民办教育新法新政解读及其影响分析

阙明坤 陈春梅

[摘要]随着《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》和《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》等的出台，我国从顶层设计上进一步完善了民办教育发展的制度框架，标志着民办教育发展进入分类管理的新时代。民办教育新法新政的关键举措包括实施非营利性与营利性分类管理；放开非义务教育学段营利性限制；全面加强党的领导；保障举办者、师生的合法权益。新一轮民办教育政策对民办学校的发展带来诸多影响，政府扶持力度有望加大，政府监管举措将会增强，民办学校内部治理结构需要完善。

[关键词]民办教育促进法 分类管理 差别化扶持 民办高职

[作者简介]阙明坤（1983- ），男，湖北安陆人，无锡太湖学院高教研究所所长，助理研究员。（江苏 无锡 214000）陈春梅（1988- ），女，福建厦门人，厦门大学教育研究院在读博士。（福建 厦门 361005）

[基金项目]本文系江苏省教育科学“十三五”规划2016年度高教重点资助课题“江苏省民办高校分类管理配套政策研究”的阶段性研究成果。（课题编号：B-a/2016/01/23）

[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）05-0005-06

经过改革开放40年来的快速发展，民办教育已成为我国教育事业的重要组成部分。根据《2016年全国教育事业发展统计公报》，截至2016年，全国共有各级各类民办学校17.10万所，比上年增加8253所；招生1640.28万人，比上年增加3.37万人。虽然民办教育取得了显著成绩，但在发展过程中还面临着不少瓶颈，存在办学经费短缺、师资队伍不稳定、治理结构不规范等问题。当前，随着《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）的修改，国家促进民办教育健康发展的文件相继出台，我国民办教育迎来了新一轮的发展契机。本文试图对民办教育新法新政进行解读，分析民办学校发展面临的新机遇、新挑战、新策略。

一、民办教育新法新政出台的过程

教育是一个复杂的过程，其与社会经济、政治、文化的发展等密切相关。对原有《民促法》的修订不是单一事件，相关部门、法规以及配套实施细则应紧随其后。以下将近期与民办教育改革发展紧密相关的法律及一系列政策文件统称为“新法新政”。

（一）《民促法》的修订

2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》，此次共有16项修订，修改了15个条文。其中，第一章增加一条，作为第九条，即“民办学校中的中国共产党基层组织，按照中国共产党章程的规定开展党的活动，加强党的建设”，且删除了第五十一条和第六十六条。修改后《民促法》对营利性民办学校设立的范围、举办者管理权、举办者对剩余财产的权利预期、师生权利、扶持政策、非营利性民办学校的税收优惠和用地优惠等都进行了相应的说明，一方面为营利性民办学校的发展指明了方向，另一方面也进一步落实和保障了非营利性民办学校的发展。此次修订，营利性民办学校在义务教育阶段之外的学段取得了合法的身份。此外，修改后的《民促法》也对民办学校的规范办学做了进一步的说明，对于民办学校擅自分立、合并，非法頒发或者伪造学历证书以及管理混乱等行为，依法视情节轻重进行处理。情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，明确此决定自2017年9月1日起施行。

（二）促进民办教育发展文件的出台

为鼓励社会力量兴办教育，2016年12月29日，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）（以下简称《若干意见》）正式颁布。《若干意见》的内容包括七个方面三十条规定，明确提出要加强党对民办学校的领导，创新体制机制并完善扶持制度，同时加快现代学校制度建设。通过多方努力，做到两个提高：提高教育教学质量，提高管理服务水平。《若干意见》还提出对营利性和非营利性的民办学校进行分类管理并建立差别化政策体系，其中能否对学校办学结余进行分配是区分两者的一个重要方面。此外，对于两类学校的财政扶持、税收、用地、收费、学生资助、师生权益以及学校办学自主权方面都进行了更为详细的规定和区分，建立了差别化扶持体系。办学准入条件放宽、办学融资渠道拓宽以及多元主体合作办学探索等，有助于吸引社会力量兴办教育，而财政扶持、同等资助政策、税收优惠等激励政策以及差别化用地和分类收费政策等有助于社会力量参与办学。

（三）加强党的建设文件的出台

为了加强全面从严治党，更好地引导民办学校的发展，2017年12月，中共中央办公厅印发了《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》（以下简称《意见》）。《意见》强调了民办学校党建工作的重要性和紧迫性，要求充分发挥民办学校党组织在保证政治方向、凝聚师生员工、推动学校发展、引领校园文化、参与人事管理和服务以及加强自身建设等方面的政治核心作用；要求推动党的组织和党的工作有效覆盖；规定健全党组织参与民办学校决策和监督的机制，推进党组织成员进入学校决策层和管理层。此外，《意见》还对民办学校党员的发展及教育管理工作、思想政治教育和德育工作等进行了规定。《意见》的出台，使得民办学校的党建工作进一步得到重视，对指导、规范民办学校的健康发展具有重要意义。

（四）两份配套实施细则的出台

如果说上述文件更多的是对民办教育改革发展提供方向上的引导，那么教育部等五部门印发的《民办学校分类登记实施细则》和教育部等三部门印发的《营利性民办学校监督管理实施细则》这两份配套细则的出台，则使得民办学校的分类管理进一步细化、可操作化。前者共六章十八条，针对民办学校设立的依据、条件及其审批进行说明；批准设立的非营利性民办学校根据不同的条例登记为民办非企业单位或事业单位，且不同层次的非营利性和营利性民办学校分别由不同部门分类登记，指明了登记的内容以及由谁登记的问题；并对变更注销登记、现有民办学校分类登记等进行了规定。后者共九章五十八条，着重解决举办营利性民办学校的组织或个人应具备的条件以及如何设立的问题；营利性民办学校的组织机构包括建立董事会、监事（会）、行政机构、党组织、教职工（代表）大会和工会；且对营利性民办学校的教育教学、财务资产、信息公开、变更与终止、监督与处罚等内容进行了详细的规定。

二、民办教育新法新政要点分析

民办教育新法新政的出台，确定了营利性和非营利性民办学校分类管理的法律框架，明确了对这两类学校在法律层面上给予的扶持措施，规范和引导了民办学校的发展，突出强调了民办学校的党建工作。此外，两份部门规章则有助于民办教育改革发展的贯彻、落实。

（一）实施非营利性与营利性分类管理

在《民促法》修订之前，营利性民办学校在我国并没有取得合法身份。新法将第十八条改为第十九条，明确指出“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”， 从而在法律层面上确定了营利性民办学校在我国的地位。这是我国对营利性教育认识的一大突破，承认营利性教育同样可以为教育事业做贡献。与此同时，这一泾渭分明的划分有助于解决长期以来困扰民办教育发展的一大瓶颈，即对民办学校的法人身份属性的混淆。如果说民办学校是非营利性的，那么为何长期以来民办学校得不到和公办学校同等的待遇？教师合同聘任制、无生均拨款是大多数民办学校在发展中遇到的两大难题。原法中，民办学校既是非营利性的，又承认举办者的出资，也允许合理回报，这就自相矛盾。如果说民办学校可以营利，但又无法可依，一不小心可能就“触碰法律底线”。虽然不少社会人士有教育情怀，但对于大多数民办学校的举办者而言，“捐资”办学不是一件容易的事，多多少少存有不甘心。这种混沌状态不利于吸引社会力量兴办教育。对营利性和非营利性学校进行分类管理，且删除第五十一条取得“合理回报”，一方面有助于政府加大对非营利性民办学校的扶持，另一方面也有助于对教育事业感興趣的社会力量投资兴办营利性民办学校。

在对民办学校进行分类的基础上，新法新政对两类学校的分类管理进行了规定。首先是明确了两类学校的法人身份，为不同类型的民办学校合法开展办学奠定了基础。对两类学校进行区分的重要依据是对于办学收益的处理以及剩余财产的分配。营利性民办学校的举办者可以安心地获取办学收益，这是对举办者财产收益权的保护，有助于调动社会力量参与办学的积极性。

此外，对于许多民办学校关心的土地、税收和收费方面做出了明确的规定，对两种不同类型的民办学校给予差别化扶持。新法新政的又一大突破点在于非营利性的民办学校在一定程度上提高了自身地位，能够享受到与公办学校同等的待遇，政府对办学用地可以划拨。而营利性学校的用地则是按国家规定“供给土地”，原则上采取“招拍挂”方式，同时政府也可给予一定的优惠，关键问题在于以什么样的方式供地以及土地的价格。政府供地的方式可以选择协议方式、租赁等有偿方式或PPP共建模式等，而具体的土地价格则有待各省市根据实际情况进行制定。就税收优惠而言，非营利性民办学校也获得了和公办学校一视同仁的待遇，而营利性民办学校则依据国家相关优惠政策。新法还规定了营利性学校可以根据市场自主决定收费价格，学费收入是营利性学校收入的重要来源，对学费的开放，有利于营利性学校的创新发展。对于非营利性学校，则规定逐步实行市场调节价，具体由各省级人民政府决定。目前，只有云南省政府颁布的实施意见中已经明确，非营利性民办学校实行市场调节价，自主定价，上海、安徽、辽宁、甘肃等省、直辖市出台的文件仍然未放开收费，采取先试点再逐步实行市场调节价的策略。

（二）放开非义务教育学段营利性限制

营利性教育的发展是不可阻挡的趋势，应承认和认识其在教育事业发展中的重要作用。随着经济社会的发展，不同群体对教育的需求更为多元，非营利性单一的教育供给往往难以满足这种需求。在美国，营利性高等教育在为退伍军人、非传统学生提供多元教育方面发挥着重要作用。为此，美国的营利性高等教育已从原先的边缘地位发展到今天成为高等教育的重要组成部分。在我国，接受教育是促进学生成长成才的重要途径，尤其是高等教育更被视为促进社会流动的阶梯。然而，受经济社会发展、人口结构等诸多因素的影响，国家教育供给越来越难以满足不同学生的教育需求，尤其是高质量、个性化的教育需求。随着民营经济的发展壮大和资本市场的成熟，营利性教育的发展已成为教育领域的一支重要力量。为此，教育的发展越来越迫切需要社会力量的参与，营利性教育在新时期获得了发展的契机。承认营利性学校的合法存在，并对其加以引导，有助于创新我国教育的体制机制，为学生提供更加多元的选择，满足其对教育的多元化需求。

然而，对营利性教育的开放应有所限制。营利性教育刚取得合法地位，已是一大突破。营利性教育在我国的发展是一个循序渐进的过程，不宜操之过快。新修改的《民促法》中规定，“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”，这里禁止的不包括实施中小学学科补习的营利性培训机构，是有其合理性的。营利性教育是否应该对义务教育开放一直备受争议。义务教育是我国教育的根本，具有强制性、免费性和普及性，其不应成为一种选择性资源。一方面，政府有责任为所有的儿童提供教育；另一方面，家长有义务送适龄儿童接受教育，从而确保所有的儿童都能够接受小学和初中教育。这关系到整个国家全体公民未来发展的整体水平，必须给予充分重视。禁止义务教育阶段举行营利性教育的根本出发点是为了确保政府对义务教育应尽的责任，让所有儿童都能够有学上。在这方面，义务教育与幼儿园、高中以及高等教育不同。幼儿园、高中以及高等教育，往往具有选择性，法律没有规定每个学生一定要接受这些阶段的教育，不同的学生根据家庭背景、学习成绩以及学生自身的特点可以有不同的选择。如果把义务教育简单推向市场，那么又将有多少学生会因此而辍学，需要打一个问号。放开非义务教育阶段的营利性教育供给，至少可以保障所有的学生都能接受到义务教育，同时又为非义务教育阶段的学生提供更为多元的选择。当然，在开放的过程中必然会带来一定的风险。对于营利性学校，由谁监督、怎么监督，如何更好地规范其健康发展将又是一个难题。

（三）全面加强党的领导和建设

加强党的建设是民办教育新法新政的一项重要内容。《民促法》第一章增加了一条，明确指出：“民办学校中的中国共产党基层组织，按照中国共产党章程的规定开展党的活动，加强党的建设。”民办学校需要在党的领导下坚持社会主义方向规范办学。《若干意见》特别指出，要“加强民办学校党的建设”“改进民办学校的思想政治教育工作”。民办学校是我国教育发展的重要组成部分，担负着为祖国培养社会主义事业建设者和接班人的光荣使命，民办学校的健康发展离不开党的领导。对于非义务教育营利性民办学校的开放，市场竞争机制的引入，在创新办学体制机制的同时也必然会引发一些新的问题。营利性学校具有趋利性，其追求的是利润最大化。然而，作为一种教育机构，又必须遵循教育规律。如何在市场逐利性和教育公益性间取得平衡，需要党引导和监督这些学校进行合法办学、规范办学、特色办学，更好地为地方经济社会发展培养合格的人才。

当前，不少民办学校的党组织还不够健全，成员构成缺乏多样性和代表性，教职工代表大会作用的发挥不够突出。如何加强民办学校党组织的领导，党组织书记队伍建设是抓好民办学校党建工作的关键。为此，要明确党组织书记选配的标准，选出合适的人员并进行相应培训和管理，在党组织书记的带领下，开展相关党建活动。《若干意见》规定：“学校党组织领导班子成员通过法定程序进入学校决策机构和行政管理机构，党员校长、副校长等行政机构成员可按照党的有关规定进入党组织领导班子。”党组织政治核心领导作用的發挥有赖于党组织成员进入相关的部门。对此，《意见》进一步强调，应推进党组织班子成员进入决策层和管理层，并健全党组织参与决策和监督制度。只有这样，党组织才能真正在学校进行重大决策和管理时发挥引领作用。尤其是对于营利性民办学校，更需要党组织对其规范和监督。

（四）保障举办者、师生的合法权益

举办者合法权利的保护关系到其参与民办学校办学的积极性和主动性。新法规定，“民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的，根据出资者的申请，综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学；选择登记为营利性民办学校的，应当进行财务清算，依法明确财产权属，并缴纳相关税费，重新登记，继续办学”，明确对非营利性学校举办者的财产权益进行保护。这里的出资包括举办者的原始出资和后续出资，办学效益则指学校的办学质量、办学规模、社会声誉等。新法肯定了对非营利民办学校举办者的补偿或奖励，关键的问题在于由谁来进行补偿、怎么补偿、补偿多少是合理的，这有待各省、自治区、直辖市制定具体的实施细则。但是，毫无疑问，这对举办者权益的保护已经前进了一大步。除了财产权益，举办者的非财产权益也得到了强调。新法第二十条规定，“民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理”，这也就意味着民办学校的举办者即使放弃了其财产的所有权，但仍有参与学校的“治理权”、在学校重大决策和重大事件中的话语权。

民办学校在我国长期以来是“二等公民”的身份。民办学校的教师为合同聘任，教师的“五险一金”、养老保险等得不到保障，为此民办学校要建设一支优秀、稳定的师资队伍是个难题。许多民办学校的教师稳定性差、流动性大，一有合适的岗位立即转岗，民办学校要吸引优秀的教师长期任教更非易事。不少民办学校的教师薪酬与公办学校相差甚远，而且许多教师工作多年后也难以评上职称。为此，新法明确提出民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇以及其他合法权益等。《若干意见》规定：“民办学校应依法为教职工足额缴纳社会保险费和住房公积金。鼓励民办学校按规定为教职工建立补充养老保险，改善教职工退休后的待遇。”这些规定的落实有助于提高民办教师基本的生活保障，解决他们的后顾之忧。此外，《若干意见》还提出：“民办学校教师在资格认定、职务评聘、培养培训、评优表彰等方面与公办学校教师享有同等权利。”这样一来，民办学校的教师就能够看到职业发展的希望，有助于调动民办教师从事教育的热情和动力。长期以来，由于民办学校的整体办学水平落后于公办院校，民办学校的学生在升学、就业等方面也受到一定的歧视。对此，《若干意见》也规定了民办学校的学生在评奖评优、升学就业、社会优待、医疗保险等方面享有同类公办学校的同等权利。由此可见，民办学校师生权益的保护在新法新政中得到了重视。

三、对民办高职院校未来发展的影响分析

民办高职院校是我国培养技术技能型人才的重要机构，对促进经济社会发展具有重要意义。但是，由于我国民办高职院校发展晚、基础薄、扶持少，存在“地毯式宣传、传销式招生、粗放式办学、盲流式就业”等乱象，遭遇生源危机，社会认可度低。新法新政的出台，使得民办教育在新时期的改革发展迎来了春天。民办高职院校作为民办教育的一个重要组成部分，必然会受到相应的影响，迎来新的机遇和挑战。

（一）政府扶持力度有望加大

根据新法新政，进行分类管理后，营利性民办学校可以安心获得办学收益。而对于非营利性民办学校，政府也可以放心加大投入，而不必担心财政扶持的流失。营利和非营利界限的区分，使得非营利性民办学校的“二等公民”的身份有望得到提高。当前许多民办高职院校存在办学资源不足的问题，不仅享受不到公办高职生均12000元左右的拨款，而且教师队伍不稳定，招生困难，导致不少民办高职院校面临着生存的压力。新法新政的出台，非营利性的民办高职院校有望获得生均拨款，教师待遇有望得到提升，其他相关政策有望带来福利。同时，政府有望在资金、用地、税收、设备、师资队伍建设等方面加大对非营利性民办高职院校的投入，从而提高其办学质量。对于营利性民办高职院校，也将会获得政府在用地、购买服务方面相应的支持。

（二）政府监管举措将会增强

政府对民办高职院校扶持力度的加大，必然意味着政府将会更多地介入到民办高职院校中。这里的“介入”不是指政府干预民办高职院校的发展，而是政府将加强对民办高职院校的监管。如何确保政府对民办高职院校的投入得到有效、合理的使用，是政府职责的体现。政府将推动民办高职院校加快完善财务管理制度，指定第三方审计机构对学校每年的财务状况进行审计，由第三方审计机构负责向政府汇报。此外，新法新规的一个重要内容是强调民办学校中的党组织建设。在民办高职院校的组织机构中，党组织成员应占一定比例，以促使党组织成员参与民办高职院校的决策和管理，从而在民办高职院校的办学方向上起到重要的政治核心作用。尤其是对于营利性民办高职院校，政府的方向性引导对于规范学校的办学具有重要意义。营利性民办高职院校应致力于特色办学，为更多非传统的学生提供补偿教育、职前教育、在职教育等，为这些学生提供更为多元的选择，满足其个性化需求。

（三）内部治理结构需要完善

在新法新政的推动下，民办高职院校的发展必然也会发生一系列的变革，其中很关键的一个方面在于学校内部治理结构的完善。当前许多民办高职院校都设有董事会（理事会）、教职工代表大会、工会等，但这些机构的组成人员往往缺乏代表性。如在有的学校董事会（理事会）的成员构成中，家族成员占大多数，变成了“家族式治理”；有的学校董事会缺少相关社会人士、教育专家、各领域专家的加入，其组织机构成员过于单一。而教职工代表大会由于教师代表不具代表性，往往导致该机构的功能得不到有效发挥，教师和学生通常不能参与学校的民主管理，话语权太弱。此外，许多民办高职院校的监事会尚处于空白，还未启动或者只处于筹划阶段，且监事会成员缺乏科学性。这些组织机构的发展和完善将成为民办高职院校未来工作的重要内容。政府如何更好地参与治理而不是干预、限制民办高职院校的发展，如何让更多的利益相关者参与治理，形成相互促进、相互制衡的良好的内部治理结构，将对民办高职院校的进一步发展起着重要作用。

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