广泛引用成为权威定义。

一、现状分析

我国财政信息公开制度的建设和发展于1978年前几乎处于停滞状态，政府没有公开财政信息的意识，公民也没有行使知情权的意识，财政透明度更无从谈起。改革开放后财政透明虽然有了一定的提升，但步伐却很缓慢。20世纪90年代，随着经济全球化加速发展，财政透明为各国经济发展和政治制度完善提供的有益助力，使政府提高财政透明度逐渐成为国际潮流。在如此国际环境的影响下，加之党和国家的高度重视，我国财政透明度建设取得了一定的进展，并在此后的发展中颇具成效。从1995年《中华人民共和国预算法》正式生效，到2004年实行新的预算分类体系，2007年实施新的政府收支分类科目，2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，2013年我国政府以四本预算（即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算）覆盖所有公共资金，废除“预算外资金”，2015年实施的新《预算法》首次在法律中明确提出建立公开透明的预算制度，2016年出台《关于全面推进政务公开工作的意见》提出“以公开为原则，不公开为例外”的政务公开原则，这些法规条例的相继出台和实施对我国财政透明度的建设和发展具有积极意义。然而限于制度障碍、法制不健全以及落实不到位等原因，我国财政透明度的改进依然存在诸多问题。具体表现如下：

（一）我国财政透明度尚未完全达到国际主流要求

1996年国际货币基金组织制定了数据公布特殊标准（SDDS），2007年制定了数据公布通用系统（GDDS），这两个系统是国际货币基金组织向成员国提供的在数据采集和披露方面的一套指导标准，规定了财政数据公布的指标、频率和及时性。我国2002年加入国际货币基金组织的GDDS，经过13年的发展，于2015年致函国际货币基金组织（IMF）正式通报中国采纳SDDS的决定。这说明我国一直在加强财政透明度的建设，并且取得了一定成效。

但是，根据国际预算合作伙伴协会（IBP）对世界各国政府预算公开情况的调查，2008年中国政府预算公开指数为14，在85个调查国家中排64位；2010年的指数为13，在94个调查国家中排79位；2012年的指数为11，在100个调查国家中排86位；2015年的指数为14，在102个调查国家中排在92位，中国在财政预算公开方面不仅远低于发达国家，甚至低于一些发展中国家。由此可见我国政府预算的公开远没有达到国际平均水平，并且长期缺乏突破性的进展。

（二）中央部门透明度水平较低

《中国政府透明指数报告（2017）——以政府网站信息公开为视角》以决策公开、管理服务、执行和结果公开、重点领域信息公开、政策解读与回应关切五项为指标，对我国国务院部门2017年的透明度进行评估。根据评估显示（见表1）平均得分为53.93，也就是说，已公开信息只占所有调查信息的53.93%。排名第一的部门是工业和信息化部，排在最后的部门是国家外国专家局，超过60分的部门只有19个，占比只有35.19%，可见中央部门透明度总体处于中等偏低水平。五项指标中，执行和结果公开的透明度是最低的（见表2），除表中所列的十二个部门外，其他部门都是0%，除去有保护国家机密的考虑外，中央部门对政策落实情况及结果没有很好地向公众公布。

表1 2017年国务院部分部门透明度排行榜

表2 2017年国务院部门执行和结果公开透明度排行榜

（三）省级财政透明度水平较低

2016年《中国省级财政透明度评估》显示（见表3），31个受调查的省份，超过60分的省份只有个别省份，财政透明度平均仅有42.25，就平均来看，已公开信息大约占全部调查信息的42.25%，尚未过半，这说明省级财政透明度整体水平较低。就单个省份来看，排名第一的宁夏（65.53）与最后一名的江苏（23.71）有41.82分的差距，省级之间存在财政透明度差异巨大的问题。

表3 2016年中国部分省级财政透明度排行榜

表4展示了2009—2016年间省级财政透明度的最高分、最低分和平均分情况。在此期间，平均得分呈现小幅上升的特点，从2009年的21.71分攀升到2016年的42.25分；各年的最高分均未超过80分，这反映出有些财政信息公开程度较好的省份缺乏进一步提高财政透明度的积极性；各年的最低分在2014年跌到最低值11.52后开始逐年升高。总体来看，大部分省份都在逐年加大财政信息的公开力度，但由于起点较低，增幅不稳定，省级财政透明度整体情况仍不理想。

二、改进措施建议

（一）破除制度阻碍，健全法律法规

提高财政透明度离不开制度的完善和法律的保护，为此，要在现行制度的基础上，借鉴国际经验，结合我国国情，进一步制定并细化相关法律法规。出台实施细则、补充条例或释疑等，完善和补充已有的法规，减少理解上的歧义，增加政策落实的依据。以立法的形式界定保护国家机密和财政信息公开之间“度”的问题，合理恰当的“度”可以规范政府的行为，减少政府部门互相扯皮和推脱的可能性，避免出现冲突。让财政透明不再难以落实，而真正做到有法可依，有法必依。

（二）提高公众意识，发挥监督作用

知情权是我国《宪法》赋予每个公民的基本权利，政府要保障和提高公民行使知情权的意识，引导公民参与提高财政透明度的建设。财政信息的公开不应死板单一，可以有多样的公开形式，文字、图表、专家讲解以及举行听证会等，帮助公民理解财政信息，提高参与度。这样一方面可以增强公民对政府的监督力度，另一方面也有助于理解政府的工作重心和内容，使政府和公民互相了解互相信任，实现双赢。

积极发挥监督作用，离不开媒体的帮助。媒体作为传播信息的载体，既要正确、及时地将政府公布的财政信息传递给公民，又要起到引领舆论监督的作用。政府要正确看待媒体监督，营造一种开放的舆论环境，提高媒体的言论自由度。媒体则要正确认识自己肩负的社会责任，一方面协助政府拓宽与公众沟通的渠道，另一方面要客观公正地评价政府的财政透明工作，将公众的想法准确及时地反馈给政府部门。

表4 2009—2016年省级财政透明度的最高分、最低分和平均分

（三）借鉴国际经验，推进制度创新

根据Anwar Shah（2007）的想法，可以引入公共财政管理绩效评估框架来协助我国提高财政透明度的建设。公共财政管理绩效评估框架是一个综合的可用于评估国家长期公共财政绩效的监督框架，是世界银行、国际货币基金组织、经济合作发展组织等组织联合开发而来，由反映不同层面问题的评价指标构成。其中，有一些指标涉及到财政透明度的评估，例如，“预算文件中包括的信息的全面性”、“未报告的政府具体运作的规模”、“政府间财政关系的透明性”、“纳税人权利和义务的透明度”等。可挑选出其中与财政透明度有关的指标，结合我国实际国情，演变成一套适合我国的财政透明度评估的框架，由国家授权，独立的第三方组织负责具体运行，定期评估一次，生成评估报告，向社会发布。

三、结语

目前，我国的财政透明度仍处于较低水平。由于财政透明在公共财政管理中承担着重要的职责，为此，政府应在今后提高财政透明度的过程中，立足国情，借鉴国际经验，破除制度障碍，健全法律法规，提高公众参与度，维护公民知情权，发挥媒体媒介作用，保障舆论监督的权利，积极推进制度创新。

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