赋权与赋能相结合：新时代农民工政策调整的战略选择

陈仁涛 徐萌

[摘 要]改革开放40年来，随着经济全球化和出口导向型经济模式蔓延全球，我国农民工权益保护问题日益成为学术和政策辩论的焦点和迫切需要加以解决的突出问题。就总体而言，当前国家农民工政策主要聚焦于农民工个体赋权层面，而对于集体赋权领域的制度设计与政策体系则明显滞后。针对经济社会转型由绝对贫困走向总体小康、劳动力市场从“买方市场”转向“卖方市场”、农民工利益诉求从底线型利益趋向增长型利益等系列新变化以及传统的农民工权益保护模式的滞后性，究竟如何才能让他们共享改革发展成果，是新时代摆在各级党委和政府面前的重要课题。实践证明，仅仅依靠个体赋权既难以有效地保障农民工个体劳权，也难以再适应经济社会转型发展实际以及劳动力市场的结构性变化，更难以适应农民工群体利益诉求的转变及其相应的维权行动。形势的发展迫切需要对当前我国农民工政策做出相应的调整，即由原来的侧重个体赋权转向个体赋能与集体赋权，由原来的保护生存转向保障发展。只有将个体赋能和集体赋权同步推进，才能实现劳动关系的均衡化和劳动权益的均等化，让广大农民工共享改革发展成果。

[关键词]新时代;农民工政策调整;赋权与赋能;农民工权益保护

[中图分类号]D412.0;F249.2 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2018）05-0111-05

农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，他们广泛分布在国民经济的各个行业，为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设做出了重大贡献[1]20。自20世纪90年代以来，我国农民工问题引发政府、公众与学界越来越多的关注。关注的起因在于农民工在城市工作、生活期间遭遇的种种问题。同为中国公民的平等一员，农村人口进入城市工作、生活，却为何难以获得正式居民身份、被排除在城市社会保护与支持体系之外？这在任何现代国家都是让人难以接受的。说到底，农民工的居民身份与社会权利获得将取决于国家的制度建构。应当看到，改革开放40年来，随着工业化和城市化进程的推进，国家对农民工权益保护越来越重视，陆续出台了一系列有关农民工问题的文件、法律、法规等制度性规定，保护力度逐步加大，总地来看，这些政策已经发挥了很大作用，农民工的生活也得到了一定程度的改善，但还需清醒地看到，当前国家农民工政策的执行效果并不尽如人意。究其原因在于，这些政策性规定主要聚焦于农民工个体赋权层面，而对于集体赋权领域的制度设计与政策体系则明显滞后。大量的事实亦表明，在集体劳动权益无法得到有效保障的情况下，个体劳动权益也终将难以得到根本性维护。皮之不存毛将焉附！享有权利并不等于实现权利，利益的增进与否总是与权利的实现程度呈正相关性。党的十九大报告明确指出：中国特色社会主义进入新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已成为我国社会的主要矛盾，对党和国家工作提出了许多新要求。新时代新挑战新要求，迫切需要对我国农民工政策做出相应调整，创新治理路径，以切实增强农民工的归属感、认同感、获得感和幸福感，让他们共享经济社会发展成果。

一、中国农民工政策调整的社会背景

工人权利是当前全球性的学术和政策辩论的中心议题。随着经济全球化和出口导向型经济模式蔓延全球，各国政府、学者和工会活动家越来越关心全球化进程中对工人生产和生活条件的影响，全球生产体系中劳动条件的恶化已经使得血汗工厂成为学术和政策讨论的激烈议题。过去的40年，经济的全球化和出口导向的产业发展也使中国农民工权利保护问题成为学术和政策辩论的焦点。改革开放40年来，为适应市场经济下调整劳资关系的需要，国家逐渐减少对劳资关系的行政干预，而采用法律来调节劳资关系，中国劳动（劳工）政策及其背景由此发生了一系列的重要变化。

（一）经济社会的转型：从绝对贫困走向总体小康

中国改革开放的主要目标是告别贫困、走向富裕。改革伊始，我国社会依然处于“短缺经济”时代，国内社会矛盾主要是生产危机与生存危机，因此，解决“吃饭问题”即生存伦理危机自然成为政府的首要任务，就业数量因此被视为政府劳动保障的要旨。相应地，政府赋权的目标在于保障基本的生存权，即维持农民工权益的低度保护，我国农民工政策也因此被深深地打上了“低工资、高就业”烙印。然而，经过40年的改革开放与市场转型，我国经济社会获得了持续快速发展，取得了令世人瞩目的辉煌成就。“今天，中国已经成为世界第二大经济体、第一大工业国、第一大货物贸易国、第一大外汇储备国。40年來，按照可比价格计算，中国国内生产总值年均增长约9.5%;以美元计算，中国对外贸易额年均增长14.5%。中国人民生活从短缺走向充裕、从贫困走向小康，现行联合国标准下的7亿多贫困人口成功脱贫，占同期全球减贫人口总数70%以上。” [2]3党的十九大报告明确提出：中国特色社会主义进入了新时代。新时代是全国各族人民团结奋斗、不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的时代。与此相适应，政府自身的压力也相应地发生了变化，即由蛋糕很小的生产危机开始转向蛋糕做大之后的分配危机，在实现就业数量的基础上提高就业质量，从保障最低限度的生存权走向实现全民共享发展成果的发展权，这种变化迫使政府逐步加大对底层劳动者权益的保护力度，不断促进和实现社会公平正义。

（二）劳动力市场的变化：从“买方市场”转向“卖方市场”

大量的实证研究和事实表明，持续40年快速发展的我国经济已经开始面临“民工荒”的困扰。“民工荒”的本质是“权利荒”，主要表现为工资低、福利差、时间长、负荷重、无保障、环境差等诸多劳动权利所遭受的侵害。从性别歧视、强迫加班、最新工资标准再到童工保护、职业病等等，关于中国血汗工厂议题报道越来越多地见诸国际媒体，被推到了舆论的风口浪尖。人们熟知的富士康N连跳、南海本田工人罢工、东莞裕元鞋厂工人停工等事件也因此常被国人视为农民工对权利缺失的“无声抗争”或“弱者的武器”[3]。面对权益受损，农民工只能以“用脚投票”、频繁流动等方式与地方政府和企业进行“非均衡”博弈。若农民工权益保护问题未能提上地方党委和政府的议事日程，类似的苦涩剧本必将再度上演且愈演愈烈。而农民工就业的“高流动性”在一定程度上反映出我国劳动人口红利趋减的态势日益扩大，折射出农民工劳动力市场供求关系的转向，即由原来的“买方市场”转变为“卖方市场”;同时，也预示着以牺牲农民工利益为代价的低成本扩张模式面临着前所未有的挑战。毫无疑问，这种状况将会大大增强农民工在劳动力市场中的谈判与博弈能力。

（三）农民工利益诉求的转变：从底线型利益趋向增长型利益

改革开放40年来，非公企业职工内部群体结构变化巨大。据国家统计局发布的《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2017年年末，全国农民工总量2.8652亿人，其中，外出农民工1.7185亿人。而在外出农民工群体中，“80后”“90后”已经成为我国产业工人队伍的主体[4]。相较于老一代，新生代工人不仅数量庞大，而且他们接受教育的程度普遍提高。学校教育经历为新生代工人都市生活方式的养成奠定了基础，再造了新生代工人社会关系网络，重塑了新生代工人的身份认同、发展定位、工作预期和利益诉求，甚至还潜在提升了新生代工人维权抗争与动员表达能力。新生代工人的工业化、城市化、信息化正经历着从根本上改变着他们与国家、与城乡、与企业的关系，使得他们的民主意识更高、动员能力更强、维权行动也更为理性。借用马斯洛需求层次理论来讲，随着新生代工人阶级意识的逐步觉醒，“增长型”利益必将取代“底线型”利益成为他们普遍追求的目标，他们的诉求层级将会越来越高[5]。换言之，在最基本的“吃饭问题”没有解决以前，农民工权益保护的重点是生存权，利益诉求也主要是为了个体及家庭的基本生存和安全需要，基本上围绕老板欠薪跑路、超时加班、伤残补贴等“底线型”利益开展。随着生存需要逐渐满足，农民工开始渴望在温饱的基础上实现“体面劳动”“过上有尊严的生活”、获得社会的尊重，越来越多地关注“发展型利益”的实现与满足。然而比较现实的问题是，因遭受“农民工生产体制”“后发展困境”等刚性约束，身处社会底层的新生代工人也同样会遭遇低工资福利、制度性歧视、难以融入城市社会等“成长中的烦恼”。面对劳动纠纷造成的困扰，面临一线职工高离职率窘况和合法权益获得的制度性障碍，新生代工人通常不会再像其父辈们那样选择沉默、消极等待甚至以命抗争，而会更多地选择通过“组织起来”等方式集体维权[6]。集体劳资争议若不能妥善处理，往往会酝酿成罢工或骚乱，影响社会秩序。

上述所发生的一系列变化折射出我国经济社会发展的同时，国家农民工政策的微观基础也发生了转变。面对经济社会的快速转型和农民工阶层的结构性变化，该如何处理劳动矛盾与保护农民工权益，自然就成为新时代我国农民工政策调整的中心课题。

二、传统的农民工权益保护模式的滞后性

在现代市场经济条件下，赋权和赋能均是国家干预或调整农民工权益保护的重要途径。前者是通过法律、制度把平等的权利赋予对象，并使之具有使用某种权利的“资格”。而后者则是通过提高个体的表达、交往和认知能力赋予其更多的发展权和持续行动的“能力”。与赋权强调制度建设与政府直接干预不同，赋能则强调通过教育或培训提升农民工自助维权与持续发展的能力，是一种间接干预。不可否认，制度性赋权在物质短缺时代所具有不可替代的重要价值，但随着市场取代计划和指令成为资源配置的决定性因素时，具有强制性且缺乏弹性的制度设置只能保障农民工的底线权益，却很难适应市场及其环境的变化，因而它无法从根本上提高农民工自我维权的能力。当前农民工就业“短工化”趋势愈益明显在很大程度上折射出原有的个体赋权模式的局限性。而这种“短工化”趋势又集中体现为“高流动性”和“水平化”两个方面。所谓“高流动性”，意味着农民工换工频率高，每份工作的持续时间短，且前后两份工作的待业时间也较长;“水平化”则标明农民工在谋职就业过程中，其职业境遇和身份地位难以获得实质性的提升与改善，始终处于“水平化”状态，并呈现出典型的“内卷化”特征[6]。总体而言，长期以来，处于社会底层的农民工群体的基本权益并没有得到有效保护，他们的职业境遇与身份地位也没有得到实质性改变。这种状况显然与新时代农民工群体对日益增长的美好生活需要的期待与满足相去甚远。这种滞后性主要是由以下两个因素引起的：

一是我国劳动关系的集体化转型。目前我国劳动关系发展正处于由个别劳动关系向集体劳动关系转变的时期。应当看到，从个别劳动关系向集体劳动关系转变，是市场经济条件下劳动关系调整的客观要求。但这种转变并不是自然生成的，而是劳动关系各方（主要是政府、企业、社会）在博弈中形成的最终结果。毫无疑问，集体劳动关系的逐步形成，将有助于矫正个别劳动关系的弊端，使得劳动关系双方的力量能够走向相对平衡。同时，还须清醒地看到而推动个别劳动关系向集体劳动关系发展的内生力量，是来自劳动者自身权益维护的诉求和行动[7]。反血汗工厂运动的频发昭示着我国集体劳动关系的时代已经到来。

二是个体赋权模式的非完全适应性。在市场经济条件下，农民工来到城市，能否成功实现市民化的关键在于能否获得持续发展的能力。只有凭借自身实力能够在城市站稳脚跟，他们才可能实现自身对发展权益的诉求，才能不断融入城市社会。从这个意义上讲，赋能既是维护农民工权益的需要，也是成功实现工业化和城市化的需要。对新时代的中国来说，转型的挑战逐渐被发展的挑战所替代，生存压力和生存伦理危机得以缓解，持续发展与社会公平日益受到重视，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。我国在未来能否取得成功，取决于如何处理社会压力、升级人力技术素质的能力。为促进社会公平正义，从保障生存权到保障发展权是农民工權益保护的必然选择，也是适应中国特色社会主义进入新时代需要的必然结果。这与改革开放初期我国社会面临的亟须解决的主要矛盾——生存伦理危机根本不同。新时代的中国已经摆脱贫困，社会生存权基本得到保障，而劳动力市场逐渐出现短缺。正如党的十九大报告所指出的：中国特色社会主义进入新时代，我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会。因此，新时代农民工群体的诉求重点将转向对发展权和集体劳权的谋求。原有的那种建立在短缺经济和生存权基础上的个体赋权模式已经难以适应新时代的经济社会发展、农民工结构和权益诉求的需要。面对新时代，我国劳动力市场将会以短缺和高度流动的形式应对农民工权益的低度保护，倒逼地方政府制定并出台一系列相关法规政策，加大对劳动权益的保护力度，以矫正失衡的劳动关系，进而限制肆无忌惮的自由市场对农民工权利的漠视。

三、新时代国家农民工政策调整的战略选择

实践证明，市场经济条件下，仅仅依靠个体赋权既难以有效保障农民工个体劳权，也难以再适应经济社会转型发展实际以及劳动力市场结构的变化，更难以适应农民工阶层的结构性变化、权益诉求与农民工运动的转变。形势的发展迫切需要对当前我国农民工政策做出相应的调整，即由原来的侧重个体赋权转向个体赋能与集体赋权，由原来的保护生存转向保障发展。只有将个体赋能和集体赋权同步推进，才能实现劳动关系的均衡化和劳动权益的均等化，让广大农民工共享改革发展成果。正基于此，我们认为，新时代要善待农民工，保护农民工权益，相关的政策调整就需要从农民工自身需求出发，将底层呼吁和顶层设计结合起来，同步推进个体赋能和集体赋权。其政策调整的总体思路是：保障劳动权益，享受均等服务，参与社区事务，融入城市社会。具体而言：

（一）进一步完善农民工劳动权益保障制度

劳动权益是农民工最基本的社会生存权。保护农民工劳动权益首先要从保护劳动权益开始，它离不开农民工个体赋能和集体赋权的同步推进，二者相互补充、缺一不可。具体地讲：一是进一步完善“应急周转金”“建设领域工资准备金”“欠薪黑名单公布”“小时最低工资标准”等制度，确保农民工工资按时足额发放。二是进一步完善集体协商制度。以非公企业为重点对象，加大推进行业集体协商力度，不断扩大覆盖面、增强实效性，形成反映人力资源市场供求关系和企业经济效益的工资决定机制和正常增长机制;进一步完善对工人集体性权利的法律保护，完善工资、工时、休假等劳动标准，使集体协商“有据可依”“有章可循”;同时还要积极推动地方政府引导规范罢工行为的立法试点工作，切实将劳动关系调整纳入制度化轨道，促进劳动关系走向大体均衡。三是积极完善外来工社会保障制度，尽快提高社会保险的统筹层次。在当前还难以实现全国统筹的前提下，大力推进省级养老保险跨地区跨部门无障碍转移接续;可以借鉴欧盟经验，采取分段计算方式，由各地分别向劳动者支付与缴费年限相当的养老金，不断提高农民工参保意愿。四是加大对外来农民工的教育和技能培训，积极弘扬和培育劳模精神与工匠精神。

（二）大力推进积分落户和居住证制度

公平正义是人类社会追求的首要价值目标。国家农民工政策必须更多地体现以现代的公正理念作为政策的基本立足点和基本理念。公正的政策制度设计不仅使每个人的尊严和基本权利得到保障，而且使社会成员都能得到充分发展。然而，城乡二元户籍制度的惯性作用和农民工权益保护的制度性缺失，是造成外来农民工不能和本地人同等享受市民权益的最大障碍。要破除这种障碍，使农民工得到他们所付出后应有的回报，得到和城市居民同等的国民待遇，就必须进行制度创新，重新调整国家、城市居民、用人单位和农民工四者之间利益关系。具体体现在农民工政策方面，要从重视结果均等逐步转向重视起点公平，从重视个体赋权转向个体赋能和集体赋权，社会成员的行为取向从先赋性转向自致性，社会流动由不规则、半停滞状态转向相对正常、有效、畅通的状态[8]212 。然而，城鄉二元户籍制度改革往往牵一发而动全身。正基于此，我们认为，在现行户籍制度总体不变的情况下，可以借鉴流动人口规模最大的广东、深圳、东莞等地的有益做法，并结合本地实际，因地制宜，探索实施流动人口积分制管理模式，通过“选择性吸纳”机制，积极引导流动人口有序流动。

（三）切实解决农民工子女教育和住房保障问题

子女教育问题是农民工权益保护问题的重点内容，事关农民工的长远利益和国家发展的百年大计。新世纪以来，国家先后颁布《关于基础教育改革与发展的决定》《关于进一步做好农民工子女教育工作的意见》《关于解决农民工问题的若干意见》等政策性文件，明确了流入地政府在解决流动儿童入学问题上的管理责任。然而，一些地方政府工作人员却以地方财政资源有限，单独解决此问题往往会形成“洼地效应”最终无力承担为借口，逃避属地管理者的主体责任，致使农民工群体无法与城市市民一样享有真正的国民待遇。截至目前，仍有部分农民工子女不能在就业地进入公办中小学就读或仍被要求缴纳额外费用。要针对当前存在的问题，加大政策制度供给力度，做到全面统筹，逐步完善农民工子女教育政策。譬如，可通过实施积分入学制度、试点“教育券”制度等措施逐步扩大外来工子女入读公办学校的机会;加大对民办学校在办学经费、教学设备和师资培训等方面的扶持力度，充分调动民办学校吸纳外来工子女入学的积极性，切实发挥民办学校在解决外来工子女教育问题中的重要补充角色，等等。与此同时，在住房保障方面要善待农民工，增强农民工的城市归属感。俗话说得好，安居乐业，只有安居才能乐业。为此，除主要依托市场化手段外，还可吸收借鉴山东临沂“一元公寓”的经验，通过建立外来工廉价公寓和综合服务中心等途径为外来工提供更多人性化服务。

（四）尽快建立地方政府农民工权益保障责任制

政府是公共权力的代表者和公共利益的维护者，农民工权益保护始终离不开政府的作用。为此，需要尽快建立地方政府农民工权益保障责任制。一要加大在劳动监察、职业病和工伤防治以及司法援助等方面的投入，加大对企业监管的执法力度，强制性地促使企业依法处理劳动关系。二要将农民工权益保护纳入地方政府政绩考核体系之中，建立农民工权益保障责任制，明确权益保障第一责任人和直接责任人。当出现重大的损害工人权益事件时，地方政府处置不力，应该追究其责任。三要注意倾听外来工声音，创新外来工参与政策制度的渠道。国外政策实践表明，外来工的参与对于国家政策改善具有重要的促进作用。我国当前的政策实践也表明，没有外来工参与的政策变革，可能并不是适合农民工需求的，在实践中无法得到农民工的积极参与和配合，难以达到预期效果。为此，今后的政策制定机构应注意在政策制定阶段通过多种方式听取农民工的意见、建议，可委托研究机构等第三方进行农民工调查，或者召开座谈会、直接听取农民工意见。同时还需建设、创新农民工政治参与的制度化渠道。农民工的参与及其与政府部门信息沟通渠道的建立将有利于我国农民工政策变革的效率与效果。四要加强基层劳动执法监管队伍建设，防止权力外包、转让，切实维护地方政府的公信力。

（五）推进工会改革与民主管理

工会作为工人利益的组织性代表，是劳资关系治理中的重要一环。我国《工会法》和《工会章程》明确规定：工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织，维护职工合法权益是工会的基本职责。为切实有效维护工人合法权益，需要增强企业工会的独立性和代表性。为此，一要推进工会民主，增强职工认同。要重塑工会形象，尤其是企业工会主席的形象，就有必要制定详细的、明文规章规定的选举制度，用民主選举赢回职工支持。民主选举工会形成的力量比罢工更为有效，因为组织性的力量比结构性的力量更为有益，也更为可行[9]108。企业工会的民主选举通常有两种办法：“工人——工人代表——工人委员会——工会主席”或者“工人——工人代表——工会主席”。工会的专职主席以及副主席应全部由职工按照一定的程序选举产生;要依法保障外来农民工参与选举、民主决策、民主监督的权力。二要增强企业工会的代表性。要提高基层一线代表（包括基层工会工作者、先进模范人物、生产和工作一线人员中的工会代表）的比例，增强工会的代表性和有效性;同时工会要摆脱对企业的行政性依附，还须尽快“回归社会”，恢复为独立性的工人组织而非“准政府机构”;当劳动纠纷发生时，工会要理直气壮地站在工人一边，要敢于并善于“亮剑”，要旗帜鲜明地替工人维权“保驾护航”[6]。三要增强企业工会的独立性。工会要发挥维护农民工利益的效能，实现其存在的价值，就要增强其独立性。而实现财政独立是工会摆脱行政性依附的根本前提。然而，目前，在许多劳动者收入仍处于勉强只能维持其基本生活的条件下，单纯依靠会员的会费维持工会运作在我国是不现实的，而应由企业（资方）将其缴纳的工会经费按月发放到劳动者手中，再由劳动者交给工会，以劳动者作为中间人，以此阻断工会与资方的经济联系;同时还应积极寻求国家财政支持和社会捐助。

[参 考 文 献]

[1] 国务院关于解决农民工问题的若干意见[R].北京：人民出版社，2006.

[2] 习近平.开放共创繁荣 创新引领未来———在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上的主旨演讲[M].北京：人民出版社，2018.

[3] 甘满堂.“工荒”：高离职率与无声的抗争———对当前农民工群体阶级意识的考察[J].中国农业大学学报（社会科学版），2010，（4）：62-69.

[4] 国家统计局.中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报[DB/OL].[2018-02-28].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t- 20180228_1585631.html.

[5] 蔡禾.从“底线型”利益到“增长型”利益———农民工利益诉求的转变与劳资关系秩序[J].开放时代，2010，（9）：37-45.

[6] 陈仁涛.经济新常态对非公有制企业劳资关系的影响与对策[J].甘肃社会科学，2018，（3）：123-129.

[7] 常凯.劳动关系的集体化转型与政府劳工政策的完善[J].中国社会科学，2013，（6）：91-108.

[8] 江立华.农民工的转型与政府的政策选择———基于城乡一体化背景的考察[M].北京：中国社会科学出版社，2014.

[9] 冯同庆.工会说———当代中国工会理论[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2010.

〔责任编辑：崔家善〕