中国语境下公务员分类管理改革的目标及其实现途径

◎孙柏瑛 （中国人民大学公共管理学院，北京100872）

一、研究缘起与研究回顾

我国公务员制度建立以来，立法便规定了职位分类管理制度（以下简称“分类制度”）的基本原则，但与其他公务员制度改革事项相比，分类制度的改革实施推进十分缓慢。它伴随公务员制度的创建而来，承担促进科学、理性、规范的政府人事制度建设的使命，但二十余年来，有关分类制度的顶层设计未有突破，制度设计细则迟迟没有出台，全国只有小范围试点，且试点经验也尚未得到推广。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》（以下简称《意见》），拟将分类制度应用于组织人才评价和激励标准的制定与实施，分类制度建设再度成为政府人事改革乃至国家人才发展战略的研究焦点。

20世纪80年代，在我国确立建立现代公务员制度之初，中央就将设立职位分类制度作为公务员制度核心内容。在建构公务员制度改革的问题时，便将计划经济时代的国家干部人事制度存在的“大一统”管理视为头号弊端，指出“国家干部”概念笼统宽泛、范围不清、属性不明，由此诱发了政府人事管理的种种问题［1-3］。因而，职位分类系统的建立被看作政府人事制度改革需要最先突破的共识问题。为此，国家人事部成立内设机构“职位分类司”，并出版专门指导操作用书《公务员职位分类教程》［4］，设定国家统计局、国家税务局、国家环保局、国家建材局、国家海关总署、国家审计署等国务院六部门和哈尔滨、深圳两地政府为试点单位，配合政府职能转变与机构改革议程，开始试点建构职位分类制度。1993年10月1日实行的《国家公务员暂行条例》和2006年1月1日实行的《中华人民共和国公务员法》，都设有专章对职位分类基本制度做出原则性法律规定。

多年来，在我国现实公务员制度实践中，相比较公务员的其他模块的管理制度，如绩效考核与评估、干部教育培训、人员招募甄选等政策推进和扩散而言，分类管理政策及其试点经验扩散却极为缓慢，未见实质性推进。国家层面迟迟没有出台有关分类管理制度的操作化法律规定，深圳、上海等一些地方政府试点单位的经验没有得到有效提取和推广，国务院所属试点单位的政策实验几乎没有了声息。与此同时，由吉林等地方“原创”的“聘任制”（俗称公务员“雇员制”），旨在打破铁板一块公务员职业管理模式，推动不同类型人员“弹性化”机制，在不少地方政府进行小规模的试验，以期带来政府人事管理核心任用和流转制度变化的新气象［5］。这些试点亟须将实践经验提升为可复制、可推进的制度规范和标准，形成法定的公务员分类制度框架。

2013年，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“深化公务员分类改革，推行公务员职务与职级并行，职级与待遇挂钩制度，加快专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度。”［6］这意味着，在构建国家治理体系与治理能力现代化的战略目标下，公务员分类管理改革成为深化改革一项重要任务，面对我国数量为719万的公务员队伍［7］，党和政府以推进公务员分类管理的制度化建设并实现制度设计的预期目标。2016年，在《中华人民共和国公务员法》实施十周年之际，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》，这两个细则的出台将我国公务员分类管理带入实施操作阶段，我国公务员分类管理制度改革步入快行道。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅再出新规——《意见》，要求以分类管理为基础实施基于职位属性和特征的人才评价与职业发展制度［8］。尽管《意见》所指的改革范围并不局限于公务员系统，还针对政府、研究机构、高校、医院等专业技术和创新型人才，但明确表达了以职位为中心的分类管理推进人才职业化发展的目标驱动，可以认为是对分类制度操作化制度设计。这正是我们关注的研究问题，即域外引入的分类制度工具如何能够嵌入中国语境下公共组织的人事管理运行。

公务员分类制度研究是公共行政领域一个持久的话题，绵延于公共行政学科的发展。在早期行政理论中，为塑造理想的官僚制组织，分类制度成为完备政府组织人事管理之利器。作为政府微观制度结构，分类管理在功能上适应了大型科层组织两个基本需要：一是“行政国家”的扩张，使得公务员不但在数量上大幅增长，而且在结构上日益呈现复杂性和专业性，要求政府提高多样性人员管理的质量［9］，即以分类管理制度为基础，增进人事管理的效力；二是科层组织需要设计、建构职业上升和职位流动的合理通道，作为制度化、体现组织正义（Organizational Justice）的激励工具，克服“玻璃天花板”（Glass Ceiling）现象，促进公职人员的职业生涯发展［10-11］。分类管理即是搭建公职系统纵向与横向“官秩”规则，负责完成公务员进入、上升、转任、待遇、退出规章的过程。

近年来，伴随全球政府治理变革浪潮，尤其在“新公共管理运动中”，分类制度被赋予新的功能，超越了传统人事行政的边界，成为实现政府整体改革的组织变革方案，使得研究者在全球政府改革及比较的视角中看待分类制度的功能。概括而言，国内分类制度研究主要有四个路径：

第一，审视分类管理制度对构建政府“弹性化”治理的作用。“新公共管理运动”推动的“政府再造”，致力于以市场机制和企业家精神改造科层体制的成本高昂、回应不力、僵化低效等组织弊端，以提高治理的合法性和绩效［12］。在寻求国家—市场—社会外部关系调整及其分权策略的同时，政府也启动一系列内部管理制度的改革，分类制度及其配套的雇佣、薪酬改革政策成为政府组织突破过度稳定，走向“弹性化”、回应性、“强激励”和“能力导向”治理模式的重要策略工具。20世纪八九十年代公务员分类管理制度改革目标出现转向，即从以追求制度化的精细、规范管理走向服务于对外部环境的适应与回应［12］。依循“新公共管理”的管理主义思维，公务员制度改革融入企业人事管理经验，这就是，在倡导“弹性化”价值主基调的背景下，以分类管理为基础，公共部门推进多样化的人力资源管理模式，为更新传统的组织管理结构提供专业、精细的制度框架［13-15］。

第二，推介美国职位分类制度改革经验与启示。就理性化、规范度和精细化而言，美国职位分类制度堪称分类管理系统的典范，也是二战后不少民族国家建立现代公务员制度效仿的对象。研究试图呈现自芝加哥“市政运动”以降，美国从城市到联邦政府创立和演进的职位分类制度，介绍其分类框架以及相关独特的公务员类型（如SES系统），探求分类制度背后的原则，指出职位管理对于明确界定职位性质，客观评估职位责任，建立组织同工同酬的绩效与薪酬系统，具有基础性意义，推动了组织管理的专业化与组织正义［16-17］。

第三，探讨我国公务员“聘任制”雇佣模式的机制及其应用空间。如前所述，无论是理论研究还是管理实践，我国公务员分类管理制度的推进均比较缓慢。然而，面向多样化的公共部门人力资源管理的创新机制及其微观层面探索的研究却一直存在，研究主要聚焦于现行公务员分类管理法律框架下的“聘任”制度，探讨我国地方政府试点的“聘任”公务员制度能否有效改变单一委任制带来的“鲶鱼效应”等沉疴［18-19］。研究认为，我国公务员实施“聘任制”是在一体与多样、稳定与活力、政治与管理的多元价值平衡的目标诉求下进行的，是辟出一条更适应专业技术和辅助等类型的人员任用及流动的职业发展道路，以改变政事不分的“粗放管理”方式以及非领导职务序列公务员晋升管道狭窄，增进公职系统的多样化管理通道，增加组织弹性、激励与活力。以上海、深圳等地案例为基础，研究讨论了公务员“聘任”制度设计的方案，包括适用范围、职官关系、晋升路径、资格条件、职业保障等。同时提出，由于缺乏细化的公务员分类管理法律制度规范和阐释，“聘任制”实施常常遭遇合法性、规制范围和方式以及配套制度衔接等困境难题，这也“倒逼”我国政府加快分类管理的改革。

第四，总结深圳、上海等地方政府公务员分类管理试点的经验与教训，论证公务员分类管理立法的依据和目标取向。研究从试点地方政府公务员分类管理法规及其运行状况入手，尤其是对深圳市2003年启动的公安系统公务员分类管理改革推行状况进行追踪，从中剖析制度的构成、特征、运行机制以及存在的问题。其中，对试点单位分类制度框架细致的描述和特征总结，从中提取、归纳实践经验，对我国公务员分类管理制度法律构建予以思考和总结，为后续推动制度的扩散、执行提供经验的参考［20-24］。然而，这些研究基本上局限于对“事件”本身的叙述，并没有对职位分类管理制度推动缓慢、难以落地的内在机理进行深入分析。也就是说，需要认识如何才能将一项来自海外理性管理制度融入不同文化的组织系统，并使其有效推动和实施，即明确影响、制约分类管理改革推进的关键要素。

二、中国语境下公务员分类管理制度设计及其逻辑

从表面上看，分类制度在各个国家公职管理系统普遍采用，被看作嵌套在公务员管理，乃至政府组织管理中的一项可操作、可复制的普适性管理技术和工具。然而，从更深层的机制看，分类制度的规则设置及其分类结构受到一个国家治理文化传统以及政府模式的深刻影响，在很大程度上支配着分类制度的实际运作以及改革调整的推进。这意味着，为何不同国家会在以等级制为基础产生的“品位分类”制度和以现代理性分析为基础构建的“职位分类”制度的光谱序列之间，选择不同的政策目标和侧重点，或采用“品位”和“职位”混合的“职官并立”模式；同时，为何不同国家分类管理制度在不同发展阶段政策调整和实施的功能也存在差异。换句话说，从发源于西方、基于理性分析的、公务员“职位分类”系统，在移植到其他国家公务员体系的过程中，将如何修正并嵌入原有制度中，以适应其管理文化机制，这也是理解我国政府分类制度可行性实现路径的关键。

2017年《中华人民共和国公务员法》修订版承继了2005年法律颁布的有关公务员分类管理的规定。《公务员法》第三章第十四至二十条明确指出，我国公务员实施职位分类管理，按照工作性质、特点和管理需要，公务员队伍划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类，据此设立公职职务序列和级别序列，形成职务和级别相互对应的职业进路，职务序列又分为领导职位和非领导职务［25］。这些分类要素确立了我国公务员横向类型和纵向职等的基本分类制度框架，顺应了现代公务员制度发展的潮流与要求。作为公务员分类管理制度的顶层设计框架，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的两个涉及专业技术类和执法类的分类管理规定，进一步确立、细化公务员分类管理制度的一系列规则，为分类管理政策实施提供了法定依据和目标要求。

第一，界定专业技术类和执法类公务员的属性、特征及其构成。文件指出，专业技术类人员是指专门从事专业技术工作，为机关履行职责提供技术支持和保障的公务员，其工作职责性质具有强技术性和低替代性；执法类人员为依照国家法律、法规对行政相对人直接履行行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法职责的公务员，其工作职责具有执行性和强制性，以基层公务员为主要群体。

第二，分别规定专业技术类和执法类公务员的职务、职级序列及其相互对应关系，构筑分类管理下的纵向职业晋升、发展通道。按照专业技术和执法类公务员工作性质、上升流转资格和现有人员构成状况等因素，分别规划设定了各类公务员的职务、职级上升通道，也呈现了职与级相互对应关联的结构。图1描述了综合管理（非领导职务序列）、专业技术和行政执法等三类公务员职业发展通道对比。其中，专业技术类公务员设置了11个职务名称，即一二级总监、一级到四级高级主管、一级到四级主管和专业技术员等职务，区分为高级、中级和初级任职资格，职务序列与八至二十六的级别序列交叉对应，职业进路依据强调对技术资质及其能级的评价，最高职务对应等级为八级，最低为二十六级，级别对应关联幅度低于综合管理类公务员，除了专业技术员以外，各个职务对应级别幅度基本一致；行政执法类公务员职务设置11个职务名称，即为督办、一级至四级高级主办、一级到四级主办和一二级行政执法员，职务序列与十至二十七级的级别序列交叉对应，职业进路综合考虑执法过程的德能勤绩廉状况，突出其与执法相关的法律知识、应对突发事件和执法技能等方面的考量与要求，其最高职务对应等级为十级，最低为27级，最低的一二级行政执法员跨级别幅度较大，督办跨级别幅度略小，其他职务对应级别幅度基本一致。相比综合管理类公务员，专业技术类和行政执法类公务员职级设置相对“扁平”。求，设置一些职类人员差异化管理的措施。除了两个职类公务员职务、级别设置及其升降安排、跨职类流动、转任规范以外，文件还对两个职类公务员的管理原则、职位设置的范围、公务员甄选和职务、级别升降资格和程序、考核考绩方法以及违法行为监督等管理事务进行规定。从法规中不难看到，针对不

图1 我国公务员分类框架下三类公务员的职业发展通道及其比较

第三，解释专业技术、行政执法类公务员职类之间横向转任、流动的条件和资格，建立了职类间横向的流动规则。两个行政法规对不同类别公务员的横向跨类职位流动给予一定规范，即公务员在不同类别间转任是有一定限制的，即需要具备相应的专业和技能条件和资格。对于专业技术类公务员而言，其转任一般是在其对应的职位范围内进行，如果确是工作需要，转任到相关、相近职位。对于拟转任到其他职类（如综合管理或行政执法类）的公务员，需要在专业技术职位工作满五年，并按照干部管理权限，比照拟任职务层次和要求，对其任职经历、综合能力等进行综合评价。而其他职类公务员转任专业技术类公务员，需具备拟转任职务的专业技术要求，经过公开考试和专业技术任职资格的甄别。同样，行政执法类公务员转任、流动的规定与专业技术类公务员的要求相同。

第四，规定公务员管理过程中各环节的管理要同职类的公务员，采取了一定的具有弹性的、多样化的制度措施。例如，与综合管理类相比，专业技术类和行政执法类公务员职务序列名称不同，最高和最低职务分别对应的级别点和级别幅度也不同、部分专业技术类公务员可以采用聘任制的雇用方式、绩效考核的重点因素不同等等，这些都与职类的工作性质、公务员基本构成、职业上升的特征等考量密切相关。再如，行政执法类一二级行政执法员设置充分考虑了我国基层治理中执法人员数量多、占比大的现状，试图通过分类基础上的职位设置解决基层执法公务员的上升空间和薪酬设计等激励问题。

第五，规定专业技术、行政执法类公务员的主管机构和管理权限。对于公务员分类管理政策实施以及相关法定条文解释，制度设计遵循了上位《公务员法》的分级管理规定，执行“统分合”原则，在不同层级的主管部门间划分了管理权限。基本标准设定和中央层级职位设置方案的审批，由中央公务员主管部门执行。这其中包括：两类公务员的职位设置范围确定、中央和国家机关以及直属机构的两类公务员职位设置方案、相应的任职资格、工作年限、任免程序等法规制定，以及管理条例的解释。省级公务员主管部门负责省级以下机关及其直属机构两类公务员职位设置方案，并由省级公务员主管部门审批后报中央公务员主管部门备案。具有两类公务员管理权的行政机关，依照管理职能、国家行政编制和中央主管部门确定的职位设置范围等标准，制定本机关两类公务员职位设置方案，确定相应的职位结构和职数，确定职位的具体工作职责和任职资格条件，并实施具体程序的管理。

推进公务员分类管理改革，是一件颇为艰难而艰巨的工作，对于复杂性强、地方差异大的大国治理而言，难度更大。这是因为，公务员分类管理的理想状态在本质上要求政府按照“事功”原则建立反映工作任务和贡献力差异的标准化职位信息及评价系统，兼有统一、标准、精细与专业、差异、弹性等价值与目标。建立分类管理系统不但依赖于大样本工作分析形成的数据信息基础，而且需要组织及成员认同以责任与“事功”评价为中心的文化观念支撑。故此，公务员分类管理系统的建立与完善要经历较长时间，回应公务员管理的阶段性问题，在多个管理价值之间进行调适和平衡。透过我国公务员分类管理制度的立法设计以及地方政府的实践，可以看到分类管理政策制定和执行努力回应的管理问题及力求实现的复合目标。

首先，以弹性化设计，增强公务员制度的激励和容纳能力，为公务员，尤其是基层公务员的职业成长拓展制度空间。与西方国家借助弹性化的雇佣模式增进组织设计对外部环境变化的适应性、回应性目标不同，我国公务员分类管理制度处于初建阶段，其改革动力源自于对我国公务员制度运行中存在的基本问题。其中一个直接且严峻的问题是，目前“大一统”的公务员管理框架无法有效地解决职业发展的进路，“千军万马走官路”的晋升通道，使得公务员职业发展空间变得格外狭窄，在719万公务员中占比60%以上的基层公务员，职业成长通道更是存在阻塞。加之编制管理的职数限制，以及公务员职务、级别结构薪酬制等制度因素影响，由公务员制度设计带来的激励强度较弱，制约着整个公务员队伍纵向流动机会及其活力，抑制了组织管理的效能。通过分类管理，将多样化的发展轨道嵌入管理制度，为承担不同性质工作的公务员开辟适才适用的成长道路。

其次，以多样化设计，满足不同类型人才发展规律的独特性要求，促进公务员的职业化制度建设。分类制度暗含着人力资本理论的一个基本假定，即基于组织内的劳动分工，每个职位设置的工作性质、工作环境和所需工作技能既存在某些共性，也存在差异，因而其潜在的产出和评价因子是独特的。将相对具有共性的职位编组成为“职簇”，提取其共有的独特特征，加以分类精细化设计，这样能够尊重人才成长规律，选择适应不同类型人才的独特成长道路，这不但提高政府人力资源管理和使用的效率，而且以分类为基础的公务员制度是以“能力”为本位的管理系统，它倡导以开发公务员职业化能力为导向。由此，分类与多样化管理为不同职位特点的人员打造了适应性、独特性的制度环境。

最后，在坚持党管干部和德才兼备原则下，提高公务员行政管理的专业化能力。与我国政治与行政管理体制相适应，我国公务员制度实行党管干部的独特管理体制，政治与业务、品德与才能兼备，是我国公务员的基本素质要求，这构成了反映我国政府人事管理特色的“复合官僚制”形态［26］，即不似西方国家公务员那样，主要强调工具理性及其为达成绩效应用专业技术工具的能力［27］，而是对公务员存在“双重”要求，即落实执政党宗旨的价值理性与实现政府管理效率的工具理性的兼容和统一，在公务员管理中则体现为红与专、德与才的任职资格和考核标准。因而，在保证我国公务员统一的政治管理同时，面向科学技术突飞猛进、现代管理的日趋专业化和竞争的加剧，必然要求提升公务员整体的知识和专业技术能力。分类制度的目的就是通过人事管理技术的更新，为专业化公职人才的成长搭建平台。

值得一提的是，长期以来，公务员分类制度改革被广泛地期望成为突破党政机关“官本位”组织文化和观念的利器，致力于突围传统以官级品位来定夺身份与地位的单一的人才品评和成长方式，赋予“工作属性”“责任繁简”“专业技术”“事功能力”等因素在公务员发展评价中的重要位置，实现公务员管理从“身份取向”向“成就取向”的现代转型［27-28］。也就是说，在组织文化意义上，将分类管理作为逐步改变价值认同的制度工具，即政府组织的人事管理应建立在理性、科学、精细、规范的基础上，公务员职业发展进路不仅取决于其学历、年资、经历，还要注重实际工作业绩及其表现的能力，公务员的评价应综合考量工作职位本身所负有的任务性质、环境、工具等综合评价因素。唯有如此，才能塑造组织以“事功”与责任为中心、付出与回报相平衡、同工同酬的组织文化环境，保障公务员公平、合理地流动、发展。然而，正是分类管理制度设计中潜在的价值观念，在融入我国政府组织管理的过程中遭遇到文化冲突和习惯约束。

三、我国公务员分类管理改革的推进及创新

如前所述，我国公务员分类管理改革推进远不如其他模块人事管理事务顺利，试点进展缓慢，使得这项人力资源管理的基础性制度尚未落地实施。究其原因，存在一系列主客观因素的局限，制约着公务员分类管理改革的展开。客观原因主要源自于分类制度本身的复杂性和我国地方差异造成的复杂性。分类制度的形成是一项极其耗时、耗力、耗神的精细化工程，依赖于海量的基础性工作和强有力的技术支持。建立职务、等级序列仅是分类制度的外形，制度背后则需要大量的工作职位抽取和分析，建立关于职位信息的数据库，并对信息进行有效的归总、比对、分类。不仅如此，为了构建公务员跨职类流动的资质标准和对应职务和等级，并确保职类间工作责任和繁简度对应的相对公平性，还需要在不同类型的标杆职位间进行充分比较，提取工作描述的关键因子，并给出对应归等的客观标准。因此，没有规范、细致、基础的工作分析，建立分类制度框架几乎难以想象。我国公务员队伍庞大的数量、统一的管理体制以及各地方管理事务的差异，也给建立旨在职类间可比较、精细化且能够指导全国的分类管理框架提出严峻挑战。

在主观方面，给公务员分类制度推行带来最大障碍的是观念。对旧有“官本位”思维的惯性与心理依赖，对分类管理后可能新生复杂性的不确定性和担忧，都造成对公务员分类管理改革的动力不足。“官本位”组织文化具有强烈的路径依赖。在政府人事管理中，“官本位”文化不仅是以“官秩”为中心，对纵向官职等级及其身份地位的社会认同，更为重要的是，它以单一的人事评价方式排斥其他工作要素对于人才成长的重要意义，弱化工作责任、工作幅度、工作繁简复杂度和专业性的考量，这在很大程度上抑制了由人才独特性和多样性而形成的人才成长与发展机制。与此同时，在“官本位”大一统的管理体制惯性下，政府管理者抱有担忧差异和多样化的心态，习惯于粗放的、统一不做区分的管理方式，认为如此可能简化烦琐的管理并规避由新制度导致的组织内利益矛盾。这也包含管理者对分类管理改革带来的潜在复杂性和管理风险的不确定，诸如，跨职类评鉴标准和流转合法性依据、随后薪酬制度套改出现的薪资差距及其公平性言说等等，当然还包括分类管理大幅度增加了公务员管理的工作数量、质量和责任，人事主管部门将承担更大的压力。

在宏观层面，存在分类管理权限的分配问题。具体地说，就是分类管理权的集分关系与集分程度，这决定不同职类的职位资源配置标准、配置数量比例、配置方式和配置效率。一般情况是，直接经办管理事务的执行机关最了解组织职类配置的结构和数量，但存在扩大编制的冲动，于是，上级就需要规定相应的岗位结构和职数，这就存在一个“悖论”。中央和省级主管部门要控制分类标准和范围，但如果“一刀切”限制或收紧某一类、某一层公务员的职数，势必偏离执行机关的实际需要，并导致人员晋升、流转空间的狭小。其中，确立的标准和编制数额分配成为核心。在中观层面，存在财政体制和薪酬体制问题。如果缺乏公务员分类管理基础上配套的实质性人力资源管理政策，除了职务、级别对位以外，没有能够反映工作岗位独特性质和贡献力的薪酬制度，就会出现有“分类”而无对应“分类管理”的“滑脱”现象，导致分类管理流于形式。在微观层面，存在执行机关改革动力与公务员对“差异化”理念接纳程度问题。分类管理改革达到预期目标，最终取决于执行机关对改革政策的贯彻和实施。如果执行机关对分类改革的意愿和动力缺失，公务员在心理上适应粗放管理，认为分类管理改革对自己利益不利，那么，分类管理改革旨在推动的组织管理转型会遭遇阻力，预期目标将大打折扣。

我国公务员分类制度的建立和推行将是一个长期的、渐进完善的过程，其间制度以及改革利益相关人行为与关系不断调适不可避免。然而，作为改革起点，分类制度建构尚需在拓展试点的基础上，不断加以完善，这是提供改革合法性、组织正义和改革动力的基础。

第一，完善公务员分类管理实施的制度环境。分类管理不能被简单视为是针对工作职责精细化的管理技术，必须看到，它同时也是政府人事管理制度转型和观念变革。这意味着，分类管理的成功运用需要国家治理制度及其环境作为平台支撑。笔者认为，适度分权与放权，扩展执行层的管理权限以及人事管理和财政管理体制与分类管理改革相配套，这两项制度具有基础意义。前者涉及从中央到地方不同层级政府公务员主管部门的管理权限划分和配置。鉴于各个地方存在的高度差异化，缺乏基本统一的标准，可能导致地方各行其是，故此，中央主管部门拥有标准设定权、法条解释权、备案权和检查监督权，以及省级政府主管部门拥有统筹和审批权限，是适度分权的前提和底线。然而，分类管理改革的性质恰恰是基于职位管理的职位分类，它所面对的是工作业务、职位和民众需求皆存在差异和弹性的环境，故此，分类管理的操作，包括信息获取、岗位设置数量与结构安排、分类制度的多样化、弹性化运行，均需要一定的权力空间，例如，根据具体工作业务需要，设定横向职类数量比例和职类低、中层职务、级别数量比例，提供跨职类流动的法定规则，提出使用弹性雇佣制度的建议等。后者则涉及分类管理制度真正运行起来的条件。分类管理本身是建立政府人事管理系统的岗位类型框架，要让其运转起来，需要将分类管理的思维嵌入整个人事管理的各个环节中，包括甄选、晋升、流动、考绩、薪酬、培训、保险等，尤其是反映职位实绩的薪酬制度必须跟进，与分类后的职类要求配套、衔接。因此，分类改革实际上是真正意义上人事制度改革的开始，人事制度、财政制度需护卫其左右。

第二，细化并完善公务员分类管理的细则，使其具有操作化指导意义。跨职类职位以工作职责性质和专业能力为导向，形成横向职类间比较和纵向职业合理发展，其公平性的基础源自于精细的工作分析过程和可比较因素的提取及其归级评价。也就是说，在地方政府试点的基础上，应以职位说明书规范为起点，进一步细化专业技术类和行政执法类职位构成的标准与范围，用于评估具体职位和人员的属性及其入轨时应归的职类和层级，这是分类管理改革从目标走向操作的关键环节。从目前的实践经验看，普遍存在职类划分标准宽泛、职位归类范围不清的问题。有些在基层执法部门任职但不承担一线执法职责的“非事实执法”的人员也被划为执法类，存在以部门性质界定职位性质的简单、粗放式改革转型。由此带来的后果不但使分类管理精细化目标扭曲，改革流于形式或形成新型“官本位”，而且造成组织人事管理的不公平。在职能转变和行政机构改革的框架下，实质、稳健地推进职位分类过程的精细化和法定化，是分类管理改革能够落地的“突破口”。

第三，建立并出台配套分类管理的人事管理法案，推进政府人事管理制度从“单一”向“多元”与差异化精细管理的转型。配套分类管理改革，必须同步尽快建立符合各类人才成长的人事管理体制机制。如前所述，分类管理改革的目标不在“分类”而在“分类管理”，也就是说，在于能够遵从不同类型人才的成长规律及其核心的胜任能力（Competence），构建公务员作为人力资源的职业发展环境和通道。分类管理背后有三个主题词描述职位管理的理念，即多元、差异和弹性，意味着针对不同职类的公务员，应尊重其所在序列的独特的工作性质、工作环境和工作能力要求，本着人本主义的精神，运用适配的制度激励，促进公务员的职业成长。这就要求政府需要采用独立的、有差异、突出职类工作特征的人事管理体制，适用于不同类别的公务员。为了稳妥起见，配套人事管理制度改革宜循序渐进。笔者认为，在分类制度推进过程中，必须加强工作分析的基础作用。首先，规范工作分析基础上的职位说明书，提取、归纳重要的职责因子，进行职位评价；其次，建立不同职类公务员的薪酬系统，突出反映薪酬结构中薪点、薪级、薪差等标准设立和权重分配的法定依据，能够显示不同职类公务员工作特征和付出的贡献；再次，逐步推进弹性化的雇佣任用制度，明确弹性任用的范围及效率；最后，将政府人事管理体制机制逐渐类型化归位。

四、结语

有人将组织人事改革比喻为土木工程的启动，需要审慎思虑，否则不可擅动。因为人事改革势必由组织人事评价机制以及相关资源分配方式的改变，触及组织“在场者”的根本利益，可能出现难以预料的组织内利益冲突的风险。故而，我国政府对于人事制度改革非常谨慎，且采取先易后难的改革策略，直至人事改革遭遇瓶颈，必须在关键节点上予以突破。对于我国政府人事改革进程而言，这个节点就是分类制度，没有分类制度的基础，政府其他人事管理制度改革深入便受到合法性与合理性的质疑。

表面上，分类管理是一项职位与人员适配性、提高组织人事使用效率的技术分析工具。然而，从分类管理制度产生与演进过程释放的功能看，它绝非技术那么简单，实际上是对组织文化价值观的建构，以制度形式介入日常人事管理实践。其背后以组织的现代化管理逻辑为支撑，这就是，对基于劳动分工的管理标准化、专业精神、职业主义、能本主义、效能本位和组织正义等工具理性的张扬与追求。因而，公务员分类管理制度体现了组织人事管理“去人格化”和反对“泛政治化”的价值导向，试图通过具有客观性、外显性的岗位和人员测量指标，如专业、技能、能力和贡献等因素，来塑造政府因才适用、倡导能力、尊重事功和同工同酬的组织文化氛围，人事管理的组织正义即反映在公务员专业、能力和业绩评价面前的公平、公正。

以职位性质为本而非身份取向的公务员职位分类系统发轫于以美国为典范的西方国家，致力为政府理想科层组织建造适配的、基于“法理”的人事管理规章制度。然而，这一制度在向我国转移、植入的过程中，与我国崇尚“官本位”、人情关系、非精细化管理产生文化碰撞，存在政治管理与专业化要求、“事功本位”与“官等本位”、法定规则与领导意志、职务与级别、贡献与年资等价值选择与管理逻辑间的张力，涉及对组织秉持的公平正义观念的理解。这使得政府人事管理制度转型艰难，需要改革创新的勇气与韧性。从现行立法看，我国政府努力在多元管理价值中取得平衡，并力主逐步向职位与业绩导向的分类体系推进。两部分类管理法规有关职官并立、职级与待遇挂钩等制度设计，凸显政府适应我国干部人事制度内在的独特性，调适人事评价指标导向的、谋求渐进完善的分类管理改革思路。而启动分类管理制度实施本身，已经表明中国公务员制度正朝着职业化、专业化、精细化、组织正义的现代管理目标迈进。更为可喜的是，将分类制度的观念和思维纳入政府人才评价和激励中，无疑推动分类制度转化为政府人力资源管理的战略及其现实行动。

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