基于多主体的住房政策利益相关者行为分析

◎刘双良（1.天津商业大学公共管理学院，天津300134；2.天津大学管理与经济学部，天津300072）

住房政策是重要的公共政策与社会政策，其变动与调整通常会触及不同住房政策利益相关者间的利益再分配。1998年住房制度改革以来，我国住房政策经过多轮调适，与之相应的住房市场也出现过多次节律性的变幻。2016年12月中旬，中央经济工作会议提出，要坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，要求回归住房居住属性。2016年12月21日下午，习近平在中央财经领导小组第十四次会议上进一步指出：“要准确把握住房的居住属性。”2017年10月18日，党的十九大报告明确提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”这是自2013年《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发〔2013〕17号）后，中央关于住房问题与发展的最强音，这也意味住房政策的新调整与新变化来临。2018年3月5日，国务院政府工作报告强调：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，落实地方主体责任，继续实行差别化调控，建立健全长效机制，促进房地产市场平稳健康发展。”从地方政府的响应来看，截至2017年11月，全国近百城市共计发布超200次房地产调控政策，这其中既包括北京、上海、深圳、南京、厦门、杭州、天津等一二线城市，也有河北涿州、浙江嘉善等大城市周边的三四线城市，越来越多的城市楼市政策进入“限购+限贷+限价+限售+限商”的“五限时代”。从市场面来看，政策的调控效应较为明显，2018年3月全国房地产市场成交量已近乎全线下跌，部分城市新房市场出现滞涨状态，二手房成交价格已理性回调，买房市场正在逐渐形成。在此情景下，探讨分析不同住房政策利益相关者的具体行为，为各方切实防范或降低、治理住房政策风险，维护住房市场的持续健康稳定发展，以及为系统性、长效化的住房政策制定提供理论依据与参考不仅必要而且急需。

一、住房政策的核心利益主体辨识

住房政策是涉及多主体利益相关者的公共政策，其利益相关者既包括中央政府、地方政府、房地产开发商、商业银行、住房消费者（投资投机者、自住型购房者）、被拆迁征收居户等直接利益相关者，也包括推动住房政策文化发展的专家学者、传播媒体等间接利益相关者［1］。其中，最为关键的核心利益主体有三组：中央政府与地方政府、房地产开发商与商业银行、住房消费者。

中央政府与地方政府的住房政策行为既具有统一性，也具有博弈性，在住房政策制定与执行的角色扮演上并不总是一致的，在某种程度上存在委托—代理关系。它们的政策行为一方面使得住房政策风险具有可能性基础，另一方面，也使得对住房政策风险的防范与治理具有现实难度。

房地产开发商与商业银行是住房市场中两大重量级的市场主体，均有追逐利益最大化的驱动。目前，房地产开发商与商业银行既是实际的住房政策参与者，也是住房政策风险的滋生者和潜在作用对象。在欠成熟的住房监管制度下，房地产开发商与商业银行的行为会对住房政策风险起到推波助澜的作用，引发住房市场风险与系统金融风险。

在整个住房政策过程中，住房消费者往往是一个容易被忽略的利益主体，一般只被当作住房政策的被动接受者、作用者而存在。然而，在橄榄形社会境况下，住房政策最亟待考虑的就是广大中间阶层和中低收入工薪族的住房利益，他们是自住型购房群体的主力军。未来的住房政策制定与执行过程，应该着重考虑这些自住型购房群体的住房需求与利益。

在住房政策过程中，土地和信贷是两个最为核心的政策工具，住房政策利益相关者在“地根”和“银根”的调节指引下，通过不断的博弈达成利益的一般均衡，见图1。

图1 住房政策利益相关者及其相互间关系识别

二、住房政策利益相关者的具体行为分析

我国住房政策的制定与执行有其特定轨迹［2］，在住房政策过程中，这些不同的主体基于各自利益的考量呈现不同的政策心理，进而产生差异化行为。

（一）中央政府与地方政府行为分析

中央政府与地方政府是住房政策过程的重要参与主体，在住房政策的制定与执行中占主导地位。住房政策关乎中央与地方间利益的分割，在住房领域中央政府与地方政府各有自己的目标追求与利益诉求，中央与地方在住房政策过程中存在不尽一致的政策行为。

1.中央政府的住房政策行为。中央政府利益目标是整个社会公共利益最核心的代表和体现，在住房政策博弈中，中央政府至少要实现三个目标：一是推进住房市场化以达到资源的优化配置，增加财政收入；二是防止住房市场化下的价格投机与泡沫，保持住房市场持续健康稳定发展，以使整体经济和谐健康发展；三是力图解决依靠住房市场化无法解决的困难群体的住房问题。

在住房市场的政策调控上，中央政府易于产生矛盾心理。为了社会的和谐稳定、宏观经济的持续发展，中央政府不愿看到住房价格过高、上涨过快，但也不愿意看到房价急剧下跌而对金融系统和社会稳定造成威胁。在住房政策过程中，进行土地管制和信贷调节是中央政府可以采取的两项重要政策行为。为了满足不同类型住房的用地需要，实现土地供给的动态平衡，中央政府通过制定差异化的土地供应政策，对住房土地市场进行宏观调控。由于国家城镇建设用地和农村集体建设用地的控制权实质掌握在地方政府手中，目前中央政府主要是通过政策引导，还缺乏强力的手段。在住房价格上涨过快、供给紧缺的情况下，中央政府提出严格土地市场管理、打击房地产开发商囤地行为，并要求地方政府加大保障性住房用地供应，中央政府采取一系列严控“地根”的政策行为。在“银根”的调节上，中央政府通过金融信贷与财政税收主管部门，调整商业银行的住房投资开发建设贷款政策，调整存款类金融机构人民币存款准备金率，实施差别化的住房信贷和交易税收政策，以此来引导和调控商业银行、房地产开发商、炒房团和购房者等的住房行为，以刺激或抑制住房市场的供给与需求。

作为全民利益的核心代表，为了维护社会的和谐稳定，中央政府的住房政策制定与执行对城镇中低收入群体、住房困难家庭、农村失地农民等相对弱势利益集团负有保障责任。中央政府通过出台发布针对性的“通知”“办法”“要求”，提供住房支持资金和住房补贴，强化地方政府住房保障问责，要求地方政府加大各类保障住房的建设与供给，满足居民的基本住房需求。

2.地方政府的住房政策行为。地方政府所代表的地方利益具有双重特性，地方政府作为公共利益的维护者和地方自身利益的追逐者，在住房政策过程中所要达到的目标主要有三个：一是任期内的政绩最大化，在“压力型”垂直控制机制下，地方政府通过城市土地市场化经营，以实现短期政治经济绩效重于长期绩效。二是加快发展地方经济，极大化地方财政收入和GDP增长。通过土地“招拍挂”出让、城市改造更新、住宅开发建设等，提高收入基数，从而实现在与中央政府的财税分割中提高分配的绝对数。三是在坚持中央住房政策的大前提下，实现自身效用目标。这里包含地方政府的相机决策，在地方自身利益与社会公共利益相冲突时，尽力维持房地产市场的高价位运行和非理性繁荣。地方政府利用日益稀缺的土地与商业银行、房地产开发商联盟，对中央的住房政策“拆招卸力”，致使中央严控“地根”和“银根”的政策失灵［1］。在中央住房政策既定的情况下，地方政府将会展现出一些常性选择行为［3］。

（1）大举城市更新。城市的拆旧建新能够创造住房需求，保持房地产市场的持续繁荣，一些地方超过1/3的住房需求是由城市拆迁拉动。通过城市更新扩大老城区拆迁的速度和规模，刺激居民住房需求，进而达到拉高房价的目的。

（2）提高拆迁补偿标准。因为实际需要和减轻拆迁阻力，大幅度提高同一区位的旧房拆迁补偿标准，进而提高土地出让成本，拉高地价，从而立即刺激房价上涨。

（3）制造供地紧张地价上涨情势。地方政府是土地的垄断供给者，在“招拍挂”的土地出让方式下，必然形成价高者得的局面。在“高地价—高房价”的循环“怪圈”下，地方政府通过制造供地紧张情势，不断抬高单位土地价格。

（4）保障性住房建设不力。由于保障性住房建设会占用大量的土地，需要大量的资金投入，并对商品住房价格有一定的影响，地方政府对保障性住房的投资建设动力不足。例如，2016年6月29日，国家审计署公告的《2015年保障性安居工程跟踪审计结果》表明，一些地方和单位还存在管理不严格、执行政策不到位等问题，甚至在部分地区出现安居工程专项资金被套取挪用和未全面落实棚改及配套建设等政策的情况。

（5）诱导舆论宣传。与开发商站在一起，强调本地房地产市场不存在泡沫现象，是良性稳定健康的，一味强调住房发展对城市经济和城市面貌的贡献，而较少考虑住房价格与居民家庭可支配收入之间的关系。

（6）将高房价当作城市建设工程。由于高房价对城市GDP的拉动作用较为明显，地方政府对中央稳定住房市场价格的政策反应并不积极，为了加快城市建设步伐，地方政府甚至以减免部分土地税费，“空转”部分土地出让金等部分公共利益与开发商作为交换条件，将城市高房价内化于城市建设的“面子工程”和“政绩工程”中。

（二）房地产开发商与商业银行行为分析

房地产开发商与商业银行具有一致性的利益追求，它们是住房政策过程中的强势利益集团，具有较强的话语权，它们具有充分的优势通过专家学者向中央政府和地方政府发出自己的声音，表达自己的利益倾向，它们的住房市场行为和对住房政策的响应在很大程度上影响住房政策效应。

1.开发商的行为分析。房地产开发商是住宅产业中的重要核心力量，但开发商本身并不占有住房发展所需的各项要素与资源。住房开发所需的核心资源土地为国家所有，住房投资所需的资金多需向银行贷款，住房建设所需的施工队伍一般进行建筑承包，房地产开发商的“放射状”社会网络关系与“八面玲珑”的商业特性，决定其必然具有复杂、善变的商业行为。

在与政府的交往上，首先，房地产开发商的商业行为要受到中央住房政策的规制。房地产开发商的开发投资行为会受到国家鼓励或限制住房供给、住房价格平抑、金融信贷、土地出让等住房相关政策的影响。出于追逐高额利润的天性，房地产开发商会根据住房市场行情和对中央住房政策的理性预期与研判，自觉调整自己的开发投资行为。其次，房地产开发商都会努力建立与地方政府的良好合作关系。一方面，房地产开发商与地方政府之间具有合作的基础，房地产开发商都力图参与旧城区拆迁改造、城市更新及相关建设工程中，发挥价值获取利润；另一方面，地方政府需要房地产开发商能够参与多层次的住房供应结构的完善进程中，为不同层次的住房消费者开发建设符合需求的各类商品房、保障性住房。

在与商业银行的合作上，房地产开发商极力谋求最大量与最优惠的住房开发建设贷款。在中央住房政策的规定下，房地产开发商进行项目投资开发自有资金比例最低须达到35%。房地产开发商一般不会选择高比例或全款以自有资金进行住房开发建设，都会积极寻求商业银行的贷款支持。并且在房地产开发商资金回笼出现困难时，房地产开发商更会加强与银行的合作。

在与住房消费者的博弈上，最大化住房销售利润是房地产开发商不二的选择。与其他普通商品市场上的供需者间的博弈不同，开发商与住房消费者间的博弈焦点在于住房价格，而不是供给或需求。由于住房市场的寡头垄断供给，房地产开发商通常会以各种营销技术甚至不正当手段人为制造商品房紧缺、供不应求的紧张情势，不断进行市场提价。在受到稳定住房价格的政策规制，或者市场行情不景气时，开发商之间一般不会选择根据市场供需调整住房价格，形成量跌价滞；开发商之间也会自觉或不自觉地形成攻守同盟，力托价格，甚至逆势涨价，形成量跌价升的局面。

2.商业银行的行为分析。商业银行是整个住宅产业链中的重要一环，具有独特的角色地位。首先，我国各级各类商业银行须听令于央行的政策调控，中国人民银行各项信贷政策的具体执行与落实有赖于各商业银行；同时，商业银行的业务行为接受中国银行保险监督管理委员会的监督管理。其次，商业银行自身具有逐利的需求，通过房地产信贷等相关业务从住房市场上获取必要利润，是其作为商业营利组织的本能。

从“理性经济人”的角度来讲，商业银行具有与房地产开发商结盟的内在基因。目前，房地产业还是一个暴利产业，商业银行向房地产开发商提供巨额资金贷款，能够获得丰厚的利润回报。在宏观经济稳定发展的情势下，商业银行会积极主动地向房地产开发商“示好”，给予大批量和规模的贷款支持。在宏观经济下行的状态下，中央住房政策会对银行信贷行为做出收紧或放松的调整，以抑制或刺激房地产市场的发展。在住房价格上涨过快期，中央政府会采取从紧的住房信贷政策。在后两种情形下，紧缩“银根”的住房信贷政策要求虽然有利于防范、抗避风险，但有悖于商业银行的逐利冲动。从根本上而言，缩减对房地产开发商的“银根”支持，并不是商业银行愿意看到的。在潜在利益可能性发生损失的情境下，商业银行往往会直接“突破”或间接“绕道”中央住房信贷政策，本能地选择站在与房地产开发商利益相一致的一边。例如，2017年9月末，住建部、人民银行、银监会联合印发《关于规范购房融资和加强反洗钱工作的通知》，明令要求银行业金融机构强化对个人综合消费贷款、经营性贷款、信用卡透支等业务的额度和资金流向管理，严防资金违规进入房地产领域。但在随后的专项业务检查中，仍然审查出“首付贷”“消费贷”“过桥贷”等违规变相提供购房首付融资的影子。

在与地方政府的相处中，尽管国有商业银行实行的是垂直管理，但商业银行不可避免地会受到地方政府的隐性干预。事实上，商业银行的住房信贷业务行为，必然围绕地方政府对中央住房政策的细化与执行，这主要是一方面他们都是中央住房政策的执行者，另一方面，也是与地方政府合作的需要。地方政府在推动以房地产为主的城市经济发展中，旧城的拆迁与改造、城市建设用地整理的前期投入等巨额资金都需要银行的信贷支持；同样，商业银行对地方政府贷款具有利益驱动的本能。在商业银行与地方政府之间“条块”分割的管理体制下，地方政府必然会对商业银行进行一些隐性干预。

在住房市场上，投资投机者、自住型购房者是商业银行的另一重要客户群体。面向各类购房者发放住房贷款，获取贷款利息收益是商业银行的必然追求。从业务操作行为上而言，只要达到商业银行认定的支付能力水平，符合商业银行住房贷款的审批条件，在确信能够保证贷款资金安全的情况下，商业银行更倾向于大量大规模地向购房者提供住房按揭贷款。相反，紧缩性住房信贷政策，会对商业银行的住房贷款收益带来较大的影响。事实上，能够面向购房者多放贷是商业银行的重要利润增长点，即使在以坚决遏制部分城市房价过快上涨为基调、紧缩“银根”的住房政策调控下，商业银行仍然具有强烈的规模放贷冲动。这就不难理解，自“新国十条（国发〔2010〕10号）”以来，与第二套、第三套及以上住房相关的“认房又认贷”“限贷”“停贷”的中央住房政策其实已经非常清晰，只需严格执行，但为什么在一些省市不少商业银行仍然以严格执行存在套数认定技术障碍为由，打所谓的“擦边球”暂不执行或延缓执行住房新政，甚至主动向购房者提供技术性“空子”，变相违法违规发放住房贷款。

（三）投资投机者与自住型购房者行为分析

住房消费者是住房市场的终端客户，住房政策的变动与调整直接影响住房消费者的消费行为。完整意义上的住房消费者包括住房投资投机者和自住型购房者，二者在住房政策作用机制下的消费行为既具相同性也有差异性。

1.投资投机者的行为分析。住房投资投机者分为组织性投资投机者和个体性投资投机者，其中包括人们常言的“炒房团”。住房投资投机者是住房市场中对住房政策具有高关注度和高敏感度的活跃分子，在普通住房消费者看来，住房投资投机者的“炒作”行为通常是拉高房价上涨过快的最直接因素。就政府住房政策设计的实际而言，虽然中央住房政策也有意识地考虑要对住房投资行为与住房投机行为进行差别化的区分，对住房投机行为要进行坚决遏制和有力打击，但却一直没能做到区别化的对待。这主要是因为：一方面，对住房投资和住房投机进行严格的区分，存在认定技术上的巨大争议和困难；另一方面，政府自身在较大程度上也需要住房投资投机者的市场“炒作”行为制造住房市场繁荣，拉动相关产业发展，进而实现国民经济的高速增长。政府在打击住房市场“炒作”行为时，通常怀揣既爱又憎的矛盾心理，出台“胡子眉毛一把抓”的含混性政策规定。

市场经济是自由、开放的经济形态，适度的投资投机有利于更好地激发市场资源配置的效能，而过度的投资投机行为则会扰乱正常的市场秩序影响供需平衡。住房投资投机者的一个基本目的就是通过低买高卖套利，获取住房差价收益。在市场经济条件下，住房政策不能通过逆市场手段对其需求或供给做出严格限制，只能对其交易过程中的某些要素资源进行基本调控或干预，从而改变其消费预期。

近年来，不少住房投资投机者以较少的自有本金在住房市场上实现“滚雪球”式的增值收益。这主要得益于住房价格的持续过快增长和宽松的住房信贷政策和税费政策。过往的住房信贷政策缺乏对投资投机性住房贷款行为的必要限制，给予其相对较低的投资投机进入门槛，使得住房投资投机者可以获得较高的银行贷款支持，而在住房的持有环节和交易环节又缺乏针对性的税费调节措施，这一政策“真空”为住房投资投机者提供暴利空间。在此情形下，住房投资投机者纷纷选择在住房市场上进行“炒房”逐利，房价的持续过快上涨恰恰是他们实现套利之必需，同时也催生更多的住房投资投机行为。

那么是否实施严厉的住房政策，卡紧或切断其银行贷款，在其持有环节和交易环节征收高额的税费，就必然地能够起到抑制或遏制过度的住房投资投机行为呢？理论上而言，在短期内会起到立竿见影的效果，但长期来看，规范市场投资投机行为，不仅需要从总体上调节住房需求，还需要调节住房供给。在现实住房需求仍然巨大、保障性住房供给又严重不足、住房未来价格上涨空间仍然存在的情况下，严厉的住房调控政策将会使得住房投资投机行为出现分化。一方面，短期内将导致部分投资投机者的市场观望，或者加速市场出清与抛售，进而使得住房市场进入盘整期；另一方面，部分投资投机者基于长远利益考虑，会选择在盘整期进入住房市场进行所谓的“抄底”，或者选择逆市场风险操作加大住房购进量。因此，总体上而言，不确定性的未来收益预期，会导致不确定性的投资投机行为。

当然，在未来预期收益明显偏低，或者宏观经济形势下行，或者具有更好的投资投机渠道等情况下，住房投资投机者则会更加理性地自觉规范其住房消费行为。逐利者的本能与敏感性，往往会促使其暂停或减缓进入住房市场的步伐，或者减少住房的市场持有量。在目前的住房政策调控机制下，住房投资投机行为还不太可能会出现有如股票市场那样，因为住房政策的变动、住房价格下调而导致住房投资投机者被深度“套牢”或破产的现象。从这个角度而言，具有强大购买支付能力和硬通货的住房投资投机者，在住房政策过程中其行为是具有占优策略的，至少保证其住房投资投机本金的安全或保值是无障碍的。

2.自住型购房者行为分析。自住型购房者与住房投资投机者根本的不同就是购买住房是以满足家庭成员的居住需要为根本目的，而不是为获取未来的住房涨价增值收益。相形之下，在住房政策过程中，自住型购房者属于弱势利益者，住房投资投机者属于强势利益者，面对不断变动或调整的住房政策，自住型购房者更具被动性。细化来讲，自住型购房者又可分为基本型自住购房者和改善型自住购房者两类。在通常情况下，基本型自住购房者的现实居住条件要低于国家或当地的平均居住水平，其购买住房主要是用于满足最基本的居住需要；改善型自住购房者的现实居住条件已达到国家或当地的平均居住水平，基本居住需求已得到初步满足，但住房条件仍有较大的提升空间，购买住房主要是用于改善家庭自住需要。

由于住房商品和住房市场的特殊性，自住型购房者的消费行为与一般商品市场中的消费行为不尽相同，甚至大相径庭。住房消费具有买涨不买跌和羊群效应的特点，自住型购房者容易形成恐慌性购买和过度透支性消费。在住房价格持续上涨的市场状况下，自住型购房者会产生焦虑心理，担心未来住房购买压力更大，部分购房者会发生提早购买行为；随之更多的自住型购房者将会进入房市，进而拉高住房价格。当住房价格上涨到一定程度，大大超过自住型购房者的实际支付能力时，自住型购房者将会持币观望，住房市场也因之陷入“胶着”的僵态，但在刺激性的住房政策效应下，结果只会导致越来越多的自住型购房者感叹“贻误”购买机会，更加购不起房。在某种意义上，相对于自住型购房者而言，住房价格上涨到一定程度后，高昂的住房价格和持续过快的涨幅仅是一种符号象征。通俗来讲，这好比在部分城市，如大多数普通居民所言，每平方米2万元的房价与每平方米10万元的房价，不管还将涨到多高，都与己无关，一样是买不起。所以，在此情形下住房市场中的自住型购房者的购买决策将会减弱趋缓、直至暂停搁浅。此时，也恰恰是需要住房政策的强力调控和干预发挥作用的时候。如若对未来住房市场价格预期看跌的自住型购房者占大多数，则可能会加重住房市场的持币观望情绪；反之，则可能有更多的居民认为错过住房政策调控的时机等于错过最后的购房机会，从而选择恐慌性购买。近年来，住房政策的“调控—上涨—再调控—再上涨”的循环怪圈，已让房市大大透支城市普通居民的购买消费力，加剧社会不安。

同样，能够起到坚决抑制或遏制住房价格过快上涨作用的住房政策，也会影响自住型购房者的消费行为。虽然相对于已购房的自住型购房者而言，稳定的住房市场价格，甚至小幅回落或下跌的住房市场价格，住房资产是否增值或缩水并不具备实质性意义。但相对于拟购房的自住型购房者而言，有效的住房价格调控政策则会改变他们的市场预期，自住型购房者们往往会根据自己的预期判断采取相应的消费行为，抑或立即购买，抑或继续观望推迟购买或不购买。

三、结论与启示

上述关于住房政策利益相关者及其相互间关系的识辨和对三大核心利益主体具体行为的分析，为未来住房政策的优化设计和住房政策风险的防范治理提供以下启示：

第一，住房政策的优化设计应优先平衡好最为关键的核心利益主体间的利益。住房政策是涉及多元利益相关主体的公共政策与社会政策，具有系统性。其利益相关者既包括中央政府、地方政府、房地产开发商、商业银行、住房消费者（投资投机者、自住型购房者）、被拆迁征收居户等直接利益相关者，也包括推动住房政策文化发展的专家学者、传播媒体等间接利益相关者。住房政策的调整与变化，将会对住房政策利益相关者的当前利益产生再分配效应。在房地产市场调控长效机制还未建立健全的情况下，住房政策的帕累托优化具有较大难度，优先平衡好中央政府与地方政府、房地产开发商与商业银行、住房消费者等三大核心利益相关主体间的利益，同时兼顾好其他利益相关者的利益不失为一种理性选择。

第二，各住房政策利益相关者的差异化行为具有不同的政策心理，是基于各自利益考量的结果。在中央政府与地方政府、房地产开发商与商业银行、投资投机者与自住型购房者各自具体行为逻辑的背后，反映的是“政府—市场—社会”等三方利益在住房领域的实现问题，他们在住房政策中各自有着不同的话语权和影响力。

第三，保障好被拆迁征收居户的住房权益，加强住房政策风险防范治理。被拆迁征收居户是整个住房政策利益链中的相对弱势利益相关者，既包括城镇房屋拆迁户，也包括宅基地被征收农户，兜底保障好他们的住房利益有助于降低基层社会稳定风险。同时，还应引导专家学者、传播媒体等间接利益相关者，营造良好的住房政策研究与宣传氛围，以加强住房政策风险及其衍生关联性风险的防范治理。

［1］欧阳日辉，吴春红.基于利益关系的中央政府与地方政府关系［J］.经济经纬，2008，（5）：11-14.

［2］刘双良.我国住房政策制定与执行过程机理分析［J］.行政论坛，2015，（5）：84-87.

［3］王阿忠.中国住宅市场的价格博弈与政府规制研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2007：111.