省管县改革中的突出问题与破解路径

金世斌 刘为民 邱家林 袁庆锋

党的十九大明确提出，赋予省级及以下政府更多自主权，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。多年来，各地围绕省直接管理县财政权、人事权、经济社会管理权进行了积极探索，取得明显成效。但也要清醒地看到，各地改革过程中也遇到了诸多矛盾和困难，迫切需要进一步明确改革方向，强化顶层设计，加大试点力度，推动省管县改革向纵深发展。

一、省管县改革的探索实践：以江苏为例

改革管理体制。一是调整政府管理体制。试点县政府直接向省政府负责并报告工作。试点县政府各工作部门依照法律、法规和规章的规定，接受省政府主管部门的业务指导或领导。试点县政府直接参加省政府综合会议和省政府各部门专业性会议，省政府及其各部门发给设区市的公文、信息直接发给试点县。省政府各部门分配行政、经济资源对试点县实行计划单列，适当倾斜。二是调整相关垂直管理体制。实行省以下垂直管理体制的试点县地税等部门，调整为由省主管部门直接管理。国务院已明确由省级以下垂直管理改为地方政府分级管理的工商、质监等部门，在改革到位后实行分级管理体制。领导干部实行省以下垂直管理的试点县国土等部门，其领导干部改由省厅管理。三是党委、纪委、人大、政协、法院、检察院和群团管理体制维持不变，干部管理体制维持不变。与党委机构合署办公的政府部门，或既是政府工作部门、又是党委工作机构的部门，如监察局、编办、台办、信访局等，其管理体制维持不变。四是试点县的行政区划、统计口径隶属关系和机构规格维持不变。试点县的统计数据直接向省对口部门上报，并抄送所属设区市，试点县的经济社会数据单独统计，并计入所属设区市的总量。试点县政府目标管理及综合考核暂委托所属设区市进行。

下放管理权限。省管县改革试点的核心内容，就是赋予试点县政府与设区市相同的行政管理权限。原则上，除国家法律、法规有明确规定的以外，原设区市审批或管理的经济社会管理事项，均由试点县自行审批、管理；须经设区市审核、报省审批的，均由试点县直接报省审批。对国务院及国家有关部门规定须经设区市审核、审批的事项，采取委托等方式予以下放。据统计，江苏省政府40个部门在改革试点中共调整外部管理权限787项，其中，直接下放223项，委托下放214项，减少层级350项；调整内部管理权限387项，其中，直接下放48项，委托下放45项，减少层级294项。权限调整较多的有省交通运输厅（182项）、省住房和城乡建设厅（104项）、省人力资源和社会保障厅（62项）、省民防局（51项）等部门。设区市不宜直接下放给试点县的行政管理权，由省级政府直接行使。对经过清理已下放到试点县政府及其部门的各项行政管理权，省、设区市政府及所属部门均不得以任何理由上收。

推进配套改革。注重改革的系统性，积极做好与其他相关方面改革的有序衔接和协调推进。一是探索大部门体制。试点县政府职能增加后，在不突破机构限额的前提下，可对机构适当调整，实行综合设置。机构调整需按程序审批，上级有关部门不得条条干预。二是推进强镇扩权。充分发挥乡镇在促进经济发展、强化公共服务、加强社会管理、推进基层民主等方面的作用，加快乡镇政府职能转变。三是深化事业单位改革。结合行政管理体制改革，根据不同类别事业单位的特点，实施分类改革和管理，推动公益服务提供主体多元化和提供方式多样化。四是发展社会中介组织。制定政府向社会组织转移职能、购买服务、项目招标等制度，拓展社会组织参与社会管理、提供公共服务的范围和方式，充分发挥社会组织在社会管理和公共服务中的作用。

强化责任监督。按照权责一致原则，明确试点县承担与管理权限相对应的责任，既要确保扩权事项有效落实，不出现管理真空和服务缺位，又要确保用对用好公共权力。一是在对试点县政府及其所属部门下放经济社会管理权限的同时，对试点县政府及其所属部门的责任、管理体制和工作流程做出明确规定，确保放权事项衔接有序、放而不乱。二是在扩大试点县政府经济社会管理权限、向试点县下放权力的同时，加强对试点县政府权力运用的监督，建立健全与试点县政府扩权相适应的监督制约机制。三是加大试点县政务公开力度，规范权力运作，强化行政问责，提高依法行政水平，确保权力依法依规运行。

重构市县关系。省管县改革着眼于减少行政层级，提高行政效率，但绝不是简单割断试点县与所在设区市之间的关系，而是重新构建互利共赢的新型市县关系。一是强化试点县与所在设区市之间的协同配合，重点加强土地利用和城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务等方面的统筹协调，加快信息化建设，实现重大公共基础设施共建共享，优势互补，共同发展。二是试点县的重大规划，如国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境规划以及综合交通体系、水网建设等规划，在直接报送省审批、核准或备案的同时，报送所在设区市。设区市和县之间如有不同意见，由省对口部门进行协调。三是省有关部门加强区域协调发展机制创新，支持适应省管县改革的产业结构调整和财税制度创新，为设区市继续履行统筹协调区域发展的职责创造条件。

經过六年多的探索实践，江苏省管县改革试点取得了显著成效，主要体现在两个方面：一是行政效率明显升。比如，泰兴市安监局的危化品建设项目设立及其安全审查，由原来的20个工作日缩减为5天；公安部门的户籍变更，由60天缩短为6天。昆山市环保局的跨省危废转移变三级审批为两级审批后，为企业节约办理时限10个工作日；海关特殊监管区内企业的危废昆山境内转移变后台大流程为窗口小流程，把原来苏州、昆山两地办理15个工作日，缩减为4天。沐阳县国土资源局改革试点以来，上报省厅及通过批复批次是试点之前的1.7倍。二是县域经济活力明显增强。以沭阳县为例，2011年，该县地区生产总值为410.45亿，2015年增加至630.13亿元，年均增长11.4%，高于全省平均水平；一般公共预算收入2015年达71.75亿元，年均增长22.3%，总量始终稳居苏北22县（市）首位，已连续4年跻身全国百强县行列，排名升至第44位。

二、省管县改革中面临的突出问题

管理体制调整不协同。当前的省管县改革试点主要集中在政府层面，没有法律法规的及时跟进和其他体制改革的同步调整，必然会因为体制错位而产生诸多新的问题。主要表现在：一是与现行法律法规存在矛盾和冲突。法律法规是各级政府权力行使的依据。尽管省管县改革具有强大的宪法基础，但由于设区市长期以来的实体化运作，实际上具备了一级政府的所有功能。尤其是行政许可法实施以来，设区市政府部门的相关管理权限进一步得到了法律确认。比如，部分由国家有关部门审批的事项，按有关法律法规规定，必须由设区市负责申报和监管。一些部门以此为由拒绝下放管理权限，即使通过委托形式下放给试点县行使的行政许可和行政处罚，也缺乏充足的法律依据，一旦引发行政诉讼，必将产生新的矛盾和冲突。二是党委与政府系统改革不同步。政府部门虽实行了省管县，而党委部门改革没有跟进，与党委机构合署办公的政府部门，或既是政府工作部门、又是党委工作机构的部门，如监察局、编办、台办、信访局等，其管理体制维持不变，试点县既要对省，又要对设区市，多头汇报工作。此外，由于党委系统与政府系统部门的职责部分交叉，在省管县后，涉及部分职能调整的试点县党委部门处境尴尬。例如，试点县党委部门—县农办承接了省政府部门—省农委下放的部分管理权限，但在管理体制上仍受市党委部门—市农办的业务指导，在工作中既对应省农委，也对应市农办，协调工作明显加大。三是管人和管事相脱节。行政体制实行省管县，干部管理仍是市管县，试点县领导的升降去留仍由所在設区市决定，但大量的业务工作又要与省政府部门对接，管人管事不统一。这无形中迫使试点县必须两头汇报，谁也得罪不起，工作难度加大。

管理权限下放不彻底。各部门虽然向试点县下放了不少经济社会管理权限，但与改革要求相比仍显不够。一是一些关键性资源要素管理权限没有下放。比如，城镇规划、建设用地项目审批等，仍然集中在中央和省级政府。省管县只是将原先需经设区市的中间环节取消，从某种程度上减少了设区市的工作量，试点县只是换了一个“婆婆”而已，权限并没有得到实质性增加。二是涉及权力利益分配的管理权限下放不多。例如，车辆生产企业更名、迁址等信息变更审核，从事保安培训许可等事项，仍由省里管理。再比如，资金配套的项目类管理权限、司法部门的部分管理权限等，仍需到市里办理。三是政府部门内部管理事项繁多。实际工作中，政府部门存在大量内部管理事项，包括各项考核、评比、申报、审核等，这些内部管理事项是各级政府部门日常工作的重要内容，很大程度上决定了资源配置和行政效率。虽然省级政府部门对内部管理权限进行了梳理和部分下放，但下放的并非实质性权力，而只是政府内部常规性的操作事宜。四是权限下放缺乏配套实施细则。致使已经明确下放的权力，县级部门难以操作，无法全部落实到位。一些应该下放到县的管理权限，按照有关规定仍需到设区市备案，在实际操作过程中，备案程序往往会异化成审批或审核行为，使改革退回到原点。

配套改革跟进不到位。省管县后，由于相应的配套改革尚未跟上，省、市、县三级政府运行过程中，明显存在不协调不一致的情况。一是适应省管县改革要求的考核体制尚未建立。从江苏来看，省里明确试点县政府目标管理及综合考核暂委托所属设区市进行。对设区市而言，试点县直接由省政府领导，市里不掌握县里具体工作情况；对试点县而言，考核仍由市里进行，县里各项工作开展势必受制于市，无法完全行使应有权限。同时，已有部分省级部门明确，直接对试点县相应部门进行考核，造成同一业务省、市重复考核的低效率现象。二是县级行政权力监督机制有待健全。省管县改革在扩大县级政府自主权的同时，又部分解除了原先市对县的监督制约关系。尽管改革中提出要建立健全与试点县政府扩权相适应的监督制约机制，但目前省对试点县的监督体系尚未建立，这是当前改革试点和未来全面实行省管县体制需要深入研究的问题。三是垂管部门在省管县中定位模糊。省级政府在下放“块块”管理权限方面相对容易，而在下放“条条”管辖权限方面却束手无策，金融、通信、供电等公共服务行业省管县管理体制尚未形成。尤其是金融系统仍是省—市—县管理体制，县级银行支行的授信权限和额度非常有限，严重制约了县级金融机构对县域经济发展的支持。四是协调机制不完善。各地在试点中提出要促进区域协调发展，强化试点县与所在设区市之间的协调配合，但在实际执行中仍有一些体制机制上的障碍。比如，抗旱排涝、卫生防疫、科技推广、水利建设、环境保护等跨市县、跨区域项目的规划和经费的统筹实施，市级承担的区域性公共管理事务和公共产品供给的成本补偿，等等，市县之间产生新的矛盾。

干部履职能力不适应。省管县改革的各项工作任务，最终需要试点县的广大干部予以落实。对于试点县而言，无论是队伍数量，还是干部素质，都与履职要求不相适应。一是部门人员编制短缺。新体制运行以来，由于县级机构设置较少，一个部门可能要对应省里2—3个部门，一个科室一般需对应省里十多个处室，工作量大大增加，但人员没有相应增加，事多人少的矛盾较为突出。比如，沭阳县农委对应省农委、林业局、农机局、海洋渔业局等。二是干部履职能力有待加强。试点县机关干部结构不尽合理，普遍存在人员老化、知识老化、技术力量不足等问题。环保局、安监局、民防局等部门的许多权限，涉及专业人才、专家队伍、机构资质、专业设施设备等的配套，在短期内较难一步到位。三是领导干部积极性有待提高。试点县的领导干部因为职级限制，加之地域因素，存在难以交流出去的问题，形成“天花板效应”。以前有市级通道，流动相对方便，安排比较合理。省管县改革试点后，干部体制仍是市管县，但市里对试点县总会另眼相看；理论上有省级通道，但省里人才济济，县级很难向省里流动，即使安排到省里也很难理想，这势必影响试点县广大干部的工作积极性。

三、进一步深化省管县改革

1.以善治善政为目标，进一步明确改革方向

改革的方向和目标，决定了宏观框架的清晰性，决定了改革设计的可操作性。省管县改革进行了十多年，目前处于徘徊不前、进退两难的尴尬境地，关键是改革方向不明确、目标不明晰。在经济全球化、政治民主化和文化多样化的今天，善治已经成为人类政治发展的理想目标。简单地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善政是通向善治的关键，欲达到善治，首先必须实现善政。目前，我国省管县改革没有触及更为重要和根本的价值基础——善治善政，使得整个改革缺乏应有的深度，其结果很容易滑入“一扩就乱、一乱就统”的困境。善治善政的本质要求是政府职能的根本转型，实现由管理型向服务型转变，包括行政管理机构设置的合理、管理程序的科学、管理活动的高效。就省管县改革而言，总的趋势必然是减少政府层级，提升政府效能，推动政府转型，实现地方善治善政。因此，在全国范围内普遍推行省管县，应是这次改革必须明确的方向，但这并意味着全国“一刀切”。由于各地在经济实力、地域面积、人口数量、历史渊源、民族成分、宗教关系等方面差别很大，有的地方市管县体制运行良好，或者省管县条件尚不具备，就没有必要盲目推进。在改革时点上，也不必全国“齐步走”，但必须有清晰的路线图，先易后难，逐步到位。比如，首先开展财政省管县、强县扩权或扩权强县改革试点，在经济体制上理顺关系。其次，实行省管县的干部管理体制，党政群系统联动。再次，完善配套政策，重点是从国家层面探索新型司法体制，适应省管县的新形势。最后，全面推行省管县体制，相应进行行政区划调整，巩固和完善与市场经济体制相适应的中国特色省管县体制。当然，在推进方式上，可先选择条件相对成熟的东部省份试点，随后逐步向中、西部地区扩展。

2.以干部人事管理为突破口，进一步深化配套改革

继续深化干部人事制度改革。选人用人始终是关系党和人民事业的关键性、根本性问题。构建有效管用、简便易行的选人用人机制，是省管县改革的核心，也是当前反映强烈的突出问题。一方面，要创新干部管理方式。在改革中未调整干部管理体制的省，要创新管理体制，确保在现有人事管理制度下试点县干部在晋升、奖励等方面不因改革试点受到影响。在改革中已调整干部管理体制的，如安徽省将干部人事制度调整为试点县的党政主要负责人由省委直接管理，其他副县（处）级以上领导干部由省委委托省委组织部管理，也应创新管理方式方法，加强省和试点县之间的干部交流，为试点县干部选拔任用提供更大的发展空间。另一方面，要赋予试点县更大的用人自主权。在完成财政省管县、下放更多经济社会管理权限的基础上，充分考虑县域经济总量和人口规模不断扩大的发展趋势，给予试点县合理的干部人事权力，为县域自主发展提供组织保障，调动和激发县级积极性。

抓紧完善市县政府绩效考核体系。要充分发挥绩效考核的指挥棒作用，理顺考核层次，明确试点县政府目标管理和综合考核办法，由省政府统一组织实施。考虑到试点县不同的发展基础和改革进程，不宜采用横向比较的考核方式，宜采用纵向比较考核方式，即以试点县各条线部门改革前后的成效变化来予以衡量判断。与此同时，要调整对设区市的考核，积极推进考核评价理念、主体、内容、方法、技术等方面的改革创新，从单纯GDP指标向注重以人为本、改善民生转变，从追求短期、显性的政绩向注重长期、可持续的实绩转变，防止因市县分治而影响设区市的干群积极性。

健全县级行政权力监督制约机制。在上级监督方面，要充分利用现有的省级行政资源，加强对试点县权力运行的监察和审计，确保来自上级的行政监督和约束，不因市级层面的减少而弱化。在同级监督方面，要着重发挥县级人大的作用，增强对县级行政权力运行的全过程监督。在外部监督方面，要着力深化政务公开，把重大决策、项目建设、行政许可、行政执法、财政预决算、政府采购、招投标等行为纳入监督范围，建立健全监督程序，充分发挥社会组织、新闻媒体和人民群众的社会监督作用。

3.以简政放权为核心，进一步完善地方治理体系

进一步加大权力下放力度。针对改革实践中管理权限调整出现的问题，按照“放、管、服”的要求，进一步加大简政放权力度。一是进一步下放关键性资源要素配置权限。通过法律法规和规章制度等形式，将一些涉及经济社会发展的关键性资源要素和权力利益分配的管理权限配置给县。比如，法律法规规定的由设区市行使诸如工商登记管理的专有权力，可通过适当形式下放。一些清理取消和下放的审批许可事项，确保不折不扣地落实，杜绝以备案、规范等名义搞变相审批和权力上收。二是进一步下放或减少内部管理权限。以参与试点的昆山市为例，省和设区市下放的内部管理权限占总下放权限的比例超过40%。事实上，许多内部管理权限是部门的“自留地”，是实质性权力，直接影响行政效率，增加行政成本。应在改革中切实下放或减少部门的内部管理权限，如在项目申报、审核、审批与资源分配等方面，赋予县与设区市相同的权限。若暂时不能享有此类权限，也应减少层级、优化流程、提高效率，給试点县更大支持。三是进一步下放垂直管理部门的权限。属于中央政府的专属职能，如海关、国税、金融、出入境检验检疫等，应按照改革方向和要求，与县级政府明确责任分工，建立有效的工作配合和衔接机制。不是中央的专管业务，也不是省级的专管业务，如地税等部门设在县的管理结构，可由省以下垂直管理调整为由试点县直接管理，业务上接受省级主管部门的指导。

进一步明确各级政府权责。明晰省、市、县各级政府职责边界，避免“职责同构”，这在客观上将有助于省管县体制的良好运行。当前，需要以权力清单、责任清单形式明确每级政府的职能职责，让每级政府都享有与其职能相匹配的权力。比如，省级政府主要承担区域宏观政策制定、统筹区域发展规划、监督下级政府等，市、县政府的职能从直接参与经济管理为主转为以提供公共产品和公共服务为主。同时，遵循“一级政府、一级事权、一级财政”的原则，健全政府间事权与财力相匹配的机制，从体制机制上解决基层政府事权、财权不对称的问题，形成良性的行政层级关系。从长远来看，真正实现中央与地方行政管理体制的规范化和制度化，还应适时修改有关法律法规，尽快制定《中央与地方关系法》，从法律上明确市县定位。只有科学合理划清了各级政府的职责，才有可能精简管理层次、扩大管理幅度，形成扁平化的政府组织架构。

稳妥推进地方治理结构创新。随着城镇化进程的快速推进，城市将成为人们最主要的生产生活空间。我国城市管理水平相对滞后，当前比较突出的问题是，需要适时启动市制改革。根据城市人口规模、土地面积和经济发展水平等指标，设置不同的城市等级。在行政层级上，可以考虑分为省级、地级、县级三级六类：直辖市为省级市，省会城市和计划单列市等特大城市为副省级市，设区市等大城市为地级市，中等城市为副地级市，小城市为县级市，经济发达镇改市的为副县级市，其中，副省级市、地级市、副地级市、县级市和县均由省级政府直接管理，副县级市由县级政府管理，从而形成梯度的城市发展和治理格局。在实施城市分级管理的同时，也要超前谋划、适时推进相应的行政区划调整，以及党委、人大、政协等政治体制改革和跨区域法院、检察院等司法体制改革，推动省管县体制向纵深发展，形成科学合理、扁平化的地方治理结构，以及权责清晰、协同合作的良好府际关系。

（作者单位：金世斌，江苏省人民政府研究室；刘为民，江苏省机构编制委员会办公室；邱家林，江苏省人民政府研究室；袁庆锋，连云港市连云区人民政府）

责任编辑：戴群英