遵循规律 推动国有资本做强做优做大

■郑东华

（作者系国务院国资委研究中心副主任）

党的十九大对新时代完善各类国有资产管理体制和深化国有企业改革作出重大决策和部署，提出“推动国有资本做强做优做大”。中央经济工作会议进一步重申了这一要求，指出从做强做优做大国有企业，到做强做优做大国有资本，是国企国资改革发展理念和方式的重大变革。总的理解，就是更加遵循国有资本运行规律，更加注重国有企业价值管理，更加重视国有经济高质量发展，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府作用。这对于从根本上深化国企国资改革，加快培育具有全球竞争力的世界一流企业，具有重大而深远的意义。做强做优做大国有资本可在以下方面持续发力，取得突破。

促进国有资本增值

资本具有价值增值的功能，推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值。为此，应充分发挥资本增值功能，以增值为目标，以保值为底线，推动落实国有企业保值增值主体责任，力避国有资本因投入不当、运营不力沉淀转变为低效无效资产，造成闲置减值。

从国有资本保值增值的方式看，今后应在“增”和“减”上下功夫：

“增”就是提质增效，树立新发展理念，抓好供给侧结构性改革和创新驱动，着力提高国有资本运行质量和效率，推动国有企业实现质量变革、效率变革、动力变革。比如，顺应市场在资源配置中起决定性作用，落实国家宏观调控政策，以需求侧为导向改革优化供给侧的产品服务结构，提升产品服务质量、标准档次、品牌影响力；加快制造业优化升级，培育世界级先进制造业集群，在我国制造业不断迈向全球产业链价值链的高端进程中发挥先导作用；深入实施创新驱动发展战略，加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，推动科技成果转化，围绕价值生产、价值创造全面提升国有资本保值增值能力。

“减”就是通过“三去一降一补”“处僵治困”、瘦身健体、移交办社会职能等措施，推动国有企业加快处置不具有保值增值能力的低效无效资产，为国有资本减负松绑，通过增强国有资本活力、提高国有资本运营效率，促进国有资本保值增值。

优化国有资本布局

资本具有逐利性，会自发地流向利润率较高的行业。国有资本也是资本，也会自发地流向利润率较高行业或领域，否则国有资本也无法做强做大。但国有资本的流动不是放任自流，而是要体现“国有”性质，主要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。

所以，优化国有资本布局应继续坚持国有资本有进有退，有所为有所不为的原则，在产业结构上，基础性和战略性兼顾，公益性和商业性并重，既要为社会提供公共服务，牺牲“小我”成就“大我”，又要发展重要前瞻性战略性产业，抢占技术和产业发展的制高点；在区域布局上，扎根国内，眼睛向外，服务于国家战略目标，统筹国内国际两个市场，既注重提高国有资本控制力、影响力，确保公有制在我国生产资料所有制结构中的主体地位，又着力提高国有资本的国际竞争力，形成面向全球的资源配置和生产服务网络，在落实“走出去”战略、参与“一带一路”建设、深化国际产能和装备制造合作中发挥“逢山开路、遇水架桥”的突破和带动作用，提升我国的国际影响力和话语权；在企业形态上，通过横向联合、纵向整合、专业化重组以及推进集团公司层面股权多元化，分层分类推进混合所有制改革等举措，既要打造国有企业“超级战舰”，更要形成国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制企业“特混舰队”，在国际市场上形成整体竞争优势，放大国有资本功能。

规范国有资本运作

资本运作是资本配置的重要手段，规范有序的资本运作有利于提高资本配置和运行的质量与效率。产业资本发展到一定阶段，为追求更快的流动、加快配置到利润率较高或成长性较好的新兴产业，需要借助金融资本、资本市场解决“心有余而力不足”的问题，因而与金融资本融合发展具有客观必然性。从企业内部看，专业的资本运作团队纷纷建立，资本或证券部门应运而生；从企业外部看，资本运作服务成为现代金融服务业的重要组成部分，专业投资运营公司如雨后春笋般大量产生，为推动产业资本优化配置、发展壮大发挥了重要作用。但资本大鳄在资本市场上兴风作浪引发的世界金融危机、资本推手在企业高杠杆并购中引发的债务和金融风险，也让人们看到失控的资本运作不仅导致玩火者自焚也会引发系统性风险。

因此，国资监管部门应本着趋利避害的原则，一方面从微观上鼓励国有企业积极利用资本市场放大国有资本功能，同时引导国有企业规范产融结合，追求长远收益，严控各类债务风险特别是高杠杆率风险，严禁国有资本脱实向虚、流入融资性贸易和“空转”贸易等业务以及海外的浮财、虚财等领域；另一方面，从优化国有资本布局和发展实体经济考虑，稳妥推进国有资本运营公司和投资公司试点，赋予其特定职能，与产业集团形成相辅相成的关系而非替代关系，比如，可以探索研究让国有资本投资公司主要承担国有资本向重要前瞻性战略性等新兴产业布局的任务，让国有资本运营公司主要承担一般竞争性领域国有资本的退出和低效无效资产的盘活、处置等任务，并设立相关配套投资基金、结构调整基金，提高国有资本配置和运行的专业化，形成国有资本流动重组、布局调整的有效平台，促进国有资本做强做大，同时健全国有资本运作机制，组织、指导和监督国有资本运作平台规范运营，促进国有资本做优做稳。

完善国有资本授权

出资人国有资本授权经营体制是以“政企分开、政资分开、国有资产所有权与经营权相分离”为核心的国企国资改革的重大成果，是与社会主义市场经济发展要求相适应的国有资产管理与监督体制的重要组成部分。出资人国有资本授权经营体制建立以来，极大释放了国有企业活力，稳步提升了国有资本竞争力，快速壮大了国有经济规模，牢牢夯实了党的执政基础和物质基础。

适应以管资本为主加强国有资产管理的要求，应进一步明确出资人国有资本授权经营体制改革方向，继续推进政企分开、政府社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，加快实施经营性国有资产统一、专业监管。

国有资产监管部门作为出资人依法对所出资企业授予国有资本经营权，按照“一企一策”的原则，明确对产业集团和国有资本投资、运营公司授权的内容、范围和方式，拓展授权内容，加大授权力度，进一步激发企业活力。对划入经营性国有资产分层分类授权，列入国有资产监管部门管理的企业，由国有资产监管部门履行出资人职责并授权；列入产业集团或投资、运营公司管理的企业，由产业集团或投资、运营公司履行出资人职责并授权。但授权不是一放了之，必须坚持责权对等、放管结合。国有资产监管部门依法对所出资企业行使出资人权力，通过推动建立健全中国特色现代国有企业制度，加强国有资本运行监测、授权评估和出资人监督等举措，切实保障国有资本权益。企业依法享有国有资本经营权，依法占有、使用、处置授权范围内的国有资产，承担国有资本保值增值责任。国有资产监管部门不干涉授权企业的经营自主权。

提高国有资本回报

资本回报是资本剩余索取权的实现形式，提高国有资本回报是实现国有资本权益的要求，也是积累壮大国有资本的必由路径。在社会主义市场经济条件下，提高国有资本回报不能以挤压劳动回报为代价，这是国有资本与非公有资本的重要区别，而应通过创新驱动、科技进步促进劳动生产率的提高来实现。从整体上看，国资监管部门应通过优化国有资本配置、提高国有资本运行效率推动提高国有总资本的回报率，为国家创造更多的财富。在社会主义市场经济建设初期，由于国有经济底子薄，国有资本回报主要用于转增资本，上缴收益低，长期不分红，出现了“以核养核”“以电养电”等滚动发展模式，对于快速壮大国有资本规模、形成与国际资本同台竞争的实力功不可没。

随着我国发展进入新时代，按照有关改革部署，国有资本回报除用于企业积累发展外，收益上缴公共财政比例2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生；分批划转部分国有资本充实社保基金，划转比例统一为企业国有股权的10%。此外，国有资本回报用于再投资，带头参与脱贫攻坚，截至2017年底，中央企业贫困地区产业投资基金已确定投资项目41个、投资总额近100亿元。这表明，国有资本回报及其使用体现了国有企业“以人民为中心”的发展理念，是实现共同富裕、全面建设小康社会的经济基础。

维护国有资本安全

维护国有资本安全、防止国有资产流失是出资人以管资本为主加强国有资产监管的重要职责，与促进国有资本保值增值具有同等的重要性。从过去发生的危害国有资本安全、导致国有资产流失的案例看，应特别加强两个方面的监管：

一是对重大投资经营风险的管控，推动企业重点完善“三重一大”决策制度，防范与管控债务和金融风险，确保企业将经营决策全过程及投融资风险纳入内控体系，阻断发生颠覆性、致命性问题的通道；

二是对违法违纪行为和违规经营投资行为的监督，充分发挥外派监事会在境内外国有资产监督体系中的重要作用，落实外派监事会纠正违规决策、罢免或者调整领导人员的建议权，赋予监事会追查违规资金流向的手段，查深查实查透国有资产流失重大问题；深化出资人监督协同，建立健全国有企业违法违规经营责任追究体系、国有企业重大决策失误和失职渎职责任追究倒查机制，加大对违法违纪行为查处和违规经营投资责任追究的力度，督促企业落实维护所属国有资本安全的主体责任，与出资人管理和监督一起，共同夯实国有资本做强做优做大的根基。