政府在购买全民健身公共服务中的角色偏差与矫正

“加快政府职能转变，通过政府购买服务等多种方式，积极支持群众健身消费[1]”,是2014年国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》的应有之义。在该政策全面推广时期，许多地方政府在购买全民健身公共服务过程中进行了探索性实践，尤其是上海市和江苏常州市在此改革进程中走在了全国前列，购买服务资金规模不断增加[2]、购买服务项目不断增多、购买领域日趋广泛[3]。但是，随着这一实践的不断深入，如购买双方权责不清、购买内容种类有限且缺乏标准化设计、购买服务程序有待规范、体育社会组织承接服务能力不足、购买服务质量评价及监督体系不够完善[4-6]等问题也逐渐暴露出来，极大地制约了政府购买全民健身公共服务的开展。

由于政府购买服务实质上是一种以市场化为导向的制度创新，各地体育行政部门从原先的全民健身公共服务的直接生产者、供给者角色向战略规划者、服务合同设计者、服务外包监管者等角色转变[7]。由此，体育行政部门从购买全民健身公共服务之日起，就兼具了代理人和自利者的双重身份，即体育行政部门既要代理上级政府部门和地方公共体育事务，也要追求自身的政治和经济利益。基于此，笔者系统考察了目前我国地方体育行政部门在购买全民健身公共服务中所扮演的实际角色，并探讨和分析当前体育行政部门的角色偏差问题，为能更好地发挥政府服务职能,提高全民健身公共服务的供给效率提供相关理论帮助。

1 购买全民健身公共服务中“政府角色”的解读

1.1 “政府角色”的内涵

有关“政府角色”的概念，目前国内外学术界并没有统一的认识。西方学界对于政府角色的解释，主要是将其视为国家根据环境形势和任务而确定的政府职责[8]。在国内，比较权威的观点来自于学者彭澎(2002)，他认为政府角色主要涉及政府的权利界限、功能范围、行为方式等[9]。还有学者从社会心理学中的角色理论出发，将政府角色分为客观角色和主观角色。政府的客观角色决定于角色自身的实力，也就是统治者和保卫者的政治角色。而主观角色意味着政府本身具有可选择性的、根据主观意愿确定的特定职责，主要体现政府的经济管理和社会管理角色[10]。本文将重点围绕政府的主观角色，即政府的经济角色和社会管理角色来展开分析，而对政府的客观角色暂不作论述。

1.2 政府角色定位的理论依据

政府在购买公共服务中的角色定位问题，不同理论流派的学者有着不同的认识，本文主要从治理理论、新公共服务理论和委托代理理论的视角出发，对政府在购买全民健身公共服务中的角色问题加以分析。

首先，从新公共服务理论的视角来理解，学者们认为公共服务购买实际就是引入私人承包商来合作提供公共服务[11]。在这种情况下，政府要从公共服务的生产者和直接提供者的角色中抽离出来，主要职责是为公共服务的购买营造良好的政策环境、制度环境，即所谓的“政策供给者”角色，旨在将公共服务购买纳入到一个健康的发展环境之中。

其次，从委托代理理论的视角来看，它认为公共服务购买是以政府机关或部门作为发包方，把有关事务性、技术性公共服务承包给有关市场主体( 社会组织主体) 的民事行为[12]。在此过程中，政府作为委托人就要求具备甄别最为理想代理人的能力，即如何以最小的成本去促使代理人更加全心全意的工作，以达到委托人效用最大化的目的，实则要求政府扮演“服务购买者”角色，即所谓的“精明买家”角色。

最后，治理理论认为政府从外部购买产品和服务的行为，本质上是把竞争和其他私人部门制度安排引入公共服务部门，形成一种公私混合的多元治理模式[13]。此理论强调不同主体间的竞争，同样也主张各利益主体的协商和合作。在这一个过程中，政府主要以“秩序监管者”的身份参与其中，发挥组织、协调和监管以及调动社会组织和企业公司积极性的作用。

1.3 政府的应然角色

我国各级体育行政部门在购买全民健身公共服务过程中主要应该依法承担如下角色：

第一，在启动政府购买全民健身公共服务流程时，作为上级主管部门和公共体育权力的代理人，体育行政部门主要承担政策供给者角色。根据国务院办公厅《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》的规定：“文化部、财政部、新闻出版广电总局、体育总局制定面向全国的政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录，其中还包括建立健全方式灵活、程序规范、标准明确、结果评价、动态调整的购买机制，建立健全规范化购买流程等”[14]。

第二，在政府购买全民健身公共服务过程中，政府角色即由以往的直接提供者转换为服务购买者角色。《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中提出：“政府向社会力量购买服务的主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位[15]。”因此，政府在服务购买过程中需要确定购买全民健身服务项目、甄别服务承接主体资质、协商议价以及拟定并签订合同，是名副其实的“精明买主”角色[16]。

第三，体育行政部门在全民健身公共服务购买项目的立项、招标、签订、实施、评估、反馈和改进均需建立过程化、动态化的监管和控制机制,负责承担整个购买服务流程的秩序监管者角色。例如，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十三条规定：“采购代理机构应当建立完善的政府采购内部监督管理制度，具备开展政府采购业务所需的评审条件和设施[17]”。此外，《政府购买服务管理办法(暂行)》在第三十二条、第三十三条、第三十五条和第三十六条分别就购买服务的资金管理和使用、服务承接主体的信用记录、监督检查机制以及服务购买的财政预算相关活动信息做出了严格的监管规定。

2 购买全民健身公共服务中政府的“角色偏差”

“政府角色偏差”，即由于对政府职能定位作用范围和政府变革进程相对滞后而导致的政府行为偏差[18]。目前，政府(体育行政部门)在购买全民健身公共服务过程中的角色偏差主要体现于以下几个方面：

2.1 应扮演“政策供给者”角色时，却以“政策二传手”身份行动

地方体育行政部门主导着政府购买全民健身公共服务政策的执行。自2014年江苏省常州市完成全国“第一单”全民健身公共服务购买项目后[19]，上海、广州、长沙、无锡、深圳、武汉等地购买全民健身公共服务活动也开展得如火如荼。但是笔者走访调查发现，在实践中各地体育行政部门在“政策供给角色”扮演过程中出现了偏差。

首先，各地体育行政部门购买全民健身公共服务的政策供给依然受制于自上而下的传统政策执行逻辑。从政策的颁布与实施顺序来看(见表1)，除江苏省常州市以外，政府购买全民健身公共服务的改革政策基本上都是沿着国务院、财政部、民政部、国家体育总局，然后再经各级政府体育行政部门逐级推行和实施，缺乏对于各自地区民众健身实际需求的关注。此外在走访过程中，常州市和上海市体育局群体处的相关负责人也表示各地在规定政府购买全民健身公共服务范围过程中也缺乏细致的调研和科学的设计。从表1的部分政策文件汇总可以发现，目前开始制定专门的政府购买全民健身公共服务政策文件的省份多集中在北京、江苏、浙江、上海等经济发达地区，其余省份只是将全民健身公共服务的购买列入到地区整体公共服务购买内容的一级或者二级目录之中，并没有制定专门的政策办法。

表1 我国部分购买全民健身公共服务政策文件汇总

其次，体育行政部门部分职员由于基层工作经验缺乏，不了解当地群众健身实际情况，套用国外标准或者照搬国内先进地区的政策文件，与公众的体育需求错位，最终造成了政策的无效供给。从内容上看，全民健身公共服务产品主要包括体育场地设施服务、体育信息服务、体育指导服务、体育培训服务、体育竞赛服务以及国民体质测试服务[20]。其中体育指导、培训和国民体质测试等服务存在人群差异大、需求层次高、持续时间长、受众范围广等诸多特征，而体育竞赛服务又存在安全风险系数高、服务绩效测量难等复杂情况，无疑增加了政策供给偏差出现的概率。

2.2 应扮演“服务购买者”角色时，却以“行政领导者”身份行动

服务购买者角色是体育行政部门在整个购买全民健身公共过程中较为重要的角色。角色要求地方体育行政部门改变以往包办服务、财政补贴等传统公共服务提供方式，与社会体育组织在市场化基础上建立自由、平等、协商的契约关系。但在实践过程中，体育行政部门却以“行政领导者”身份干预购买市场，在服务购买过程中出现了角色偏差。

首先，在购买内容的设计上，以体育行政部门意志为主的单向契约问题普遍存在。由于目前我国社会体育组织发育程度还不高，对体育行政体制和体育资源具有很强的依赖性，在承接全民健身公共服务的过程中处于绝对弱势地位，在服务项目的选择上基本处于被动接受地位[21]。在研究访谈过程中，多名体育企业和社会体育组织的负责人表示，一些经济回报率高的体育项目(诸如自行车、高尔夫、钓鱼及登山等项目)很容易被体育行政部门单方面排除在全民健身公共服务采购目录之外，在无形之中破坏了正常的市场购买秩序。

其次，全民健身公共服务购买具有合作伙伴来源单一的特征。访谈过程中，部分部门负责人坦言，一些地区会通过“量身定做”的资质要求，将服务承接主体的筛选条件主观倾向于各单项体育协会和其他“体制内”企事业单位，以此将隐性的进入壁垒公开化。从结果上看，直接导致了合作伙伴来源单一(见表2)，市场中服务质量高、社会声誉好的体育组织资源没有得到有效利用。可喜的是，在2017年上海市政府采购的城市业余联赛的项目联赛和品牌特色赛事中，中标单位中社会体育企业占比首次超过了体制内单位，说明随着社会体育组织的不断成长，体育行政部门也开始主动寻求打破交易壁垒，在市场中扮演平等的服务购买角色。

表2 各地体育局购买全民健身公共服务竞标结果

最后，在购买方式的选择上，全民健身公共服务购买中的非竞争性问题依然突出。单一来源采购目前依然是我国全民健身公共服务的主要购买方式，公开招标的项目为数不多。例如，在2017年常州市政府购买全民健身公共服务的34个项目中，有超过26个项目在规定申请招标期限内仅有一家单位报名，不得不采取了单一来源采购形式[27]。单一来源采购方式，在一般情况下采购方处于不利地位，可能会增加采购成本。

2.3 应扮演“秩序监管者”角色时，却以“理性经济人”身份行动

政府是全民健身公共服务的购买方，具备“有限理性人”的身份属性。此外，体育行政部门还是整个监管工作过程中的具体实施者，这种既是“裁判员”又是“运动员”的双重身份，使体育行政部门容易为追求部门利益最大化，而导致偏离“秩序监管者”角色的理想轨道。

首先，体育行政部门作为“有限理性人”在认知上存在“知识的不完备性”。政府购买全民健身公共服务的监管技术处于相对发展不成熟的初级阶段。由于信息不对称，购买全民健身公共服务在招投标监管平台建设、服务绩效考核的标准化体系建设等方面还存在一定的滞后性。尽管目前，上海、常州等地已经开始尝试引入独立的第三方监督机构，但就全国范围来看，由于政府监管具有外部性，大部分地方体育行政部门出于监管技术的创新和开发成本较高的考虑，还主要采取传统的内部监督方式，没有充分利用媒体、专家等外部监督渠道，导致购买服务过程中的监管公正性和客观性大大降低。

其次，在我国现行的监管体制下，政府购买全民健身公共服务过程还处于“多头管理、分散监管”的局面。由于全民健身公共服务涉及范围较广，在服务生产和供给过程中市政建设、规划等部门负责各类公共体育设施修建项目的监督执法，市政公安、交通部门会负责群众性体育赛事的监管和保障工作，而财政部门会监督体育行政部门在招投标过程中的经费预算等工作。在这种情况下，导致体育行政部门监管权威不足，最终降低监管效率。

最后，政府监管动力不足也会导致“秩序监管者角色”再次出现偏差。原因主要可能涉及两个方面：其一，体育行政部门一方往往会出于政策目标及政治绩效等方面的考虑，采取放任、掩饰甚至庇护服务承接方的做法。其二，如果在服务过程中是由于政府体育行政部门的原因而导致全民健身公共服务供给效率低下或者无效供给，体育行政部门的自我监管并不能保持绝对的客观和公正。

3 购买全民健身公共服务中政府的“角色矫正”

3.1 明确“政策供给者”的角色定位：建立健全科学化、民主化的政策决策机制，提高政策供给水平

首先，坚持把中央精神与地方全民健身实际结合起来，不断探索具有时代特征、地方特色政府购买全民健身公共服务的新政策和新举措，改变以往为了降低政治风险，抱着坐等观望跟进移植的立法工作态度，缺乏对政策法规的主动供给和创新[28]的“政策二传手”角色。江苏省常州市在购买全民健身公共服务领域已经走在全国前列，如在2014年常州市体育局就克服没有任何可借鉴的资料的困难，从项目设置、资格审定、评审标准、评审办法、资金发放等各个环节精心考虑，成为全国首个制定了专门针对购买全民健身公共服务较为可行的实施办法的地区。常州市还出台和实施了《常州市体育局体育社团联系制度》，加强体育局与体育社团的联系和互动[29]。此外，常州市还在各体育社团中建立“党建工作联络员制度”，要求体育社团中的党员干部当好“五大员”：即当好民情信息员、政策宣传员、工作协助员、矛盾协调员、协会工作监督员等都是江苏省创造并率先实施的有关政府购买全民健身服务的政策举措。

其次，要建立健全政策创新的决策机制，高度重视和不断加强智库建设。目前，在全国范围内，上海市体育局已经率先在购买市民体育大联赛的过程中，引入第三方机构对赛事效益、赛事服务质量、政府绩效等内容进行专业、客观和科学的评估，为上海市体育局购买全民健身公共服务政策制定提供了智力支撑。因此，要扭转以往政府购买全民健身公共服务体育部门“一手抓”的思想，整合政府其他相关部门的力量，尽量统筹体制内与体制外、专业研究部门与高校的研究资源，加快构建由专家学者组成的多学科现代智库系统。

3.2 加快“服务购买者”的角色转变：加强竞争文化宣传，完善法律制度，有效防止政府滥用行政权力

首先，要加强体育行政部门竞争文化的建设与普及，应避免以往对体育社会组织运行的过度干预，充分了解体育社会组织的组织文化和全民健身公共服务的生产方式。努力培育政府和社会体育组织之间的公平竞争理念，及时转变传统思维、摆正自身位置，适应新的服务购买者角色。着力提升体育行政部门职员的合同谈判、执行等技能，组建专业的合同管理人才队伍，使政府能够在购买服务中成为真正意义上的“精明买家”。加强体育行政部门领导和工作人员的系统理论学习，促使他们对政府购买全民健身公共服务的现状、问题和趋势形成统一的认识，为政府购买全民健身公共服务营造良好的文化环境。

其次，继续完善政府购买全民健身公共服务的相关法律制度，将体育行政部门的经济和行政特权关在制度的笼子里。第一，体育行政部门要尽快完善购买流程的制度设计，针对全民健身公共服务购买的内容、对象、方式等内容制定统一标准，以确保整个购买流程的公平性和竞争性。第二，应进一步建立和健全社会体育组织的扶持制度。一方面，在购买经费、税收补贴、项目培训等方面向体育社会组织进行适度地政策倾斜，为体育社会组织的发展壮大和承接全民健身公共服务能力的提升提供公平的政策环境。另一方面，体育行政部门应与社会体育组织建立常态化的沟通和协商机制，实现政府与社会体育组织之间的平等对话，让它们在同一政策平台下享有平等的体育资源。

3.3 肩负“秩序监管者”的角色扮演：构建多元主体监督机制，推进政府购买全民健身公共服务制度创新

首先，针对信息不对称问题，体育监管部门要打破信息孤立的状态，积极利用现代信息网络技术尽快建立信息共享平台，做好购买服务项目招标信息公告、项目签约信息公开、项目后续评估信息发布等相关工作。在此基础上，大力提倡社会公众参与监督，明确监督信息的广泛传播可以有效减少监管者和被监管者的信息障碍。

其次，加快建立体育行政部门与其他相关政府部门的部际联席协调制度，有效解决监管权威不足的问题。

最后，建立全民健身公共服务购买全过程的社会参与机制，以期解决政府体育部门自身监管监控动力不足的问题。走访过程中发现，群众对于政府购买全民健身公共服务的知晓率普遍较低，对于政府购买前的全民健身服务和政府购买后的全民健身服务差异没有切身的感受。因此，首先需要建立群众参与政府购买全民健身公共服务利益诉求的社会平台，尽可能使健身群众代表参与到政府购买的全民健身服务项目的论证、决策及招投标和监督等各个环节中，保障公众的知情权和表达权。其次，为了使公众的需求能在政府购买服务中得到充分体现，要以大众满意为标准推进政府购买全民健身公共服务评价体系，积极开展公众满意度调查。对于那些群众满意度较低的服务项目，及时将信息反馈给项目承接主体，并建立相关奖惩制度，加强对中标单位的监管力度。

4 结束语

全面推进政府向社会力量购买服务是现代国家治理理念与模式的重大革新[30]。在此进程中，体育行政部门购买全民健身公共服务不仅仅是在公共服务体系中引入市场竞争机制，也是公共服务秩序中一系列角色意识和行为方式的调整和转变。因此，如何准确地重新定位政府角色，对于未来购买全民健身公共服务具有举足轻重的意义。

本文从政府购买全民健身公共服务的应然角色出发，主要对购买服务过程中的政府角色进行了实然分析。这对于我们理解当前地方体育行政部门的利益导向和博弈逻辑，定位未来购买全民健身公共服务过程中的政府角色和职能有很大帮助。

参 考 文 献

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