国内外城市拆迁补偿制度比较研究

吴彬 张文主 赵永生

摘要：新常态下，城市经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。拆迁（征收）关系到城市更新改造能否顺利实施。文章在借鉴和分析美国、日本、新加坡、台湾和香港等发达国家和地区城市拆迁补偿制度和经验的基础上，提出科学界定征地公共利益、建立拆迁补偿的中立评价机制、优化运作流程、降低交易成本、创新拆迁补偿的管理主体和补偿方式来完善和优化我国城市拆迁补偿制度，加快城市更新，推动产业转型升级和内涵式发展。

关键词：城市拆迁；利益纠纷；公共利益；补偿标准

拆迁是国家为了公共利益的需要，依法征收国有或集体土地上单位和个人房屋，并给予被拆迁房屋所有人合理补偿的行为。拆迁关系到居民的切身利益，利益分配和交换引起的冲突，是房屋拆迁产生纠纷甚至爆发社会冲突的根源。《国有土地拆迁（征收）补偿条例》难以适應新形式下城市经济发展的要求。

一、 城市拆迁补偿的关键性问题

征地属性为强制性还是商业性的问题，这属于“公权力”的范围问题。为了保证社会公益或公共事业的发展，美国、英国、德国、新加坡等各国都建立了房屋征收制度。尽管各国征收制度的内容不同，但征收的本质上都是一致的。除了具有完善的法律法规外，征收权的行使需要具备三个要件：公共利益；正当程序；合理补偿。基于公共利益的需求，政府可将拆迁范围划入强制性征地，原产权主体应当配合。对于何种土地能够纳入强制性征地的范围，则需要建立相应的制度、法律以及监督机制。美国根据《重要空间法》纳入法律讨论的范畴。台湾的民意机构在征收计划公布之前的公听会中发挥了重要作用。在新加坡，原产权所有者需要成立“共同出售委员会”，收集和征询意见并负责整个出售过程。在香港地区，为了商业目的也可以征收土地，即以公开拍卖的方式强制售卖，但是对发展商征收土地政府也相对设定了非常严格的条件，通过政府的重建局来监督执行。

补偿标准如何确定的问题，这属于“公平性”的保障问题。从发达国家和地区的经验来看，无论是强制性征收还是商业化运行，拆迁补偿标准均通过市场机制确定。首先，补偿范围包括土地、房屋补偿及安置补助，同时，也考虑预期的土地发展权价值。其次，补偿标准建立在双方协商一致、公平透明的基础上，由价格机制决定合约达成的条件。最后，采取的原则多为“少数服从多数”，但是对于多数比例多有明确的规定，例如台湾地区规定强拆规模不能高于5%，新加坡规定的比例则是不超过10%。

二、 国内外城市拆迁补偿制度

在城市更新过程中，各利益主体的博弈已经危害到拆迁的效率。发达国家和地区在房屋征收、旧城改造方面有许多先进、成熟的制度和经验可加以借鉴，对美国、日本、新加坡以及中国台湾和香港地区的拆迁补偿机制进行介绍（如表1），在不违反上位法的前提下，可对城市更新相关政策规定形成对照，以此来推动城市拆迁补偿工作的顺利实施。

三、 城市拆迁补偿纠纷解决机制

在解决拆迁利益纠纷问题时，上述国家和地区各有侧重，但“钉子户”问题皆为重中之重。从旧城改造经验来看，国内外部分发达国家和地区在解决“钉子户”问题时虽然具体做法不尽相同，但是核心途径还是大同小异，就是在法律框架范围内以“公共利益”为突破口，动用“公权力”解决“钉子户”问题。

为了保证社会公益或公共事业的发展，美国、英国、德国、新加坡等国家都建立了房屋征收制度。尽管各国征收制度的内容不同，但本质都保持一致。除了具有完善的法律法规外，征收权的行使需要具备三个要件：公共利益；正当程序；合理补偿。

1. 美国。拆迁的法律依据是《重要空间法》。基于公共利益需要，政府可以行使房屋征收权，即在没有取得财产所有人同意的情况下，可以依法直接对私人财产实施强制性征收，而财产所有人无法阻止政府的征收行为，但是可以获得相当于市场价格的补偿。美国联邦宪法第五条修正案规定，房屋征收需同时具备公共使用、正当法律程序和公平补偿三个要件。《重要空间法》出台的目的是为了保障绝对公共利益项目的需求，如铁路、公路、水利、民航、国防等。随着早期工业化城市的衰落，对旧城区的更新改造成了地方政府面临的难题。最高法院扩大了《重要空间法》的适用范围，允许政府出于公共利益的需要来强制征收老旧商业区并授予开发商加以改造。与此同时，《重要空间法》也授予了居民对房屋拆迁的补偿和上诉权利。政府和居民相互制约，形成了市场经济条件下的动态均衡。

2. 新加坡。房屋拆迁的法规较为严格。政府除了具有征收权外，还可以决定公共利益的范围。如果政府认定某个拆迁项目符合公共利益，就是假定政府是有足够的事实来证明这个目的是公共利益。新加坡en-bloc出售制度规定，只要拆迁方案获得了大多数所有者的同意，就可以出售en-bloc。财产使用年限不同，法律规定的比例也不同。10年以下的，需获得所有者中90%人的同意；超过10年的，只需80%所有者的同意。很多学者担心政策侵犯到私人的绝对财产权利，但考虑到新加坡国土面积狭小和对建设用地的需求，这些担心都被en-bloc出售中的公共利益抵消掉了。

3. 台湾地区。房屋拆迁是以土地权利的保护为核心。在评估土地市场价格的基础上，区分营利性和公共性用地，考虑商业补偿和公共利益补偿的差别。为了减少房屋拆迁的纠纷，公共利益用地的补偿也开始考虑土地预期的商业利益。在解决钉子户问题时，台湾地区采取的做法是在经过大多数人的同意和司法裁决后，将给“钉子户”的合理补偿费用强制性存到银行。对于强拆规模，政府也有明确规定，必须要到5%以下，最多不能超过5户，开发实施主体要先自己解决大部分，剩下的极少数，政府可以动用公权力提供支持，但未来的方向是行政程序必须更严谨。台湾地区运用《集会游行法》来处理民众拆迁的抗争。警察会给民众三次举牌警告，倘若还不解散，便会强制驱散民众，并将在场的民众和领导者送交法办，进行刑事处理。

4. 香港地区。为了保证大多数人的利益，香港采取强制性措施来解决拆迁利益的纠纷。《土地收回条例》规定了政府主导机制下的强制措施，《土地因重新发展强制售卖条例》规定了市场主导机制下的强制措施。旧物业的多数所有者可以要求以公开拍卖的方式强制出售少数所有者的所有权。这一规定，解决了“钉子户”不愿意出售旧物业而妨碍社会发展的困境，促进了城市的更新改造进程。与此同时，也限制了少数人的财产权利。因此，香港对非公共利益的拆迁有非常严格的条件，即需征得90%的所有者同意后才可进行强制性拆迁。

依据上述案例分析可以看出，引入司法途径解决城市更新拆迁利益纠纷问题的关键就在于合法运用“公权力”和合理解读“公共利益”。随着法治社会的逐渐到来和对私权的保护越来越严，政府在城市更新中，特别是商业性城市更新中，动用“公权力资源”基本上都受到了“基于公共利益、公平赔偿、特定程序”三个条件的限制，且动用“公权力”都不是政府可以随意动用的权力，而是需要在法律的框架内，由法院授予的权力。

四、 城市拆迁补偿制度的政策建议

通过对深圳市城市更新的程序、案例和问题的分析，可以看到，城市更新拆迁过程中迫切需要解决的难题表现在拆迁利益纠纷和“钉子户”问题、国有企业物业处置问题、开发主体进入和退出机制问题等方面。构建我国城市更新拆迁补偿机制，应该从以下幾个方面入手：

1. 基于法律界定拆迁的公共利益。针对不合理的“钉子户”现象，尝试引入公共利益的法律界定程序。通过立法和“一事一议”的机制合理判断城市更新项目对于实现城市规划、优化配置资源、提高土地利用效能、改善群众生活条件的效用，对具体项目给出是否属于“公共利益”项目的决议。当城市更新项目签订拆迁补偿协议的业主比例达到一定比例，出现“钉子户”问题漫天要价，且经协商无法达成一致时，可以援引公共利益条款支持大多数业主诉权，申请由司法机关依法作出裁决，保障多数人利益的实现。对于强拆规模的具体比例，可明确规定，例如台湾地区规定签订拆迁补偿协议的业主比例必须达到95%以上，且最多不能超过5户等，新加坡经验则是依据房屋使用年限，建立动态幅度比例，房屋使用年限越长，所要达到签订补偿协议的比例越低。

2. 建立拆迁补偿的中立评价机制。引入第三方机构开展全过程评价，对拆迁纠纷进行评估，对拆迁过程进行公开监督，这对于政府、开发主体、原产权主体来说均有很大裨益。从国内外一些城市的情况来看，城市更新初期规划就开始保证公众实际参与的权利，社会评估贯穿在更新改造方案和实施的全过程之中，并进行后效评估。建议城市更新补偿过程中建立城市更新项目的综合评价体系，根据综合评价的结果进行科学决策。具体操作中，可委托第三方专业机构对城市更新项目全过程进行社会评价，包括事前评价（评价项目必要性、可行性等）、事中评价（评价城市更新项目的具体实施情况）、事后评价（主要评价项目完成后的居民满意度、社会影响及效果等）。

3. 优化运作流程进一步降低制度成本。市场化运作流程改变了行政指令下旧城改造的一系列问题，但仍存在交易成本过高的问题，这导致开发主体缩减原产权主体的部分拆迁补偿，用于抵消高额交易成本，因而，对拆迁运作流程的优化，进一步降低制度成本能够给原产权主体带来更多的利益空间。

对原有更新流程做出已有的优化处理，主要在民意整合阶段，最大限度得到原产权主体的支持，能够减少后续的纠纷和冲突事件。一方面可采取多种方式与原产权主体协调，如由政府组织或开发商征询改造区域居民意愿，如政府牵头成立股份合作机构，组织公开选择项目前期开发主体，在整个公选过程中充分听取民意。另一方面，鼓励原产权主体参与拆迁改造过程当中，既能够调动原产权主体的积极性，也能够增强监督，保护弱势群体利益。最后，建立制度使前期开发主体既可以参与后续项目改造，也可以将项目开发权转让给符合资质要求的其它开发主体，并且如果民意整合失败则项目能够及时终止。

4. 创新拆迁补偿的管理主体和补偿方式。应积极创新城市更新补偿的管理主体和补偿方式，在管理主体方面，可以成立股份合作机构、共同出售委员会、住宅合作社等多种主体。例如，拆迁可在占建筑面积2/3以上且占总人数2/3以上业主同意拆除重建之后，由街道办联合开发主体以及同意改造的业主成立住宅合作社，组建的住宅合作社作为拆除重建项目的前期主体，全权负责拆迁补偿协调工作。这样既减少了政府和开发主体的工作，也更有利于矛盾的解决。针对政府部门（国有企业）也可以成立城市更新国有物业管理机构，全权负责监督城市更新国有物业价值认定和转让处置工作。一方面，对国有物业的价值进行合理性认定，另一方面，督促相关政府部门（国有企业）委派代表及时参与拆迁补偿谈判，避免出现相互推诿、害怕担责而避开谈判的情况。

多种补偿方式增加了原产权主体的选择空间，例如对于国有企业权利人，在评估国有物业价值时应重点考虑最大程度实现国有资产的保值增值效益，减少因国有资产流失风险带来的拆迁谈判“不好谈”甚至“没法谈”的情况。开发主体可以依据“自主开发”、“合作开发”、“直接货币补偿”等处理模式，向国有企业物业权利人提供各种模式的经济效益测算方案，由权利人根据风险和收益配比情况进行权衡利弊，选择最适合的补偿方式。

参考文献：

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作者简介：吴彬（1986-），男，汉族，安徽省安庆市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为土地制度与政策；张文主（1988—），女，汉族，湖南省双峰县人，钦州学院建筑工程学院讲师，研究方向为城乡规划；赵永升（1989—），男，汉族，山东省菏泽市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为房地产市场与宏观经济政策、房地产金融等。

收稿日期：2018-01-16。