农村五保集中供养的困境与出路

袁书华　王元元

摘 要：农村五保老人是当前老龄化群体中最弱势的群体，五保老人的生活质量事关我国养老事业和民生事业的发展。农村敬老院作为解决五保老人养老问题的主要方式，承担着基层托底的重任。基于对山东省LY县敬老院的调查，首先肯定这种集中供养方式所取得的成效，同时也发现在运行过程中存在诸多问题，主要表现为敬老院基础设施建设不完善、供养标准偏低、服务内容单一等问题，其主要原因在于资金来源渠道狭窄、缺乏专业的护工人员和管理人员、敬老院管理运行制度不完善等。为解决这一困境，应该强化政府职能，鼓励多元投资；加强专业队伍的建设；完善管理运行制度，提高服务水平。

关键词：老龄化社会；五保老人；集中供养；养老模式

中图分类号：C913.6 文献标识码：A 文章编号：1005-6378（2018）04-0126-07

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2018.04.016

20世纪50年代，政府对符合条件的贫困对象实行社会救助，五保老人逐步被纳入国家救助体系，五保老人的生活质量得到显著提升。为了解决五保老人的照料问题，地方政府相继建立农村敬老院，并成为我国农村地区五保老人集中供养的重要载体。随着中国社会保障制度的完善与发展，中央和各级地方政府在五保集中供养方面的资金和人力物力投入也在逐年增加，但是從实地调研来看，目前农村敬老院的发展水平仍然难以满足集中供养五保老人的养老服务需求。

一、山东省LY县农村五保集中供养现状

为了响应党和国家的号召，LY县政府不断加强养老事业建设，尤其是大力发展相对薄弱的农村敬老院，为此制定了相关的优惠政策并出台了具体的实施措施。

（一）多措并举，规范养老服务建设

截止到2017年4月，LY县农村五保老人共2 636人，其中分散供养2 270人，集中供养366人。为满足农村五保老人逐渐增加的养老需求，LY县政府不断加强顶层设计，先后出台并实施了《关于进一步加强农村五保供养和敬老院建设管理工作的通知》等政策，不断完善敬老院的管理制度、人员考核制度，促使各部门之间加强协作，确保五保供养工作更加规范。政府加大对敬老院的资金扶持力度，逐步提高集中供养五保老人的生活标准，广泛发动社会参与，发扬敬老爱老的优良传统，引导多主体参与养老服务建设，开展“敬老爱老助老工程”和“霞光计划”等措施，缓解养老服务供需之间的矛盾，满足五保老人多元化的养老需求。

（二）创新管理，提升养老服务质量

为进一步提升农村敬老院养老服务质量，LY县民政局创新推行“168管理服务模式”，即建立1个院务委员会、成立6个院民自治小组、健全完善8项管理制度，目的是进一步完善敬老院的管理服务体制，提高工作人员的服务质量，调动院民的积极性，从而营造温馨的养老氛围。全县敬老院按照政府要求成立了管理委员会、自治小组，不断规范敬老院的管理制度， 加强对敬老院服务工作的监督考核力度，定期组织政府工作人员对五保老人进行服务质量回访，及时反馈五保老人集中供养过程中存在的问题。同时，为进一步提高敬老院管理与服务水平，民政部门创新开展了一系列评比活动，以公平公正为原则，制定合理的评选标准，定期对敬老院进行统一考核，并对成绩较好的敬老院给予相应的物质奖励。敬老院每月对院内五保老人评选出“劳动星”“卫生星”“互助友爱星”“文明礼貌星”等星别并给予相应的物质奖励，这不但可以丰富五保老人的生活，更重要的是可以提升他们在敬老院中的价值，为他们的生活注入新的活力。

二、农村五保集中供养面临的困境

如何补齐农村敬老院的服务短板，最大限度地满足农村集中供养五保老人日益增长的养老服务需求，是当前农村敬老院发展亟须解决的重要问题。

（一）农村敬老院基础设施建设不完善

近几年，农村五保供养工作得到各级政府的重视并获得了极大改善，但从整体来说，农村地区经济发展较为缓慢、公共基础设施不完善等问题制约着敬老院的发展。农村敬老院旧房改造现象普遍，最初的敬老院多是经过旧房改造后便投入使用，院内生活、卫生、娱乐等基础设施不完善，寝室、活动室、食堂、浴室等基础设施亟待修复。专供老年人使用的居住建筑和公共建筑应为老人提供便利的基础设施，房屋应该设置紧邻卧室的独立卫生间[1]。在调查中发现，LY县LP镇敬老院最初由镇办公场所改造而成，简单装修后便投入使用。每间标准房入住两位老人，屋内仅有两张床铺和一台老式电视机，室内没有卫生间，老人夜间入厕困难，同时增加了意外事件发生率。很多敬老院没有安装太阳能或者电热水器等设施，难以满足老人定期洗澡的需求。院内简陋的生活设施使老人的日常生活极为不便，这也降低了分散供养的老人入住敬老院的意愿。同时，LY县敬老院多数远离集中居住区，距离医疗卫生、商业服务等公共服务区域较远，大部分敬老院未配备专用车辆，对老人的就医、购物造成很大的不便。敬老院的基础配套设施是为老人提供优质服务的保证，但是目前农村敬老院中的生活配套设施较为简陋，难以满足老人的生活娱乐需求。

（二）农村敬老院供养标准偏低

五保供养对象的基本生活标准应根据当地村民的生活水平变化及时调整，不得低于当地村民的平均生活水平[2]。我国各地经济发展水平差距较大，发达地区的供养标准普遍高于欠发达地区的供养标准[3]。贫困地区敬老院采办人员根据市场价格决定当天的菜品，无法保证老人每天应摄入蔬菜、荤类达到何种数量。集中供养五保老人不经常进食水果、饮用牛奶，管理人员对合理膳食没有足够的认识，认为吃饭就是填饱肚子[4]。五保老人选择供养形式时，往往会考虑敬老院的服务水平、服务环境等方面的因素，而目前我国农村敬老院的供养标准偏低，一定程度上影响了五保老人入住敬老院的意愿，降低了五保集中供养比率。目前我国农村敬老院床位并不紧张，床位闲置现象严重，存在“床等人现象”。通过对LY县LP镇农村敬老院的实地调查，发现敬老院的集中供养状况不理想，敬老院有110间房间，床位数为220张，仅71位五保老人入住敬老院，这在很大程度上浪费了并不充裕的养老资源。

（三）农村敬老院服务内容单一

首先，集中供养五保老人医疗护理需求得不到满足。老人核心的养老需求是医疗和护理服务，由于医疗卫生资源的缺乏，我国大部分的农村敬老院无法提供专业的医疗护理，近1/2的老年人对医疗服务感到不满意[5]。对于院内的高龄老人来说，尤其是生活不能自理的老人，更需要专业的医疗照料和专业护理服务[6]。在调查中了解到，集中供养五保老人每年进行一次例行体检，不能及时检查出隐藏的疾病，尤其是年高体弱的五保老人身体机能严重退化，容易延误最佳的治疗时间。目前农村敬老院中配备专业医护人员的机构非常少，医务室多由其他工作人员兼职管理，服务人员不具备应急处置能力，无法应对院民可能出现的各种突发性疾病。敬老院负责人表示，“我们确实需要有能力有爱心的社会人员加入我们的队伍，但是招聘专业的大学生，工资低的话，留不住他们，工资高的话我们也负担不起”。敬老院服务能力的“短板”体现在资金缺人员少，而又面临任务重的困境。

其次，缺乏精神关爱服务。我国大多数农村敬老院重视“养”的功能，而缺乏必要的精神慰藉功能[7]。在对LY县敬老院调查中了解到，敬老院为了降低五保老人受伤的风险，采取封闭式管理方式，把五保老人的活动缩小在敬老院的内部。五保老人生活的范围仅仅局限在房间里或者敬老院内，很少与外界进行交流，几乎和社会隔绝。虽然社会上的公益组织有时向敬老院赠送衣服、食物等日常生活用品，但这种社会支持相当匮乏。据了解，一些志愿者的献爱心活动，往往流于表面形式，并非真心过来温暖老人。志愿者的慰问活动偏离了为五保老人献爱心的主题，变成了“匆匆过客”式的拍客，没有真正关心五保老人内心的情感需求。在缺乏多样化的生活内容的环境中，五保老人基本是数着手指头度过余生，生活品质难以保证。

三、农村五保集中供养面临困境的原因分析

（一）资金来源渠道狭窄

1.经费保障机制不健全。

要想保证敬老院养老服务持续有效的运行，稳定的资金供给非常重要，如果敬老院未建立健全经费保障机制，后续的运营管理会困难重重。敬老院资金主要由县财政局拨款，集中供养的五保老人每月享受280元的财政补助。乡镇政府根据自身发展情况提供资金补贴，但偏远地区的乡镇财政比较困难，难以提供充足的经费补贴，运营资金勉强维持敬老院的基本生活开支。自2009年开始，我国把敬老院列入民生工程，大力支持农村敬老院的发展，但是机构运营管理资金缺口仍然非常大。LY县村集体经济实力有限，敬老院资金主要来源于财政拨款，资金来源比较单一，难以满足国家规定的最低生活标准。

2.敬老院院办经济的“造血”功能不足。

敬老院发展院办经济，可有效弥补财政供养资金不足的缺陷，从而依靠自身资源，提高五保老人的供养水平。但是，目前农村敬老院自身的“造血”功能偏弱，依靠政府补助资金维持日常的经营管理，难以建立长效的经济发展机制。据了解，LY县LP镇农村敬老院占地面积36亩，政府提倡机构自身因地制宜发展院办经济，组织有能力的老人做力所能及的工作。然而，由于管理和激励制度的问题，敬老院的院办经济收入难以达到一定规模，以副业补助院办经济的“造血”功能没有发挥应有的作用。

（二）工作人员力量薄弱

1.专业护工人员短缺。

随着农村人口老龄化日益严重，养老管理、后勤服务等工作任务越来越重，对服务人员的要求日益提高。但是由于薪酬和社会保障的问题，目前敬老院工作人員配备与实际需求差距较大。国家相关政策规定，敬老院应该配备一名社会工作类专业的工作人员，熟练掌握专业技能和沟通技能，以能够满足老人的需要[8]。但是，目前敬老院工作人员多是农村的剩余劳动力，持证上岗人员比例小，人员流动率高。在对LY县LP镇敬老院调查中发现，敬老院入住老人71人，工作人员共9人，其中5人是镇上的职工，另外4人是雇佣的临时工作人员，只能为老人提供最基本的生活照料，难以满足老人更高层次的需求。每个工作人员身兼数职，负责财务的工作人员兼职维修各种设施、设备问题，负责账务的工作人员同时负责医务室的相关工作，工作任务重，社会认可度低，致使工作人员稳定性较差，难以吸引到社会工作和老年服务专业的毕业生进入敬老院工作。敬老院专业医护人员、社会工作者的不足，直接影响到集中供养比率、供养标准和管理水平的提升。

2.人才培训和教育滞后。

敬老院工作人员的职业培训和专业教育滞后，缺乏护理、心理疏导等护理人员必备技能。工作人员入职前未进行岗前培训，敬老院采取的培训方式主要是由院内的工作人员向刚入职的新人传授经验，没有上升到专业化的高度。敬老院比较注重技能操作，缺乏系统的专业知识学习，工作人员难以独立自主解决各种突发事件。在访谈中发现，我国目前缺乏对养老行业医疗、护理人员进行入职培训的机构，敬老院中也缺乏对培训和资格证书的相关制度规定。敬老院招聘经过岗前培训、专业经验丰富的护理人员会增加敬老院管理成本。这种矛盾的现象，主要与缺少培训渠道和资金，民政部门对敬老院要求不严相关。民政局对敬老院工作人员是否持证上岗缺乏刚性标准，监督和惩罚力度较弱。

（三）管理运行制度不完善

1.日常管理制度不健全。

敬老院应设立院务管理委员会，委员会成员由相关政府部门工作人员、院民、敬老院管理人员共同组成，其中院民代表人数不应低于委员会人数的一半[9]。LY县敬老院虽然在民政局主导下实施“168”管理服务模式，力求打造规范化的敬老院，但是在实践的过程中产生了一些问题，未严格按照规定办事。敬老院的院务管理委员会成员由村里一些认字的村民组成，他们对专业的管理知识缺乏认识，管理制度难以落实。目前，院民对敬老院的食堂、环境、财务、卫生等不能起到有效的内部监督作用。敬老院管理人员知识能力有限，环境卫生等工作难以开展有效的组织评比。尤其是偏远地区的敬老院，没有统一的供养标准，不严格按照国家颁布的政策执行，影响了老人对敬老院服务质量的满意度。

2.安全主体责任不明确。

农村敬老院内部的安全主体责任落实不到位，加大了机构意外事件的发生率。按照《农村五保供养工作条例》，地方政府负责其举办的农村五保供养服务机构，敬老院接受民政部门的业务指导[10]。一方面，虽然政策规定地方政府是农村敬老院管理的责任主体，但是一些地方政府并没有意识到自己的主体责任，忽视了敬老院的安全管理问题。另一方面，敬老院自身缺乏危机意识，没有重视敬老院安全管理工作，未向老人普及安全知识，提高老人的避险能力。访谈中发现，农村敬老院的院长由乡镇上的职工兼任，敬老院的员工由于身兼多职，工作任务重，安全员职责形同虚设。另外，敬老院的消防设施不齐全，五保老人的消防安全意识比较淡薄，敬老院内消防安全隐患较为突出。

四、化解农村五保集中供养困境的出路

为了解决目前农村五保集中供养中面临的各种困境，政府、社会、敬老院必须共同努力，保障五保老人幸福度过晚年生活。

（一）强化政府职责， 鼓励多元投资

1.政府加大财政投入力度。

为了解决养老难题，国家先后出台各种政策，规划养老行业管理，促进养老服务行业的发展。但是，我国目前的敬老院政策落实程序繁琐，造成补贴政策在农村地区落实不到位，导致敬老院入住率偏低。作为政府来说，一是优化政府财政补贴方式。在财政贴补方式上，可以采取中央政府适当给予政策和资金补贴，县级和乡镇的地方政府对敬老院进行最大程度的资金支持[11]。对于承担五保集中供养主要责任的敬老院，国家应根据敬老院实际的运营成本、老人的需求等制定合理的财政补贴，简化各种补贴程序，落实财政补贴政策，避免敬老院存在资金运转困难的现象。敬老院作为福利机构，政府应设立服务人员专项资金补贴，吸引更多的社会人才投身于养老服务行业。二是政府部门应加强对敬老院的资金监管力度，严格规范机构经费的使用情况，以制度来保障敬老院的资金专款专用[12]。民政部门作为敬老院运营中的引导者，要完善财政监督政策，采取定期和不定期两种形式检查敬老院的财政政策落实情况和老人生活状况。民政部门有义务保障集中供养五保老人的合法权益，严惩侵害老人权益的个人或者集体，依法规范敬老院运行中存在的各种不良行为[13]。

2.争取社会力量投资捐助。

集中供养制度作为一项针对弱势五保老人开展的一项社会福利事业，政府是社会保障事业的主体，但是并不是唯一的养老主体，社会各界和村集体也有着义不容辞的责任[14]。在调查过程中了解到，LY县敬老院的资金来源中社会投资并没有发挥很大的作用。因此政府在主导五保集中供养的同时，要切实采取相关措施动员社会力量，吸引社会资本投资敬老院。政府可以从以下三个方面入手：首先，对于企业而言，政府可以采取减免税费等优惠政策或者对相关企业进行宣传扩大知名度等方式，鼓励企业对敬老院进行投资或者捐献物资[15]。其次，对于慈善机构而言，慈善机构具有较多的筹资渠道，政府应该创造良好的沟通渠道，引导慈善机构对敬老院提供相应帮助[16]。再次，对于村集体而言，村集体可以将部分集体资产收益作为五保救助资金，提高集中供养五保老人的生活水平。另外，村集体在节假日可以组织人员去敬老院进行慰问活动，给予集中供养五保老人家人般的温暖。

3.发展院办经济， 补充供养经费。

敬老院的后续运营管理需要大量的资金，不能仅仅依靠县级政府的财政投入、社会和村集体的力量，敬老院自身也必须发展院办经济，多渠道创收。虽然大部分集中供養五保老人年老体弱，但是他们具有农民勤劳朴实的品质并且热爱劳动。县民政局可以为敬老院提供技术和资金支持，鼓励有能力的五保老人参与院办经济。敬老院管理人员根据年龄、身体健康状况，按照适合原则，合理分配各种工作，调动五保老人参与积极性。管理委员会制定清晰的管理制度和激励机制，根据老人技术特长，合理安排任务，比如擅长种植的负责院内的蔬菜种植，擅长养殖的可以养家禽，合理计算劳动报酬，调动五保老人的生产积极性，同时让他们感受到自己存在的价值。另外，敬老院财务管理人员应完善内部监督，对院办资金进行专账管理，定期向五保老人公示经济收入情况，避免出现滥用资金现象。院办资金除用于改善集中供养五保老人供养水平外，其他资金用于再生产，保障院办经济的良性发展。

（二）加强专业队伍的建设

1.制定敬老院人才队伍建设规划。

敬老院应制定并落实人才建设规划，解决专业人才薄弱问题，提高敬老院的服务质量[17]。第一，面向社会广泛动员，广纳人才投身于敬老院服务行业。敬老院应主动面向社会招聘从业人员，利用互联网、智慧平台等工具，宣传养老服务行业，引进社会上热爱福利行业、有强烈服务意识的人才投身于管理服务队伍。第二，提高敬老院服务人员待遇标准。政府应逐步把工作人员工资纳入财政预算，提供相应的工资补贴，逐步提高服务人员的工资水平。完善人才保障机制，解决工作人员的社会保障问题，保证工作人员的稳定性。第三，整合民间资源，改善敬老院从业人员结构。敬老院应逐步增加学历层次较高的管理人员和男护理人员，减少年龄偏大工作人员数量。在吸引专业人才从事养老行业的过程中，政府可以将重点放在在家务农的妇女、乡村医生身上。空闲时间较多又必须照顾家庭的务农妇女适合敬老院灵活护理工作，通过为她们提供必要的医疗护理知识，为老人提供医疗、康复等综合性服务。

2.调整管护队伍，加强教育培训。

政府可以和护理学校建立定向的合作关系，探索学校和敬老院合作的新模式，推进敬老院管护人员的继续教育工作。除了安排内部专业人才培训员工外，定期邀请心理专家、护理专家等专业人才为服务人员培训。现有的敬老院普遍存在资金、人员不足等现象，应因地制宜开展培训，推进敬老院服务人才专业化、职业化发展[18]。民政局作为主管负责单位，可以邀请工作经验丰富的培训人员到敬老院授课，帮助现有工作人员提高专业技能和应急能力，建设一支素质精良的人才队伍。对工作人员的培训效果也要进行定期考核，激励工作人员不断提高业务素质。

3.建立健全义工服务制度。

政府应建立健全义工服务制度，鼓励社会人员、学校走进敬老院，提供志愿活动[19]。通过制定相应的教育对策，引导专业社工人才树立正确的择业观，推进敬老院的健康发展。集中供养五保老人因缺乏家庭的情感慰藉，同时机构工作人员少、任务重，容易疏忽老人的情感需求，而义工可以为五保老人提供情感方面的服务，使老人感受到社会关怀。制定并落实义工服务制度规划，加大敬老爱老宣传力度，鼓励社会公民投身义工事业。

（三）完善敬老院管理运行制度，提高服务水平

1.进一步创新管理服务模式。

农村敬老院发展的关键是建立一套行之有效的管理和考核制度，并保障制度的顺利实施。第一，政府加强对农村敬老院的管理，其中应包括进一步完善监督制度，监督管理服务模式在敬老院的具体实施过程。第二，民政部门应把敬老院的管理纳入日常工作中，提高民政部门工作人员思想认识，明确自己的责任范围，加大对农村敬老院的监督力度。力求把敬老院的决策、管理、监督、考核等工作做到公正透明，营造良好的沟通机制，定期和集中供养五保老人进行面对面沟通，听取他们的意见，把服务工作做到最优。

2.开展敬老院评优活动。

民政部门作为敬老院在组织管理部门，可以通过鼓励农村敬老院开展评优活动，举办安全知识小竞赛，提高老人的避险能力。进一步落实“168”管理服务模式中设立的各项创星标准，发掘优秀典型，提高集中供养五保老人的参与积极性。敬老院细化评比活动实施方案及评分细则，鼓励五保老人参与星级评比活动，进一步完善敬老院管理服务功能[20]。

3.构建智慧养老体系。

受经济社会发展水平的制约，农村敬老院在安全管理方面存在一些亟待解决的隐患。智慧养老信息化平台可以实现数据资源共享，同时节省社会资源，降低工作人员的工作量。政府可以引进“智慧养老领军企业”，将信息化养老服务引进到农村敬老院中，打造“互联网+智慧养老”的品牌，形成农村敬老院健康发展的局面[21]。敬老院可以借助网络整合院内各种信息，24小时监控敬老院，可以及时发现紧急情况，降低各种安全风险。

人口老龄化趋势使得农村五保供养问题逐渐显现，五保老人不仅在经济上需要帮助，在生活上更需要社会的关注。农村敬老院作为我国五保集中供养的主要形式，不仅需要国家政策的支持，还需要社会各界的帮助。因此，政府需加大财政投入力度，鼓励多元投资，加强对敬老院运营状况的管理和监督力度，提高敬老院的服务水平。只有不断优化五保集中供养模式，才能更好地传承和发扬中华民族尊老爱老的优良美德。

[参 考 文 献]

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【责任编辑 侯翠环】