近年来我国行政不作为问题研究综述

【摘 要】 近年来，在中央大力反腐和推进治理现代化的大背景下，行政不作为现象日益增多且引起了民众的高度关注，对行政不作为的治理亟为迫切。文章对学术界关于行政不作为问题的研究文献进行了归纳梳理，指出当前研究主要集中在行政不作为的界定、原因分析、治理对策等方面，取得了一定的成果，但也存在一些问题需要进一步探究。

【关键词】 行政不作为；行政主体；研究综述

党的十八大以来，我国推进全面深化改革和依法治国的步伐逐渐加快，对于政府机关及其工作人员也提高了施政要求。2015年、2016年政府工作报告中都提及了要坚决纠正行政人员不作为、乱作为的现象。但从现实情况看，不作为现象仍屡见不鲜，2014年海南省万宁市15名“不干事、不担事”公职人员被立案查处，2015年陕西旬阳国土局领导班子因不作为被集体免职，2016年湖南岳阳、安徽安庆等地政府机关在抗洪救灾中不作为等，诸如此类的不作为现象已经侵害了广大民众的合法权益和国家社会的公共利益，更严重影响了各级人民政府的威信，因此对行政不作为的治理是亟为迫切的，而通过梳理我国学者们现有的研究成果对于今后更好地治理行政不作为问题是十分必要的。

一、行政不作为的界定

目前学术界主要从行政法学视角界定行政不作为现象，归纳总结有以下几种说法：（1）程序说，即从行政程序上鉴别行政主体有无作为。这种观点认为只要行政主体按照程序作出了一系列的实质性行为，表现出积极的态度，无论该行为在实体内容上反映的是“为”或“不为”，都属于行政有作为，反之，则是行政不作为。[1]（2）实质说，即从行政行为的实质内容来界定行政主体有无作为。这种观点认为在界定行政有无作为的时候不仅要看动作方式，更要关注其实质内容，即使行政主体有“为”的行为方式，但没有达到“为”的实质内容也是属于行政不作为的范畴。[2]（3）职责说，即以行政主体是否履行其法定职责来界定行政有无作为，这种观点认为行政主体不履行其法定职责为行政不作为，不履行包括拒绝履行和逾期履行。[3]

从法学视角看行政不作为现象存在着困境：一是法律法规体系相比不断发展变化的社会环境和复杂灵活的行政管理活动具有一定的滞后性，可能无法涵盖所有的领域和情况，特别是针对具体的行政管理活动。我国《行政诉讼法》中仅规定了针对三类行为提起的诉讼案件归为行政不作为案件，然而在经济快速发展、法治不断进步的今天，行政诉讼法已经明显落后于不断变化的社会环境，仅依靠法律解决目前政府行政环境中的不作为现象就显得力所不逮。

从行政管理学角度看，杨景泉从职责层面提出在行政管理活动中对于中央、上级政府的决策无正当理由不予以执行，对于职责范围内的行政事务不履行或不完全履行并由此造成不良行政后果的具体行政行为属于行政不作为。[4]持相同观点的还有楚迤斐，她认为行政不作为即行政官员出现不能充分行使公共权力为民服务，或者不能尽心尽力履行公共职责，造成行政效率下降、公共利益受损的工作行为。[5]另一种观点从行政主体的内在层面出发，如丁志刚、蒋月峰认为行政不作为是行政人员不能适应现代政府治理理念与模式，缺乏现代公共精神，不讲现代职业道德，缺乏现代政府治理的基本知识、技术与能力，有意或者无意不履行行政职责，在其位不谋其政的不良甚至错误的观念与行为。[6]

从行政不作为的内涵界定可以看出在实践中，行政主体的某一行政行为是否为行政法意义上的行政不作为的界限并非十分分明，在可为还是不可为的边缘上还存着着争议，当前对行政不作为的界定还未能囊括实践中出现的所有的行政不作为情况，一些在现实中遇到的行政行为，无法用这些定义来界定到底是否属于不作为，需要具有更加明确和可操作性的规定制度来区分行政中的不作为现象。

二、行政不作为产生的原因

根据近年来的文献成果可以看出，学者对于行政不作为的成因研究，主要集中在法律层面、制度层面以及行政主体层面。

从法律层面看，多是从法律规制、司法审查以及行政救济领域研究行政不作为产生的原因，这些学者把行政不作为的成因归结为相关法律的不足。如胡尹慧从法理学角度指出现有对行政不作为的法律规制依然存在投诉机制不健全，内部监察缺位以及司法救济范围过窄等问题。[7]刘宏博指出在司法实践中，对于行政不作为的审查流于形式，面对行政机关的自由裁量权审查，法院通常更加“自由”，司法审查方面还存在着很大的问题。[8]劉政利、朱哲指出受以往法律制度的影响，对于政府部门行政权力的约束就较少，再加上我国新旧体制交替中某些法制不健全问题造成对不作为的无规则、少规则约束，导致行政不作为现象屡屡发生。[9]蔡放波认为行政不作为与相关法律法规不健全、特别是权责不明确有很大的关系，在我国相关法律当中，对行政不作为的违法很少涉及，对行政不作为的范围的规定并不具体，其中对行政人员权责划分的规定更少，这就造成行政人员的不作为责任很难受到追究。[10]

从制度层面看，学者主要将行政不作为产生的原因归结于制度的缺失及设计的不合理，主要谈及的制度有针对行政主体的责任追究制度、防范监督制度、绩效考核制度、选拔制度以及针对行政相对人的救济制度等。如王忠国指出行政不作为的成因在于干部的选人用人机制不完善导致“任人唯亲”和“裙带关系”大量存在；行政问责制不规范，缺乏制度的普遍效力；对人民群众及新闻媒体等外部监督还不够重视等。[11]方世荣、朱茂磊指出目前公务员不作为的客观原因是相关制度的缺陷，如重事后问责轻防范监督的制度构造缺乏合理性、领导责任设置的宽泛模糊以及程序责任设置欠缺科学性、责任追究制度的非公平合理性等都会致使公职人员的行政不作为现象，因此相关制度的建设、改进是十分必要的。[12]刘恒、吴堉琳通过分析政府机关及行政人员作为或不作为时的行动逻辑发现，行政人员在日常执法过程中会受到行政内部制度与非制度因素影响，其中谈到了由于绩效考核机制与行政问责机制本身的不完善，在不同行政领域和活动中发挥出来的监督约束作用有时也不尽人意。[13]从制度层面看主要明确了制度安排在规范行政不作为中的重要作用，但提到的相关制度具有明显的普适性，具体到行政管理活动中的方方面面，该如何操作、规范、协调行政人员的行政行为还未详细谈到。

从行政主体层面看，学者将不作为产生的原因归结为行政人员自身的行政精神、素质能力、道德品质的缺位以及受到传统思想、历史文化的影响。丁志刚等人指出行政不作为是行政人员缺乏现代治理理念、公共行政精神、职业道德精神以及政府治理基本能力，这些缺失是政府部门沿袭“官僚制”风格的重要原因，也是导致行政不作为和社会矛盾频发的原因。方世荣等人指出公务员不作为的主观原因是公务员自身存在的政治品质、职业道德、工作作风、工作能力等方面的問题。刘政利提到行政不作为是受到传统文化中“官本位”思想的影响，部分行政人员对于是否作为、何时作为都自行决定，认为不作为也是理所应当。持相同观点的还有石雪峰，他指出我国传统文化中的明哲保身、中庸之道的处世哲学对行政人员有一定消极的影响，有些人奉行“不出岔子，守好摊子”的理念，缺乏责任意识和担当精神。[14]此类研究指出行政不作为很大程度上受到行政主体主观因素的影响，但未探究这种主观因素产生的原因，到底这种内在的经验性规则和习惯是受到什么影响产生的、是如何产生的，这还需要进一步探究。

三、行政不作为的治理对策

有关行政不作为的治理对策，学者们都针对其成因提出了相对应的治理之道，相当多的学者都提到了要加强相关立法、加强各项制度建设等措施。可以看出，外在的法律法规、制度建设已经被很多学者认为是治理行政不作为的有效手段。王敬波针对立法、执法以及行政复议和诉讼中的不作为提出了治理对策：一是加大立法体制的改革及立法的评估；二是通过信息化的手段加强执法监督并且强调绩效考核制度和行政问责制度的完善；三是加强行政复议和行政诉讼的机制化。[15]欧小蓉指出要改革薪酬制度、提高工作水平和能力以及完善责任追究制度来规避不作为问题。[16]刘恒等人认为行政不作为的治理路径是明确相关法律职责和义务、完善绩效考核制度以及行政问责制度等制度建设、健全政府与社会需求和社会价值之间的沟通互动机制。陈文权、许可指出需要社会、政府、公民等多元主体进行合作来构建法治牢笼，与此同时提出要建立官员的权力清单、责任清单、能力清单、绩效清单、薪酬清单等。[17]可以看出大多数学者提到了要从外部的制度环境出发，通过完善立法、加强相关制度的建设来规范不作为现象。

还有学者提到了从行政主体的内在出发规范不作为现象也同等重要，形成的共识是要通过加强其道德素质、提升政治品质和工作能力等。蔡放波指出要深入开展公务员职业道德教育，引导公职人员树立正确的三观、在实践中加强思想政治修养，谋求从“政府本位”向“社会本位”转变。李国友认为行政管理者在履行义务或法定职责时，应转变观念，切实尊重相对人的人格和权利，服务先行，勤政为民，以避免行政不作为现象的滋长。[18]唐晓阳、代凯指出要使公务员牢固树立宗旨意识、公仆意识、责任意识、担当意识和正确的权力观、政绩观，夯实“为官要为”、敢于担当的思想基础。[19]刘政利等人指出思想建设是防范和治理公务员行政不作为的前提和基础，必须要强化其服务行政的责任理念教育，树立“全心全意为人民服务的行政理念。此类研究强调要通过加强行政主体的内在建设，加强内在约束来规范行政主体的行政行为。

综上所述，学界倾向于通过外在的立法完善及制度构建，以及通过加强行政人员的内在素质来规范行政不作为现象，一定程度上明确了政府的责任是应通过外在制度的安排，包括制度、机制、法律、政策、技术等的供给来提供支持，而行政人员自身的思想观念、道德伦理、习惯习俗等建设也是不可忽视的，这是当前对于行政不作为治理研究的一个重要方面，但也存在着一个突出的问题：尽管提出诸多的治理对策和途径，为何行政不作为现象还依旧常见，说明此类的治理对策没有达到民众预期的治理效果，存在着某些方面的局限性或是不足。

四、小结

通过文献的梳理，我们发现现有研究关于行政不作为各方面的认识，对于规范行政人员的行政行为，遏制行政不作为现象有着重要的意义，但也需进一步完善。

第一，学界研究较为类似，创新性观点不多。一是研究多侧重于宏观研究和规范研究，实证研究较为不足，很少有以数据为支撑展开的研究，在现实中关于行政不作为的案例较多，总结这些案例中的经验教训，探究行政人员不作为背后的深层原因对于防范和遏制行政不作为有很大的益处。二是在研究中，呈现着多学科的角度，例如法学、经济学、政治学等，然而这些研究的深度较为有限，创新不足。

第二，行政不作为的研究缺乏理论支撑，大多研究都只是针对成因、问题和各种做法的叙述，提出经验性的建议，以此来克服现实中的问题，这样具有一定的借鉴意义，但缺乏理论的指导，容易忽视其中的关键因素。对于行政不作为的研究，可以引入具体的理论进行探究。

第三，关于行政不作为的研究多以整个政府部门为对象，未考虑到我国政府各个行政部门的特殊性以及部门之间不同的职能、组织机构、行政流程以及规章制度，从整个政府部门出发，对于具体职能部门的意义不大。

第四，学界目前的共识是通过加强法律规制和制度建构来规范不作为现象，然而在法律规制和制度建设方面依旧未达到民众的预期效果，说明在实际建构过程中可能还存在着某些制约的因素，到底制度该如何建构，建构过程中会遇到什么样的问题，以及制度在实施过程中如何有效的贯彻实施都是需要做进一步细致研究的。

【参考文献】

[1] 楚迤斐.“为官不为”：内涵逻辑、类型表现和治理路径[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2016.43（06）59-63.

[2] 丁志刚，蒋月锋.现代政府治理视域下的行政不作为及其治理[J].西南民族大学学报（人文社科版），2017.38（01）205-211.

[3] 胡尹慧.多元治理机制维度下行政不作为规制的逻辑与路径[J].河北法学，2017.35（06）165-171.

[4] 刘恒，吴堉琳.行政不作为的行动逻辑及其治理[J].南京社会科学，2017（09）86-92+117.

[5] 石学峰.从严治党实践中的领导干部“为官不为”问题及其规制[J].云南社会科学，2015（02）18-22.

[6] 王敬波.行政不作为的治理之道[J].中国行政管理，2016（01）10-11.

[7] 欧小蓉. 基层公务员“懒政怠政”的治理路径[J]. 领导科学，2015（22）44-45.

[8] 陈文权，许可. 治理地方政府官员“懒政”的对策探讨[J]. 中国行政管理，2015（09）155-156.

[9] 唐晓阳，代凯.加强政府绩效管理治理“为官不为”的举措探讨[J].领导科学，2017（02）26-29.

[10] 杨雨莲，张国清.庸官懒政的博弈分析[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2017.47（02）138-147.

【作者简介】

杨思敏（1994-），陕西西安人，西北工业大学人文与经法学院行政管理专业2016级研究生.