论我国社会组织与政府关系上存在的问题与对策

刘子文

社会组织作为现代社会的支撑，在社会力量中有举足轻重的地位。目前，我国处于社会急剧转型期，这对于社会组织来说，是挑战，更是机遇，在我国社会组织快速发展时期，其与政府之间的联系也变得更加难以捉摸。政府既不能与社会组织“离得太远”，要对社会组织的发展进行管理与提供服务，也不能“离得太近”，对社会组织的工作过分限制。所以，理清政府与社会组织的联系，明确社会组织与政府关系存在的问题，并做采取一系列措施进行改革，对社会组织的健康发展具有重要意义。

2007年10月，党的十七大报告中第一次提出“社会组织”这一概念，这是“社会组织”作为一个特定的词汇首次被提出。其提出的概念不包括企业等营利性组织，也不包括具有宗教性质的教会等。所以在概念上来说，党的十七大报告中指的社会组织，主要是指政府之外的其他社会公共组织。

一、社会组织在我国经济社会发展中的作用

（一）构建社会保障社会化的基础

在总结国内外经验与教训的基础之上，政府在我国的保障社会化改革的过程中一直处于主导地位。在政府，企业，社会组织这三种进行社会保障的力量中，要把一些政府承担起来较为勉强的社会保障项目交给非政府社会组织去做。要打破传统的企业观念，使企业将职工的社会保障社会化，把企业不能承担的交给非政府组织来承担。企业作为市场的主体跟独立的法人去适应市场，就绝对不可能跨越经济跟社会两个范畴。社会组织作为我国社会保障社会化的基础，既能方便对对象、资金、管理、服务的优化又能够促进监督体制的不断完善，很大程度上推动了中国社会保障的社会化。

（二）满足社会保障需求多样化的要求

由于经济的飞速发展，在社会中各个阶层和利益集团的划分划分不断明显化，而每个阶层与利益集团都存在自己的利益需求，所以社会需求呈现出向多元化发展的趋势。因此，非政府机构便可以借助它广泛的社会基础与其非政府性公益性来弥补这一不足。政府把一些本来由非政府组织就可以完成的工作交给非政府组织去完成，既能体现政府对它的承认与支持，又能使非政府组织从中锻炼自己，提高能力。如此一来更加提高了政府自身的工作效率。虽然非政府组织总体规模可能较小，但是其分布范围比较广，数量也较多，有比较深厚的社会基础，所以更有足够的力量来保障多样化社会需求的满足。

（三）扩充社会保障资金的来源渠道

资金一直是左右我们国家社会保障发展的关键因素，社会保障资金的来源方式也较为单一。当前社会保障事业发展所需资金缺口较大，为了弥补这个缺口，我们必须发展多种形式的渠道来筹措资金。与此同时，非政府组织有着多元化的社会基础，以及多元化的筹资渠道，比如政府的拨款帮扶，对提供的服务的收费，社会贤达的捐助，其他组织机构的资助等等。对于在公共服务中所得到的利润只能再重新用于社会活动不能分红盈利。这种模式对解决社会保障资金问题有着至关重要的作用，也使得非正政府组织能够长足发展，持续健康发展。

二、我国社会组织发展现状及与政府关系存在的问题

我国政府组织与社会组织之间也并不是可以完美结合的，在这个过程中一些弊端逐步的浮现出来。因此，只有搞清楚生产关系，才能够将社会组织的生产力发挥出来。

（一）缺乏完善的法律法规体系

我国实行依法治国，法治社会的优良環境有利于社会组织的发展。当今社会环境形势下，我国原有的法律体系应经不能满足经济社会的需要，对于社会组织的法治建设也相对落后。首先，中国社会组织法律体系缺乏统一完善的规定。其次，立法的层次太低，没有形成一部关于社会组织的最高法律文件。

（二）双重管理模式阻碍社会组织发展

这种双重管理模式的缺点，伴随着经济社会的发展也不断地凸显出来。第一，就是涌现了许多的民间非政府组织。由于双重管理体制存在较高的门槛，使得相当部分的社会组织无法取得合法的地位，因而成为非法性质的草根组织。第二，双重管理模式严重的降低了我国私人组织的活动自主自由权，削弱了他的独立性，不利于民间组织的发展。再者，这种体制对于社会组织成立的要求较高。许多社会组织因为没有办法找到相应的业务主管部门而不能得到合法的注册，只能“非法”存在或者到工商部门登记注册，这其中就包括很多养老院，民办教育机构、环保类等公益慈善类社会组织。由于登记规定太多而没办法获得合法的身份，这体现了我国现存法律制度和行政管理体制缺乏的东西还太多，已经不适应中国当前的社会现状，甚至可以说因为落后的法律制度、法律体系的存在从而影响到我们社会中很多良性的社会组织，乃至成为社会主义经济和社会进步的阻碍。

（三）社会组织筹集资金的方式单一

从世界各地国家中的社会组织发展历程，总结经验来看，筹资渠道和资金来源对于社会组织的发展壮大是不可替代的。中国的社会组织不论是自主经营的获得的实际收入，还是来源于社会捐献的资金额度都普遍很低。一方面是因为人们的观念普遍认为社会组织理应是非营利的、公益的，不应该收取费用；另一方面还是因为社会组织的资金由政府相关部门掌控，致使其主动性削弱，降低了积极性。在中国，政府部门对社会组织资金的掌握与，对于社会组织得到资金支持起着巨大的作用。与政府关系联系紧密的社会组织肯定可以获得较多的财政支持，而与政府联系较少的社会组织想要获得政府的资金支持相对而言就要困难很多了，而“草根社会组织”的生存就属于后者，因为其与政府的往来少之又少，想要获得政府资金就更困难了。

（四）社会组织规章制度不完善，管理体制不健全

首先，行之有效的财务管理制度是现代组织能够健康发展的重要保障。为了避免社会组织内部人员贪污腐败现象的发生，必须实施高效的财务管理制度。其次，我国的大多数社会组织由于长期受政府控制管理，依赖于政府部门，包括人事任命在内的许多权利都是受制于政府，所以说，在这种情况下肯定会引出许许多多的弊端。第三，自律，就是加强自律意识，对自我进行约束。任何组织内部都存在着自律体制，自律章程。我国社会组织内部存在着很多工作人员组织使命感模糊不清楚、违法乱纪的现象，正是组织内部自我约束感不强的表现。

三、构建我国政府与社会组织之间关系的建议

站在政府的立场来看，社会组织和政府之间的合作可以改善政府的治理水平，能够使得政府把不适合做或者做不好的事放给社会组织来做。从社会组织的角度来看，其拥有优良的社会根基，可以给予高效的公共服务，填补政府职能的缺陷。社会组织可以在完成其组织任务的同时也得到政府的支持。中国是一个政府占主导地位的国家，正是因为政府占据主导地位，因此政府在与社会组织关系建设方面应该承担更多的责任。例如，选择和设计制度，制定有关法律法规，政策支持，资金支持，相应的监督和评估等，这些都需要政府积极参与。

（一）完善法律法规体系

我国社会组织管理的官方法主要是专门法。对于中国而言，统一管理社会组织的一个基本法是必须存在的。基本法除涵盖政府、企业外，还应涵盖所有社会组织，包括社会组织、私营非企业单位、基金会、未注册或注册的组织、各种社会组织等。所以，中国应尽快规制社会组织，建立《社会组织法》。

（二）加快政治体制和社会体制的分离，赋予社会组织更多的自主权

政治与社会组织的分离是政府与社会组织功能边界的必然选择，也是政府组织社会自治的重要手段。以广东省为例，早在2005年初，广东省行业协会便实行“五自四无”标准，即“自愿发起、自筹资金、自选会长、自雇人员、自主开会，没有行政级别，没有行政事业编制，没有企业的行政主管部门，没有兼职的国家办公室工作人员”。除了降低登记门槛和取消业务主管部门外，政府应该放宽更多的人员权力和项目自主权，以及日常管理自主权。至于人事權利，主要是领导人的选拔、委员会的选拔和普通职工的招募。政府不应该过多干预社会组织的人事安排，而更应该着手于党和政府领导干部在社会组织中的问题。要依法提升社会组织的自我管理能力，尊重社会组织的主导地位。因此，政府应该明确哪些领域是政府必须严格监督的，哪些领域应该撤出。

（三）努力拓宽融资渠道，政府将加大从社会组织购买服务的力度

金钱是任何一个组织的命脉。没有资金，组织就不能行动，组织的使命也不能实现。资金来源充裕，融资渠道多样，组织就可以健康发展。社会组织的融资渠道一般分为三类：政府资助、自主经营收入和社会捐赠（包括国外捐赠）。中国社会组织的稳定资金来源是由政府供给的，而独立运作收入和社会捐赠（包括国外捐赠）的占比依旧不高。中国社会组织的融资渠道必须做到多种类，除了依靠政府的资助以外，更要更改自主收入的习惯。社会组织不允许有自己的经营收入，法律允许合理的服务收费。因为社会组织提供公共服务，所以也有成本。社会组织要加强管理能力，提高服务水平，努力提高自己的经营收入。

（四）健全社会组织内部管理制度

第一，应该着手完善社会组织的财管制度。众所周知，现代组织能够健康发展的一个重要保障是其具备完善的财务管理体制，财务管理体制越完善，越能够降低内部人员的违规风险。社会组织的财管制度，应该主要关注如何使用资金、盈余资金如何分配并制定制度规则严格执行。社会组织的财产是属于公共资产，它在一定意义上来说应该属于全社会，并不属于某个人。

第二，应该完善人力资源管理制度。在我国，按照是否给予报酬进行分类，社会组织人员主要由两部分构成，一部分为志愿者，另一部分为组织下的员工。因为社会组织具有其独特的公益性，所以其工作人员首先应该有甘于奉献的精神、对社会组织的认同感，其次还要有专业的技术能力作为支撑。所以，我认为我国社会组织应该着手建立新的人力资源管理制度。其次在资金方面，政府部门也应该加大对社会组织员工的支持。另外，社会组织自身也应该重视保障员工权利。

第三，应该构建自律机制。一个社会组织的迅速成长需要有健全的自律机制，自律也是一个社会组织的存在标准之一。首先，社会组织应该守法，这是最低的要求，一切活动应该在法律法规允许的范围之内。其次，社会组织应该敬业，尽心尽力履行社会组织的职责。最后，社会组织应该完成其使命。对社会组织来说，应该加强员工的职业道德建设工作，促使员工遵守组织章程，提高自律意识，造就职工的奉献精神，从而更努力地回报社会。

（作者单位：山东工商学院）