关于深化乡镇国库集中支付改革的深入思考

黄益明

[摘 要] 乡镇国库集中支付改革是我国现行财政管理体制改革的重点，也是建立高效公共财政体系的要求。经过十多年的改革实践，我国乡镇国库集中支付改革取得了令人瞩目的成绩，不过，问题也是客观存在的。文章从乡镇国库集中支付改革的作用和现状入手，指出了乡镇国库集中支付改革的不足之处，就如何深化乡镇国库集中支付改革进行了探讨和分析。

[关键词] 乡镇；国库集中支付；深化；对策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 07. 048

[中图分类号] F810.4 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）07- 0117- 03

0 前 言

我国乡镇国库集中支付制度改革的根本目的是稳定经济秩序，优化资金配置。我国乡镇国库集中支付改革实施以来，有效改善了镇村财务管理状况，乡镇会计基础工作质量也得到显著提升。不过，许多乡镇在探索乡镇国库集中支付改革的实践中也暴露出许多问题，这不得不引起重视。

1 乡镇国库集中支付改革的作用及现状

1.1 乡镇国库集中支付改革的作用

乡镇国库集中支付改革是我国国库集中支付制度改革向基层、乡镇延伸的必然结果，也是县乡财政管理改革的重点。乡镇国库集中支付改革的重点是，通过财政收支信息与银行清算系统的有机结合，使用财政资金进行商品和劳务支付。与原先的那种资金先送到预算单位再分发给各部门的财政支付方式相比，乡镇国库集中支付改革简化了资金分配流程和资金分配环节。资金使用单位直接向乡镇国库集中支付管理单位提出申请，只要审核批准，资金就直接支付给商品和劳务的供应商或收款单位。毫无疑问，它改变了传统的资金管理模式，也提高了财政部门的工作效率，这也为政府财政资金统一调控提供了便利。如许多单位都在银行建立了统一的账户体系，所有资金使用调度全部在一个账户完成，国库资金统一调控与管理也因此而变得更加简洁高效。

1.2 乡镇国库集中支付改革现状

乡镇国库集中支付改革是国库集中支付制度改革的最后一公里，它为乡镇财政规范化管理指明了方向。我国财政国库管理制度改革已经走过了十几年的发展历程，在乡镇国库集中支付改革推动下，基层乡镇基本建立了统一的财政资金运行的框架，基层乡镇财政资金使用和管理有了质的提升。如围绕账户设置、国库单一账户体系管理，许多乡镇镇所有预算资金按照国库集中支付流程进行拨付使用，乡镇账户设置由多头开户变为国库单一账户体系。为了加强乡镇资金支付管理，许多地方还建立了资金支付监测平台，就乡镇财政资金预算、计划和支付全过程进行了监督和管理，政府的财政资金调控和监管能力都得以加强。

2 乡镇国库集中支付改革存在的问题

2.1 思想认识不到位

过去，在传统的资金管理模式下，单位资金都是自行管理的，虽然许多单位在资金管理上有诸多不规范之处，但是却很少有外部监管和约束。随着乡镇国库集中支付改革的不断深入，乡镇传统的松散的资金管理模式逐渐被乡财所和国库部门共同监管所取代，传统的带有較大“自由”的资金支付模式已经无法运行。乡镇国库集中支付，有效提高了国库资金支付和使用效益。不过，一些人却错误地认为，乡镇国库集中支付改革弊大于利了，它剥夺和削弱了乡镇对资金的支配权，不利于基层经济发展。在这种错误的观念作用下，部分乡镇的领导干部甚至对乡镇国库集中支付改革产生了抵触情绪，乡镇国库集中支付改革也无法深入进行。

2.2 预算编制管理不规范

在上级引导和推动下，一些乡镇在国库集中支付预算编制改革方面取得了显著成效。但是整体来看，部分乡镇的财政预算编制始终是不够科学、合理。如预算编制比较随意，预算编制不详细，许多东西都相对笼统，预算编制只考虑大类财政资金支出编制，单项财政资金支出项目预算编制不详细。许多预算收入安排都是参考的上一年的实际执行数，在当年执行中与预算编制有一定的差距，许多预算执行项目与编制都对应不上。除了预算编制问题外，在资金使用进度上，许多乡镇把控的也不够严格，这也给上级财政部门的资金支出审批带来了困难。

2.3 机构人员配置缺失

乡镇国库集中支付改革是国家财政管理体制改革的一个创新，它的实施和进展与账务专户管理机构设置、乡镇财会人员安排、人员素质等密切相关。确切来说，乡镇国库集中支付改革离不开大量与时俱进又具有奉献精神的基层财会人员的支持和参与。不过，长期以来，由于薪资待遇较低，发展渠道狭窄，乡镇基层财会人员严重短缺。乡级财会人员大多年龄老迈，认识落后，乡镇财务工作水平较低。加上我国乡镇财政机构在设置方面存在许多不合理之处，许多财务管理人员都是身兼多职，所以乡镇财务管理内部控制工作无法有效开展，财务人员失职渎职等问题也时有发生。

2.4 集中制度监督不力

虽然乡镇国库集中支付改革为乡镇财政资金监督提供了便利，但是许多乡镇在资金支付上的监督力度和作用有限，这也在一定程度上影响了乡镇国库集中支付与管理的规范性。如在支付资金审批方面，许多单位都存在冒领财政资金的问题，资金支付申请真假难辨。而许多地方至今尚未建立乡镇国库集中支付使用监督机制，内外监督管理分散，各级财政审计部门有关乡镇资金使用的监管有待完善。

3 深化乡镇国库集中支付改革的思考和建议

3.1 宣传引导，思想重视

认识是行动的先导，深化乡镇国库集中支付改革，要从思想认识革新入手。换而言之，要想确保乡镇国库集中支付改革深入进行，必须要做好宣传工作，提高基层部门、干部对乡镇国库集中支付改革的认识，纠正他们的错误看法。这就要求有关部门实事求是，从地方国库集中支付改革实情出发，加大乡镇国库集中支付改革这项公共体系改革措施宣传力度，尤其是针对乡镇领导干部、各单位的领导等开展各种主题性的宣传教育活动，使他们对乡镇国库集中支付改革的目的、流程和重要性有所认识和了解，以改变他们的错误的看法，破除影响乡镇国库集中支付改革深入发展的思想障碍。有关部门还要针对乡镇国库集中支付改革，制定改革实施方案，出台配套文件，以推进乡镇国库集中支付改革朝着纵深方向不断发展。

3.2 关注财政预算，强化预算管理

合理进行乡镇财政预算，是规范乡镇财政资金支付行为，确保基层财政资金安全、高效运行的根本。因此，县级财政部门要做好乡镇财政部门的预算编制业务指导工作，深入细化预算编制，并为乡镇预算提供参考依据。通常来说，县级财政部门要根据国库集中支付制度改革要求，统一规划乡镇信息系统建设，提高基层硬件基础设施的水平，并细化乡镇预算每笔支出项目和科目，并将财政年度预算告知乡镇财政部门，确保乡镇财政部门在预算编制方面心中有数。乡镇财政部门则要就乡镇财政预算进行严谨周密的计算，预算基层各单位用款计划。在加强业务指导的基础上，县级财政部门还要加强乡镇预算管理，针对乡镇预算执行进行动态监控，将乡镇国库集中支付改革实施情况备案，并对那些预算执行不到位的单位问责，彰显预算编制的权威性、严肃性。

3.3 提高乡镇财会队伍的整体水平

乡镇财会人员、预算会计是乡镇国库集中支付改革所依靠的主要力量。在乡镇国库集中支付改革推进过程中，县级财政部门要给予乡镇财会队伍建设给予高度关注和大力支持，想方设法充实基层财会队伍，定期将乡镇财会人员集中起来，开展业务培训，以推动乡镇财会队伍发展，为乡镇国库集中支付改革顺利实施打好基础。各乡镇也要整合财政部门现有的物力和人力资源，调整财会岗位设置，增加支付改革专职财会人员配备，健全人员结构。与此同时，加强基层乡镇财政部门、代理行分支机构的网络基础设施建设，提高乡镇财政管理的信息化水平。同时实施财务管理人员素質提升工程，开展各种培训和学习活动，并借助激励机制、考核机制激发财会人员的工作热情。为了确保财会队伍管理质量，基层政府还要加强财会队伍监督和管理，并借助相应的惩罚措施整顿基层财会管理与改革环境。

3.4 多管齐下，加强支付监管力度

国库资金集中支付和财政资金安全，离不开强有力的监督管理。立足于电子化、网络化支付基础之上，有关部门要健全乡镇国库集中支付监督管理机制，推行国库单一账户制度，清理一批违规财政专户，盘活沉睡资金。同时建立乡镇财政预算支出内控制度，将资金支付和使用纳入监管之中，提高乡镇财政资金的使用效率。基层财政、人大审计、纪检监察等部门，也要就基层财政支出监管给予重视，定期开展乡镇财政预算执行情况和结果审计，严控各种支出不明、账目混乱的情况。在此基础上，建立一整套适合乡镇的监督体系，在资金申请阶段严格乡镇财政支出审批流程，严格把关资金的数目、来源和用途。在资金使用中，关注、跟踪支出资金的使用去向，确保每分钱都用到实处。事后，对资金收款人、使用单位进行责任问效，严厉惩处作假冒领、骗取财政资金的行为，加大财政专户违规操作惩处力度。

主要参考文件

[1]赵利明，童光辉. 深化乡镇国库集中支付制度改革的实践与思考[J]. 中国财政，2014（16）.

[2]梁慧英. 深化乡镇国库集中支付制度改革的实践与思考[J]. 行政事业资产与财务，2015（18）.