县域义务教育师资配置现状调研及政策建议——以宁海县为例

教育大计，教师为本，提高教育质量的关键在教师。从2010年起，师资配置正在从单纯的数量供应向增量提质、优化队伍结构的方向转变。然而，师资配置不科学不均衡制约了县域教育基本现代化的实现步伐，引起社会广泛关注。加强研究县域义务教育师资配置工作可以认识到存在的问题，以采取针对性措施，达到科学均衡配置师资的目的。

一、调研工作综述

本文以2016年9月份宁海县义务教育师资信息为样本，主要采用文献法、问卷访谈法等研究方法。通过查阅与本文相关的文献资料，包括师资配置文件、历年师资统计档案、国内外研究的现状和成果，从中获取需要的信息和资料。查阅方式主要是借助以中国知网为代表的电子期刊库和网络信息资料，还有档案室、图书馆和期刊室里的资料等。同时，立足宁海县开展问卷访谈，制订发放600份《宁海县义务教育师资配置调查问卷》到宁海县长街镇、岔路镇、胡陈乡、一市镇和跃龙街道、桃源街道等地的义务教育段学校实地调研，召开座谈会12场，收回调查问卷600份，运用SPSS统计技术，了解分析问题，获得第一手资料。

二、宁海县义务教育师资现状分析

1.宁海县义务教育师资城乡分布现状。2016年9月，师资总人数是3344人，初中师资1245人，小学师资2099人。

图1 宁海县义务教育师资按城乡分布

义务教育师资中男女比例是1∶1.74，其中初中师资男女比例是1∶1.34，小学师资男女比例是1∶2.04。

图2 宁海县义务教育师资按性别分布

初中师资具有大专及以上学历的人数占初中师资总人数的比例是99.52%，具有本科及以上学历的师资人数占总人数的比例是94.22%。小学师资具有中专及以上学历的人数占小学师资总人数的比例是100%，具有大专及以上学历的师资人数占总人数的比例是97.71%。

图3 宁海县义务教育师资按学历分布

义务教育师资中具有高级、一级、初级和未定职教师职称的人数占义务教育师资总人数的比例分别是9.21%、48.06%、36.03%和6.70%，义务教育师资具有高级教师职称的人数主要分布在城区。

图4 宁海县义务教育师资按职称分布

义务教育师资教龄10年及以下的人数有1417人，占义务教育总人数的比例是42.37%。教龄在11年至40年的人数有1891人，占总人数的比例是56.55%。初中师资的教龄在15年及以下的人数分布是农村的比城区多，比例为63.85%，教龄在15年以上、35年及以下的人数分布是城区的比农村多，比例为63.88%；小学师资的教龄在10年及以下的人数分布是农村的比城区多，比例为60.80%，教龄在10年以上、35年及以下的人数分布是城区的比农村多，比例为70.24%。

图5 宁海县义务教育师资按年龄分布

具有不同年龄段的师资人数分布与具有不同教龄段的师资人数分布相似。宁海县2016年9月份存量师资中年龄最小的21岁，最大的60岁，平均年龄为37.63岁。其中初中师资平均年龄为39岁，35岁及以下的年龄段师资人数有64.94%分布在农村，36～55岁之间的年龄段师资人数分布，城区多于农村；小学师资平均年龄为37岁，30岁及以下的年龄段师资人数有61.47%分布在农村，30～50岁之间的年龄段师资人数分布，城区多于农村。

图6 宁海县义务教育师资按年龄分布

义务教育学段县学科骨干及以上师资人数有224人，占义务教育学段师资总数（3344人）的比例是6.70%，详见表1。

表1 宁海县义务教育学段2016年县级学科骨干及以上师资人数城乡分布表

学科骨干教师荣誉层次越高，对应人数越少，反映了师资质量偏低，严重缺少学科领军人物。

义务教育师资城乡差异主要表现在城区比农村拥有更多高学历、高职称的师资，城区更容易集聚初中具有15年以上教龄的师资和小学具有11至35年教龄的师资。农村师资在教龄和年龄方面存在两极分化、中间断层现象，在职称方面也存在高位断层现象。

2.宁海县义务教育师资配置现行制度。宁海县义务教育师资配置制度根据“增、存、减”三个环节划分为基础制度、增量制度、存量制度、减量制度等。基础制度指义务教育师资编制核定标准。2016年前，宁海县执行的是浙江省2004年颁布的中小学教职工编制核定标准，2016年后执行宁波市2015年发布的中小学教职工编制标准指导意见，见表2。

表2 宁海县义务教育学段2016年城乡师生比和省市标准对照表

增量制度包括新教师招聘和教职工调入两类。新教师招聘情况见表3。

表3 2015-2017年宁海县义务教育增量师资人数一览表

教职工调入是指在县外工作的教职工申请调入县内学校工作。宁海县内师资调到宁波市区的人数多，而县外师资调入县内的人数非常少，近两年从县外调入县内的师资人数分别为2015年5人、2016年3人。

存量制度主要有教职工调动、支教、交流和考进城等内容。存量制度在推进师资从农村学校流动到城区学校执行顺利，但在推进师资从城区学校流动到农村学校阻力非常大。

表4 2014-2016年宁海县义务教育存量师资配置人数一览表

减量制度主要有教职工调出、退休和退出等内容。2015年和2016年申请调到其他县（市、区）的有21人和22人，2016年和2017年义务教育分别有61位和90位教职工退休，2016年解聘人数有26人。

3.宁海县义务教育师资配置举措。为解决农村师资人数不足、学科结构矛盾突出等问题，宁海县创新新教师培养措施，从2007年起把分配给农村学校的新教师放在城区学校进行为期三年的“顶岗培养”，期满后无条件返回农村学校任教。十年来顶岗培养的义务教育师资人数达到495人，其中初中183人，小学312人，详见表5。参与问卷调查的教师中有85.3%的教师支持顶岗培养做法。这一做法有效促进新教师在县域内流动，为农村学校培养输送了大批学科骨干教师，有力改善了农村学校教师队伍的年龄结构。

表5 宁海县义务教育师资顶岗培养人数一览表

三、宁海县义务教育师资配置存在的问题

义务教育师资配置存在的问题主要有义务教育师资总量不足、城区师资质量优于农村、师资结构城乡分布不合理三大问题，在小学段表现尤为明显。

1.师资总量明显不足。义务教育师资总量不足主要是一直以来实际师生比未达到省市核定标准，缺编现象客观存在。随着课程改革深入推进，需要大量不同学科的师资。

2.师资质量城区优于农村。从高学历、一级及以上职称和10年以上教龄的师资比例来看，在这些学科骨干称号的师资人数上，城区明显多于农村。

3.师资结构存在城乡差异。从性别结构、年龄结构和学科结构三个方面比较，义务教育阶段中小学城区师资男女比例失衡现象很严重；年龄结构呈现一个有趣的城乡互补现象，年富力强的师资集聚在城区学校，初出茅庐的师资集聚在农村，与教龄分布情况相吻合。

四、宁海县义务教育师资配置问题的原因分析

造成宁海县义务教育师资配置问题的原因主要是制度设计缺失、执行力疲软及非制度因素影响等。

1.制度设计缺失。宁海县义务教育师资配置制度设计缺少关联契合和顶层设计。基础制度虽有编制总量核定，但是欠缺对内设机构和工作岗位的设置，没有工作量标准，对“增、存、减”的制度设计还处于粗放管理阶段，达不到精细管理的要求。

2.正式制度执行乏力。县级人民政府各部门对师资配置缺少联动工作机制，对现有师资配置制度执行配合不紧密，在编制核定中没有规定编制的岗位等级和对应工作量，在增量师资和存量师资配置中没有按照学校实际编制和空缺岗位设置指标，对减量师资的数量控制力度不足，造成城区学校出现高学历、高职称师资集聚现象。

3.非正式制度的影响。非正式制度因素包括当地社会经济发展环境和教育行政主管部门、学校、师资个体对师资配置的态度。城乡二元经济体制制约着县域义务教育师资配置，导致城区教育投入相对比农村多。师资配置主体角色缺失，导致师资配置工作如脚踏西瓜皮，溜到哪算哪。师资配置的参与者各有打算，师资个体有流动到非教学一线岗位的强烈倾向。

五、宁海县义务教育师资配置的建议

1.完善义务教育师资配置体系。首先，建立师资配置组织体系。建立县人民政府负总责，由县编委办、人力社保、财政和教育等部门组成县域师资配置领导机构，形成师资配置联席会议机制。其次，完善师资配置制度体系。形成一套完整、高效和便捷的涵盖师资配置各个方面的制度体系，用制度规范师资配置的条件和程序，保障公开、公平、公正的师资配置运作体系。最后，建立师资配置评估体系。由人民政府督导部门设立县级义务教育师资配置监测评估机构，确定师资配置监测评估内容，完善师资配置监测评估信息反馈机制，及时向县域师资配置领导机构反馈师资配置的问题，为制定县域师资配置政策提供切实可行的依据。

2.加大义务教育师资配置制度的执行力度。第一，把好增量师资入口关。设置师资招聘门槛，严格执行具有规定学历和教师资格证书才能报考对应教师职位的政策，扩大增量师资的来源渠道，从源头上提高义务教育师资的数量和质量。第二，守好减量师资出口关。设置减量师资退出红线，针对师资个体必须完成指定学校的服务年限和县域必须设置每年退出师资的指标数，一旦达到红线即关闭师资出口。第三，做好存量师资管理关。推行师资全员聘用制，实行师资岗位分工和同工同酬制度，严格执行教师资格五年一周期的注册认定制度，建立教师退出机制，增加学校教师职称评审和岗位聘任名额向偏远农村倾斜，吸引名优教师下乡任教。

3.提供利于义务教育师资配置的配套措施。首先，改善工作环境。加快改善农村学校的工作硬件环境，加大实施农村教师支持力度，通过拓展培训渠道，提供免费高端的教师专业发展培训机会，实行专项教师岗位津贴，让农村学校教师更容易获得职称晋升、岗位流动和表彰奖励。其次，加强师德建设。加大构建师德建设长效机制力度，把职业理想、职业道德教育融入师资培养全过程，培育师资从教的奉献情怀，同时建立和完善师德师风建设考核评价、监测和问责等制度，树立先进典型，及时处置师德失范行为。最后，合理使用编外用工。在当前师资总量不足的情况下，从人力资源派遣、退休教师和应届毕业生中物色一批适合教育教学岗位的人员，作为正式专任教师的替补力量，为教育系统储备师资，督促学校规范合理使用编外用工，依法保障编外用工的劳动权益。

县域义务教育师资配置工作是县级人民政府和教育行政主管部门创新师资管理、优化队伍结构、打造教育铁军的抓手，当前亟须建立健全县域义务教育师资配置工作制度体系，使师资配置工作有约束、有监督、有保障，使师资在公正、公平、公开的制度体系下“下得去，留得住，教得好”，使学校获得均衡合理的师资配置，使人民群众享受到公平有质量的教育。

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