行政实践合法性的演变路径及发展趋势分析

肖祥平

摘要：公共行政合法性是一个模糊不清的议题，公共行政学界没有给公共行政合法性下一个精准定义。行政实践隶属于公共行政范畴，明确公共行政合法性的定义与内涵是理解行政实践合法性的前提与关键。公共行政合法性是从政治合法性演变而来，而政治合法性本身又存在较大争议与分歧。所以，首要任务是界定合法性的概念；其次，对公共行政合法性和行政实践合法性的理论内涵进行梳理；第三，在明确行政实践合法性内涵的基础上，试将行政实践合法性分为行政过程合法性和行政绩效合法性；最后，沿着过程合法性与绩效合法性两条线，试着分析行政实践合法性嬗变的原因。

关键词：合法性；公共行政；行政实践；过程合法性；绩效合法性

中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2018）01-0010-05

自威尔逊将行政与政治二分之后，在实用主义哲学的影响下，公共行政逐渐走向工具理性，脱离价值理性。尤其在韦伯的科层制和泰勒的科学管理诞生之后，公共行政对效率与技术的偏爱更是达到了顶峰。在行政学诞生后的一百多年时间里，公共行政在价值与效率之间来回摆动，试图在两者间寻找到恰到好处的平衡，遗憾的是，这种平衡状态至今仍未实现。由此引发的问题是，在很长的一段时间里，理论研究者和实践者并未意识到存在公共行政合法性问题。20世纪90年代，公共行政合法性从政治学中脱胎而出，在美国公共行政学界引起了广泛争议和持续讨论。公共行政内容丰富而庞杂，加之关于合法性的争论本身比较大，所以对公共行政合法性下一个精准定义较为困难。

一、合法性延展为行政实践合法性的历程

首先，“合法性”即指正当性或正统性。[1]88它的英语名词形式是Legitimacy，其含义就是合理性或公正性（rightfulness），亦含有合乎法律的意思。但是，合法性并不等同于合乎法律。因为，从法律层面而言，或许合法，但不一定合乎正义；换言之，法律的非正义虽然合法，但是并不能完全受人尊重，很难维持一种统治与服从的关系。[1]88一般而言，法律意义上的合法，是程序合法；政治意义上的合法性，更多强调的是价值层面。另外，政治合法性注重将权力转化为权威的能力。政治权力以一种暴力形式呈现，而权威是受到他人的自愿服从，与暴力无涉；但是，政治权力的缺失会削弱权威的持续性和效力。

公共行政实践隶属于公共行政范畴，公共行政实践合法性是公共行政合法性的细化和深入。本文旨在对行政实践合法性的理论内涵、来源以及演变路径进行初步探索。

合法性的核心问题就是当政者如何取信于民，以及让民众对当政者的信任和服从保持在一个合理区间。历来，当政者均重视其统治的合法性和正当性。通常，当政者视“天命观”“君权神授”为政治合法性的初始来源，他们宣称自己是上天之子，是上帝与民众之间沟通的桥梁，由上帝派来管理民众。作为王朝的继任者，王权以世袭的形式被继承下去，血统成为除天命观之外的另一项重要的合法性依据。

关于合法性的讨论，主要是沿着规范主义的价值性和经验主义的现实性展开。如古希腊时期，苏格拉底、柏拉图、亚里士多德等人从规范主义角度对合法性进行了相关探讨，他们认为合法性就是一种美德、正义，是对善的追求；后继者西塞罗、阿奎那和格劳修斯等人也是规范主义的信徒，他们认为合法性就是遵循自然法的普遍理性。随着人的逐渐觉醒，人本主义兴起，神权式微，“天命观”等政治合法性思想随之失去市场，“君权神授论”让位于契约论。社会契约论的核心问题是统治与服从的关系，以及民众为什么要服从国家的统治。在随后的研究者中，马克斯·韦伯将目光投向现实，他依据合法性的来源，将合法性分为传统型合法性、魅力型合法性和法理型合法性，韦伯的合法性思想对后继者的研究产生了深远影响。[2]戴维·伊斯顿从政治系统论的角度，提出政治合法性的获得主要依靠三种途径：第一，努力在成员中灌输对于整个体制及在其中任职者的一种牢固的合法感；第二，乞求共同利益的象征物；第三，培养和加强成员对政治共同体的认同程度。[3]哈贝马斯试图将规范主义的合法性与经验主义的合法性进行融合，他认为，合法性意味着，对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，有着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。[4]

其次，公共行政合法性是从政治合法性演变而来。在早期的研究中，公共行政合法性亦遵循着经验主义和规范主义两条路径。从经验主义的角度讲，政治合法性是对权力的服从。而公共行政合法性是指行政国家、行政组织和行政行为得到认可与肯定的现实，这种经验主义的公共行政合法性，以行政组织和行政行为是否合乎法律和公认的社会原则为标准。[5]154沃伦认为公共行政合法性的判定标准是行政行为是否合乎法律，但是这样的说法缺乏说服力，他继续补充道，公共行政合法性主要来源于公众、国会、法院、总统等机构的民主认可和授权。[5]155

从规范主义的角度而言，主要是从价值层面来定义公共行政合法性。如沃尔多曾坦言，公共行政不能罔顾公共利益，不能缺失对公共利益的追求，否则就不具有公共行政合法性。黑堡学派的万斯莱认为，公共行政的目标应该致力于全民的公共利益，应该注重公平、效率与民主，而不是简单的遵循法律条文。同为黑堡学派的斯派索和罗尔认为，公共行政的合法性直接源于宪法，源于宪法逻辑，合乎法律的不一定具有合法性，因此，公共行政必须遵循宪法原则，民主行政。

近年来，也有学者将经验主义与规范主义进行调和的趋势，如米切尔认为，公共行政合法性就是行政机构有权力进行统治，另一方面，行政机构完成宪政民主规定任务的恰当方式；阿库什认为，行政合法性建立在法治、良好的公共政策以及民主基礎之上。经验主义与规范主义的结合，使公共行政合法性体现出合法律性与正当性的融合。

最后，行政实践合法性是公共行政合法性的具体和细化。按照戴维·伊斯顿系统分析理论，行政实践的整体环节可以分为行政过程和行政结果两个部分，所以行政实践合法性也可以从过程合法性和绩效合法性两个维度进行阐述。公共行政实践是从行政目标的确立、行政指令的下达到转化为公共产品和公共服务的过程，公共行政实践暗含行政价值，而行政价值又体现为行政裁量权和具体政策得以执行，以及民众对行政过程的参与和监督。所以，行政过程合法性的直接体现是行政实践符合法律规范，行政价值体现出公共性和民众对行政过程的参与和监督。就绩效合法性而言，绩效合法性直接体现为提供公共产品和公共服务效率和质量。[5]162

二、行政实践合法性的来源及嬗变

有学者认为公共行政领域根本不存在合法性问题，公共行政只是落实公共政策的具体操作环节，行政机构的工作人员只需熟悉既定的办事流程、掌握一般的应用技术便足以应对行政工作，合法性与行政实践无涉；也有部分学者认为，无视公共行政合法性存在是由于过度偏爱技术理性，忽视了人的主观愿望和利益诉求，但是，行政合法性是存在的。将合法性引入公共行政领域，也逐渐受到越来越多的人的注意。

第一，从过程合法性来源的角度而言，大多数学者从行政法学的视野进行定义和研究，如赵瑛等人将法学领域的自主裁量权直接引入到她的研究之中。行政法学中常用概念是程序合法性，从词义上讲，过程与程序并没有严格的区分，学者们也没对过程与程序进行比照，所以，本文将过程合法性等同于程序合法性。行政法学领域的程序合法性实质上是满足宪法和法律的要求与规范。依据行政法的要求，程序合法性必须满足以下几个条件：一是必须符合法定方式，二要符合法定顺序，三要符合法定期限，最后必须符合法定的其他附加条款。[6]

当然，也有人认为，程序上的合法不具有实质意义，只具有象征性的正当意义。不过，不管程序合法性是否具有实质效用，但是相比于靠暴力和专制取得的合法性而言是一种进步。

第二，从绩效合法性角度而言，行政机构、行政人员提供公共服务和公共产品的效率和质量最直观地反映了绩效合法性。在改革开放之前，老一辈革命家和领导人大都健在，而且他们主导中国的前进方向，一方面由于他们超凡的个人魅力以及超强的个人能力，另一方面社会主义观念深入人心，大多数人认为党和国家并没有合法性问题，因而也就没有被合法性问题所困扰。直至改革开放以后，老一辈领导人相继离世，领袖的魅力和光环趋弱，错误的政治路线被纠正，这时，党和国家领导人面临着重新解释党的合法性来源问题。邓小平说发展就是最大的政治。在改革开放快四十年的时间里，中国的经济取得了飞速发展，民众生活水平不断提高，社会管理和公共服务水平提升，行政机构的服务能力和服务效率也大幅提高。归根结底，都源于经济持续快速的发展。总而言之，一切经济成果都转变成了政治绩效，抑或者绩效合法性。作为行政实践合法性的主要来源之一，绩效合法性的衡量标准主要是行政机构和行政人员提供公共产品和公共服务的质量和效率。

三、行政实践合法性有嬗变为行政合法性危机的趋势

目前，随着社会经济的发展，中国已是世界第二大经济体，也能为国民提供一个稳定的社会环境；在政治领域，中国发展了新时代中国特色的社会主义民主制度，近年，在反腐领域取得了巨大成就；在社会领域，在医疗卫生、教育和民生保障方面都取得了不错成就。但是，行政实践仍然面临着合法性问题，行政实践合法性危机不断冲击着党和国家的合法性根基。行政过程面临的挑战主要有：

第一，行政决策非规范化。从行政实践的角度看，由于权力过于集中，对权力的监督失位或者缺位，没有形成规范的行政决策秩序和原则。行政决策的非规范性的直接影响是朝令夕改、人走政息和资源浪费，而最深层次的危害是消耗了民众对政府的认同。

第二，在行政实践的过程中，行政决策的价值和目标被扭曲。中国国情决定上级政府对次级政府的指导，多原则性而疏于具体性，上级政府在给次级政府的政策指令中，有适度的弹性和调试空间。在此过程中，由于综合因素的影响，次级政府难免会做出有逆于上级政府政策精神和目标的决定和行为。如果次级政府的行为脱离现实依据造成不利影响，那么，次级政府便承担着扭曲上级政府价值目标的风险和压力。实际情况亦是如此，民众对中央政府或者位于权力位阶上层的政府给与了更多理解和支持，而对基层政府满意度普遍低于省级以上政府。

第三，对行政实践的监督乏力。一方面，行政机构内部监督匮乏。行政机构内部监督主要来自于纪律检查机关、上级对下级的监督。一般而言，行政机构内部作为一个统一的利益主体，内部监督形同虚设，上级领导对下级官员具有一定的威慑力，有一定的监督效果；但是，下级官员对上级官员的监督力量极其微弱。另一方面，对行政机构和工作人员的监督，外部监督容易受阻。虽然中国已经制定和颁布《行政法》，但是由于传统的特权思想影响深远，加之自古以来民告官鲜有成功的案例，所以，大多数人认为，官员内部官官相护，民告官是不可能成功的。面对行政机构的失范行为，多会选择沉默。虽然普通民众选择了缄默，而且这种缄默会在一定限度内持续，但如若这种沉默一旦达到极限，那么，现行政治秩序就面临着巨大挑战，而不单纯是合法性问题。

四、结论

行政实践合法性的主要来源有行政程序合法性和行政绩效合法性，而行政绩效合法性的高低取决于行政机构和行政人员提供公共产品和公共服务的效率和质量。在实用主义和技术理性泛滥的今天，科学技术在行政机构被广泛采用，一般行政机构的工作人员也具有相应领域的专业知识，能够熟练运用科技产品提供公共服务；随着电子政务的发展，民众与行政办事人员的接触更具有间接性和便捷性，大大减少了传统行政机构的工作人员与民众面对面的交往。因而，行政机构缓解了因办事效率低所引起行政绩效合法性问题。从效率角度而言，行政机构的办事效率大幅提升，走出传统的推诿扯皮的“踢皮球”现象亦不是难事。

但是，绩效合法性不仅在于办事效率的提升，而且也在于公共产品和公共服务的质量的提高。而且绩效合法性的目标非常具体，以此来满足民众的期待，如果绩效合法性一旦下滑，则因为经济发展所取得的绩效合法性便会受到质疑，甚至下滑。但是经济增长具有一定的限度，当经济发展水平达到峰值，势必会出现落潮现象。所以，绩效合法性第一个困境便是增长率的不可持续性。例如，改革开放以来，中国在经济领域创造了世界经济的一个奇迹，现在经济总量已经位居世界第二，成果值得歆羡。目前，中国经济虽然仍然保持着6.5%左右的增長率，但是按照之前的发展方式已经不可取，否则中国势必要付出惨痛的代价。中国为了走可持续发展的道路，进行经济结构转型，在此过程中经济增长率下滑，这是不争的事实。

中国社会出现阶层分化，利益的多元化对行政机构提出了更高要求。现在，已不能按照阶级划分方式来理解中国的社会结构，随着社会经济的不断发展，社会阶层分化更加明显和细致，利益需求更具有多样性。在此情况下，如何满足民众的个性化需求是行政机构面临的另一个挑战。此外，行政机构贪污腐败腐蚀了绩效合法性。行政机构内部监督缺失，外部监督受阻且乏力，行政机构的工作人员行为失范。这些严重侵蚀了绩效合法性的根基。

总之，随着行政机构工作人员专业化水平的提升，以及科学技术的运用，行政机构的办事效率大幅提升。只是，因为绩效合法性具有不可持续性的特点，绩效合法性还有很长的路要走。

参考文献：

[1]燕继荣.论政治合法性的意义和实现途径[J].学海，2004（4）.

[2]孙建光.西方政治合法性理论辨析[J].求实，2004（2）：58-61.

[3]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].北京：华夏出版社，1999：88.

[4][德]哈贝马斯.交往与社会进化[M].重庆：重庆出版社，1989：120.

[5]赵瑛.公共行政合法性述评[J].公共行政评论，2015（4）.

[6]赵瑛，郁建兴.公共行政合法性：概念、结构及危机[J].浙江社会科学，2015（5）：64.