大遗址保护规划实施评价方法研究

郜 华

（中国建筑设计院有限公司建筑历史研究所，北京 100120）

大遗址指我国文化遗产中规模特大、文物价值突出的大型考古文化遗址和古墓葬。国家文物局公布了3批共150处大遗址，并建立了大遗址项目库，公布了《大遗址保护专项经费管理办法》和国家层面的大遗址保护专项规划以及《大遗址保护规划规范》。《大遗址保护“十三五”专项规划》提出完成所有列入项目库的大遗址保护规划编制。但是对规划实施评价重视不足，理论研究亦较少。在我国文物保护法规和标准中，只有在《中国文物古迹保护准则（2015年修订）》中提出“（保护规划）定期评估是保证落实文物保护规划、验证规划实施效果的重要措施”[1]。

已开展的大遗址保护规划实施评价工作包括两方面：一是约30处大遗址已通过国家文物局批准启动保护规划修编，修编时需要对保护规划实施情况进行评估，但其成果完成者不多、评价内容亦不完整；二是在宏观层面对于保护规划实施的整体评价和横向比较研究，如刘世锦[2]采用GAP和DEA法量化分析了整个文物系统的行政资源使用效率，中国社会科学院考古研究所定性分析了6处大遗址的保护研究进展和保护规划实施效果[3]，国家文物局采用专家意见法评定了单体文物保护单位保护规划措施的实施情况[4]，孙莹[5]将大遗址保护规划实施评价体系分为规划目标实施情况和公众满意度两个领域，并进行量化评估。但这些评价在大遗址保护管理工作的完整性和针对性方面有所欠缺。本研究针对大遗址保护规划特点，借鉴城市规划实施评价、统计学和运筹学理论，研究大遗址保护规划实施评价框架和方法，从而为规划调整或修编提供依据，促进后续规划科学实施。

1 理论依据

大遗址保护规划属于城市规划中的文化资源保护专项规划，同城市规划一样，在编制、审批与实施等方面受不确定性因素的影响，其实施结果会产生不同程度的偏差[6]。而《城乡规划法》（2007）规定城市总体规划等的组织编制机关应定期组织规划实施情况评估，相关评估工作已开展10余年，因此大遗址保护规划实施评价可以借鉴城市规划实施评价相关理论。

在城市规划实施评价研究方面，国外学者的理论研究比较成熟，如Emily Talen[7]在研究大量文献的基础上，于1996年确立了城市规划实施评价的基本框架，将其分为规划实施之前的评价和规划实践的评价，这被认为是城市规划实施评价的权威划分。国内学者研究了大量国外理论和案例，尤其是在城市总体规划和历史文化名城名村保护规划方面比较深入，主要包括孙施文[8]、周国艳等[9]总结了国内外城市规划实施评价的理论基础及其发展过程，刘渌璐[10]、李王鸣[11]等分别研究了传统村落保护规划和城市总体规划实施评价体系框架的构建和量化指标评价方法，吕晓蓓、伍炜[12]将城市规划实施评价的工作内容与审批程序相结合。

2 评价框架构成

2.1 保护规划特点

大遗址本身具有遗存分布广、地下埋藏区情况复杂、价值重大等特点，而且常常被城镇建成区占压、与城镇经济社会发展关系密切，其保护规划编制需要遵循“整体保护、和谐发展”“与利益相关者充分协商”[13]等原则，编制和审批周期长，规划实施则需要当地相关部门通力协作、投入大量人力物力、与当地城镇发展计划相融合等。

2.2 评价内容

基于大遗址保护规划特点和城市规划评价框架划分，分析大遗址保护规划实施评价框架组成。由于实施专项设计是落实保护规划的手段，其设计、施工质量直接影响规划实施效果，因此规划实施过程评价是该框架的重要组成部分，它和实施效果评价组成了规划实践评价。

由于文物保护规划专业性强、公众普及率低，因此规划编制的工作组织、规划内容的宣讲会影响规划实施效果，规划服务质量评价不容忽视。通过整理保护规划评审意见发现，规划编制机构的差异性也可能对规划实施产生一定影响，因此，规划内容评价也是规划实施评价的组成部分。规划服务质量评价和规划内容评价组成了规划实施之前的评价。

综上所述，大遗址保护规划实施评价框架体系包括规划服务质量评价、规划内容评价、实施过程评价和实施效果评价4部分（表1），且这4部分是相辅相成的，影响程度不同。

表1 大遗址保护规划实施评价构成表

3 评价方法

3.1 技术路线

在大遗址保护规划获得批复后，专项设计的工作程序为工程立项—方案编制—方案报批—绘制施工图—工程实施—工程验收，而规章制度需要经上级管理部门批准或公布后执行，基于该工作流程，确定大遗址保护规划实施评价的技术路线（图1）。

国内外城市规划实施评价基本采用以目标为导向的评价方法，即各项现状值是否达到目标值。与城市规划不同的是，大遗址保护规划的总体目标是保存文物真实性与完整性、传承文物价值，分期目标常常为笼统性描述，无法像城市规划一样制定量化指标。因此，大遗址保护规划实施评价采用定性分析和定量分析相结合的方法，通过定量分析加强科学性和准确性；通过定性分析来验证定量分析的结论。其中，定量分析法采用运筹学分析方法，实施效果评价的依据主要取自保存、管理、利用等方面的持续性监测数据。

图1 大遗址保护规划实施评价技术路线图

3.2 评价指标及权重

量化分析法主要包括成本收益法（CBA）、多标准评价（MCE）、目标分析矩阵（GAM）[9]、层次分析法（AHP）等。考虑到评价工作的可操作性和适用性，本研究采用层次分析法。

根据我国文物保护实践（主要包括《考古遗址公园评定细则（试行）》《中国大遗址保护调研报告（一）》《国家考古遗址公园运行评估》等）常用评价要素，结合专家调查法，确定大遗址保护规划实施评价框架的各部分指标，包括二级指标14个和三级指标26个，并提出评分的主要衡量因素（表2）。

表2 大遗址保护规划实施评价指标表及权重值

采用层次分析法计算各级指标的权重值。首先，采用专家调查法求出标度的平均值，即对各级指标进行两两比较重要性（标度取值为1，2，3，…，9及它们的倒数），得到两两比较判断矩阵A=（aij）nxn。计算矩阵每一行所有元素的几何平均值。

对进行归一化处理，得到结果

即为所求特征向量的近似值。然后检验矩阵的一致性，即CI=（λmax-n）/（n-1）≤0.1，其中λmax为矩阵的最大特征值。通过验证后即可用归一化后的特征向量值作为指标的权重值（见表2括号中数值）。

3.3 问卷调查方法及要求

按照评价指标制作调查问卷（计分分为5级，每级区间20分），对大遗址保护规划利益相关者的答卷进行数据分析，得到规划实施评价的各项分数，来衡量大遗址保护管理现状。

问卷调查法应严格遵循统计学理论，以保证结论的准确性。数据采集应在被调查者身份、年龄、知识背景、参观目的等方面具有代表性。身份包括与该遗址相关的规划编制、专项设计、考古研究和专职管理人员、相关政府部门管理人员；年龄大致均匀分布在少年与老年人之间；知识背景包括不同学历和专业；参观目的包括游览、休闲、学习和研究；地域包括市民、遗址附近居民和外地人员。此外，调查抽样数量应根据保护、管理、研究相关人员数量和游客量来确定，公众的数据采集尽量分布于不同时间段。

4 结束语

目前，大遗址保护规划存在重视规划编制和实施、轻视规划实施评价的问题，而且后者缺少科学的评价框架。通过借鉴城市规划实施评价、运筹学和统计学理论，建立符合大遗址保护规划特点的实施评价框架，确定了以目标为导向、层次分析法量化评价和定性评价验证相结合的基本方法。该规划实施评价框架不仅涵盖规划实施效果评价和规划实施过程检测，而且涵盖规划内容和规划服务质量的评价，内容覆盖面广，可根据评价结论反思规划成败是源于规划内容、实施主体、当地政策或是其他因素，从而制定解决办法。

目标导向原则需要整理出保护规划中分期分项目标，本质上是对现状与目标状态之间的偏差进行衡量。但是由于分期分项目标常常为笼统性描述，因此还涉及评价标准的问题，需要规划实施评价机构对目标进行技术性的转译，而不是仅仅停留在评价规划项目的完成情况上。本研究提出了评价指标的主要衡量因素，旨在解决评价标准技术性转译和评价工作可操作性的问题，但仍需要更多实践的验证和完善。

[1]国际古迹遗址理事会中国国家委员会.中国文物古迹保护准则(2015年修订)[S].北京:文物出版社,2015:19.

[2]刘世锦.中国文化遗产事业发展报告(2014)[M].北京:社会科学文献出版社,2015:252.

[3]中国社会科学院考古研究所文化遗产保护研究中心.中国大遗址保护调研报告(一)[M].北京:科学出版社,2011.

[4]国家文物局.国家考古遗址公园评定细则(试行)[Z].北京,2009.

[5]孙莹.城郊型大遗址保护规划实施评价机制研究[D].西安:西北大学,2013:24-32.

[6]李王鸣,沈颖溢.关于提高城乡规划实施评价有效性与可操作性的探讨[J].规划师,2010(3):22.

[7]TALEN E.After the plans:methods to evaluate the implementation success of plans[J].Journal of Planning Education and Research,1996,6(2):80-81.

[8]孙施文,周宇.城市规划实施评价的理论与方法[J].城市规划汇刊,2003(2):15-26.

[9]周国艳.城市规划评价及其方法:欧洲理论家与中国学者的前沿性研究[M].南京:东南大学出版社,2013.

[10]刘渌璐.广府地区传统村落保护规划编制及其实施研究[D].广州:华南理工大学,2014:151-196.

[11]李王鸣.城市总体规划实施评价研究[M].杭州:浙江大学出版社,2007:20-26.

[12]吕晓蓓,伍炜.城市规划实施评价机制初探[J].城市规划,2006(11):42-45.

[13]中华人民共和国国家文物局.大遗址保护规划规范:WW/Z0072—2015[S].北京:文物出版社,2015:3.