改革开放四十年职业院校治理结构沿革、特点与展望

潘姿曲　祁占勇

[摘要]职业院校治理结构是建构中国特色、世界水平的现代职业教育体系的重要环节。改革开放40年来，我国职业院校治理结构经历了校长负责制初步建设、校长负责制不断完善等阶段，体现了始终坚持党组织的政治核心、不断完善校长负责制度、强化民主监督机制建设、注重多元参与治理等特点。新时代，我国职业院校治理结构需要从加快职业院校章程制定进程、不断完善校长选拔任用机制、健全职业院校议事决策制度、加大多元共治改革力度、健全职业院校民主管理组织机制等方面不断完善。

[关键词]改革开放 职业院校 治理结构 历史沿革

[作者简介]潘姿曲（1992- ），女，广西南宁人，陕西师范大学教育学院在读硕士；祁占勇（1978- ），男，宁夏彭阳人，陕西师范大学教育学院，教授，博士，博士生导师。（陕西 西安 710062）

[中图分类号]G717 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）13-0046-06

经过40年的改革开放，我国社会主义建设正在迈入一个新的阶段。改革开放的历程，就是促进社会经济发展、激发体制活力的过程。随着改革开放的不断深化，快速发展的社会经济在为职业院校创造良好环境的同时，也要求职业院校取得更大的进步。推进治理体系和治理能力现代化，完善职业院校内部治理结构，既能够激发职业院校自身活力，也适应了改革开放的前进步伐。

一、我国职业院校治理结构发展历程

（一）校长负责制初步建设时期（20世纪70年代末至20世纪80年代末）

改革开放初期，由于受“文革”影响，我国职业教育事业十分薄弱，学校数量少，办学条件差，人才质量难以满足经济建设的迫切需要。1978年，邓小平同志在全国教育工作会议上提出，“整个教育事业必须同国民经济发展的要求相适应”“应该考虑各级各类学校发展的比例”。此后，职业学校规模扩大，机构职能分解及内设管理机构逐渐增加都要求职业院校进一步恢复和完善治理结构。

1979年《技工学校工作条例（试行）》颁布后，学校实行党委领导下的校长分工负责制。具体规定：校长是学校行政负责人，在校党委的领导下，贯彻执行党的方针、政策和上级的指示，全面负责学校的教学、生产等各项工作；学校应建立校务会议，由校长主持，副校长、各部门负责人以及其他有关人员参加，学校的工作计划、工作总结和其他重大问题，都应该提到校务会议上讨论。改革开放后，伴随着经济社会各项体制改革的深入，我国教育体制也有了重大突破。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布后，由“党委领导下的校长分工负责制”转变为“试行校长负责制”，高等职业院校开始试行校（院）长负责制。1986年《技工学校工作条例》提出，技工学校可以试行校长负责制，其中规定：校长是学校的行政领导人，全面负责学校的教学、生产等各项工作；学校应建立、健全校务会议制度；校务会议由校长主持，副校长、各部门负责人和其他有关人员参加，讨论学校计划、总结和其他重要问题。

改革开放初期，治理结构变革对职业院校的基本机构设置提出要求，重点在于初步建设校长负责制。校长负责制的实施增强了学校的活力，达到较好的管理效果。但由于缺乏完善的法律法规、监督机制等对校长的权力进行监督和约束，校长负责制在实施过程中出现了权力过于集中、民主制度形同虚设、易滋生腐败等问题。

（二）校长负责制不断完善时期（20世纪80年代末至21世纪初）

经过10年的改革，我国职业教育获得了长足进步。其中，中等职业教育的发展尤其突出，改变了此前中等教育结构单一化的局面。这一过程中，校长负责制一定程度上促进了职业院校内部的有效管理，但仍存在权力过于集中的弊端。1989年，李铁映同志在全国高等学校工作会议的讲话中指出，少數学校在试行校长负责制，效果好的可以继续探索、总结经验，效果不好的就应下决心改为党委领导下的校长负责制。

党的十三届四中全会后，中央及时总结了包括高等职业院校在内的高校领导工作的经验教训，在1989年8月下发的《中共中央关于加强党的建设的通知》中提出，高等院校实行党委领导下的校长负责制，重新突出了党对高校的绝对领导地位。1991年颁发的《关于大力发展职业技术教育的决定》（国发〔1991〕55号）提出，要进一步完善职业技术学校内部的管理体制，其中规定：高等职业技术学校原则上实行党委领导下的校长负责制；中等和初等职业技术学校原则上实行校长负责制并充分发挥党组织的政治核心作用；把校长负责、社会参与和教师职工、学生的民主管理监督有机结合起来。1996年，第三次全国职业教育工作会议也强调要加强学校内部管理，具体规定为：初、中等职业学校要实行校长负责制，高等职业学校实行党委领导下的校长负责制；加强教职工的民主监督，健全教职工代表大会制度，逐步建立、健全各项管理制度，使学校管理走向规范化、制度化。

这一时期我国职业院校的治理结构强调党委的领导以及党组织的政治核心作用。党委领导下的校长负责制既强调了党委的领导地位，又强调了党政分开，明确规定了党组织在职业院校中的地位和职责。

（三）校长负责制深化改革时期（21世纪初至21世纪10年代）

21世纪初期是我国教育改革和发展的重要时期。在此之前，职业学校内部管理体制改革得到深化，办学自主权进一步扩大，活力进一步增强，涌现出了一大批办学成绩突出的职业学校。《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出，“现有的职业大学、独立设置的成人高校和部分高等专科学校要通过改革、改组和改制，逐步调整为职业技术学院（或职业学院）”，学校性质的改变要求治理结构做出相应变革。

2002年颁发的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发〔2002〕16号），具体规定：职业学校要建立由企业、行业等社会各界人士参加的咨询委员会或理事会，为学校重大问题提供咨询或参与决策；重视职业学校校长培训工作，逐步实行校长持证上岗制度。2005年，温家宝同志在第六次全国职业教育工作会议上指出，要推动公办职业院校办学体制改革与创新，深化内部管理体制改革。会议讨论并通过了《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发〔2005〕35号），提出进一步落实职业院校的办学自主权，中等职业学校实行校长负责制和聘任制，高等职业院校实行党委领导下的校长负责制和任期制。

这一时期重点强调校长负责制深化改革。表现为：首次提出并逐步实行校长持证上岗制度，强调校长聘任制、任期制。此外，首次提出职业学校要建立由企业、行业等社会各界人士参加的咨询委员会或理事会。

（四）以章程建设为引领的治理结构成熟期（21世纪10年代以后）

随着改革的深入，我国职业教育由“大力发展”进入到“加快发展”阶段，职业院校取得了较好的建设成果，但还不能完全适应经济社会发展的需要，尚存在结构不尽合理的问题。为规范管理、提高职业教育质量，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》把“建设现代学校制度”纳入新时期的战略目标，提出“加强章程建设”的新要求。

2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）要求，职业院校要依法制定体现职业教育特色的章程和制度；制定校长任职资格标准，推进校长聘任制改革和公开选拔试点；建立学校、行业、企业、社区等共同参与的学校理事会或董事会；鼓励多元主体组建职业教育集团；健全联席会、董事会、理事会等治理结构和决策机制。《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》要求推动行业、企业和社区参与职业院校治理，具体包括：第一，职业院校设立理（董）事会，50%以上的成员要来自企业、行业和社区；第二，设立专业指导委员会，50%以上的成员要来自用人单位；第三，完善体现职业教育特色的职业院校章程和制度，明确理（董）事会、校（院）长、专业指导委员会和教职工代表大会的职权，提高职业院校治理能力；第四，制定符合职业教育特点的校长（院长）任职资格标准，积极推进校长聘任制改革和公开选拔试点，鼓励企业家、创业家担任校长（院长），培养和造就一批职业教育家。《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》明确要求，2015年年底前完成高等职业院校章程制定、修订工作。截至2015年年底，已有683所高职院校章程通过省级教育行政主管部门核准或完成了校内制定程序，初步形成了“一校一章程”的格局。《高等学校章程制定暂行办法》提出：第一，开展校长公开选拔聘任试点；第二，推动高等职业院校设立有办学相关方代表参加的理事会或董事会机构；第三，设立校级学术委员会，具体规定：校级学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权，发挥在专业建设、学术评价、学术发展和学风建设等事项上的重要作用；第四，结合实际需要，根据条件设立校级专业指导委员会，指导、促进专业建设与教学改革。

这一时期以职业院校章程建设为重点，兼顾各项制度改革，如关注职业院校校级学术委员会和校级专业指导委员会的设立，推进校长聘任制改革和公开选拔试点，推动职业院校理事会或董事会的建立健全。截至2016年年底，有642所职业院校设立学术委员会，232所职业院校设立理事会，135所职业院校设立董事会，院校的自治能力不断增强，治理结构不断完善。

二、我国职业院校治理结构的特点

40年来，我国改革开放事业取得了巨大成就。随着社会经济发展需求的不断增长，市场结构的变化给我国职业院校治理结构提出了新要求。经过改革开放40年的探索，我国职业院校不断完善校长负责制，强化民主监督机制，增强了治理能力，提升了办学水平。

（一）始终坚持党组织的政治核心地位

在党的领导下，我国教育事业获得了高度发展，尤其是改革开放以来，党组织在职业院校治理中的地位不断加强。在高等学校法人权利内部配置的过程中，居于决策地位的是学校党委，负责执行党的方针政策，管理学校的思想政治和德育工作，在机构设置、人员聘用上具有决定权，对学校发展的重大事项具有决策权。校长则负责实施党委的决定，具体开展学校教学、科学研究和行政管理工作，行使行政权。我国职业院校在治理结构改革中吸取了历史经验，始终强调坚持党组织在各项工作中的政治核心地位，党委要总揽全局协调各方，统一领导学校工作，支持校长行使职权。如此，不仅保证了我国职业教育的发展方向，还实现了民主与效率的统一，促进职业教育公平、持续发展。

（二）不断完善校长负责制度

改革开放以来，我国职业院校治理结构伴随着政治经济体制改革而变迁，职业院校的校长负责制度也经历了党委领导下的校长分工负责等多个阶段，不断得到完善。校长负责制实现了较好的管理效果，但仍然存在校长权力过于集中、民主制度形同虚设、易滋生腐败等问题。为解决这些问题，国家推行了党委领导下的校长负责制，一定程度上削弱了校长的权力，又彰显了党政分开，实现了民主与效率的平衡和有机统一。校长作为学校的法人代表，无论在校内还是校外，都具有突出的象征意义。尤其就社会领域而言，校长的形象影响着学校乃至教育界的形象及声誉。贯彻好党委领导下的校长负责制，所选用校长的素质是关键。因此，这一改革重视对职业学校校长的培训，逐步实行校长持证上岗制度。经过不断的实践探索，推进校长聘任制改革和公开选拔试点，遵循“公开、平等、竞争、择优”原则，有利于把坚持党管干部与充分走群众路线结合起来；有利于拓宽识人选人视野，在更大范围内择优选拔校长；有利于形成正确的用人导向，激发校长的进取精神；有利于扩大民主，加强群众监督，防止和克服选人用人的不正之风。

（三）强化民主监督机制建设

民主化是构建现代职业教育治理体系的灵魂。职业院校在改革中走向现代治理，始终坚持民主化原则，广泛吸纳师生参与，构建多元化的民主监督机制，提升治理结构中责任主体的治理能力。目前，我国通过教职工代表大会、学校工会、学生代表大会等实行民主监督，以达到阻遏内部权力滥用、规范权力运行的目的。但由于我国现行法律法规没有对各主体之间的权力进行合理分配与制衡，导致权力运行中决策机构与行政职能部门大权独揽。教职工代表大会、学术委员会在权力博弈中完全处于弱势地位；学校的纪检、监察、审计部门作为内部监督机构也难以实施对学校党委、行政的有效监控，权力运行在一定程度上形成了“内部人控制”。因此，我国职业院校治理结构改革强调多元共治，要求将教职工和学生的民主管理監督落到实处，并与校长负责、社会参与有机结合起来。同时，为完善监督机制，提出职业院校设立校级学术委员会和校级专业指导委员会，为院校学术事业发展提供政策保障，指导促进专业建设与教学改革，进一步完善院校治理结构，推动职业教育健康发展。

（四）注重多元参与治理

我国普遍实行的是以职教集团核心校为主导的理事会管理体制，虽发挥过积极作用，但目前经常由于职教集团核心校缺乏足够的资源统筹能力和社会权威，导致集团理事会形同虚设，无法有效地组织和动员集团成员开展充分的办学合作。而建立共同治理的体制、机制，通过职业院校之间的沟通、合作和制约，可实现不同价值、利益和权力平衡，减少摩擦，最大限度地实现院校利益和集团目标。因此，我国职业院校治理结构改革除了要注重教职工代表大会、学生代表大会建设外，还应建立咨询委员会或理事会，为学校提供咨询服务并参与学校决策，这是治理体系现代化的关键环节。学校治理的权威主要来源于参与者的认同与共识，非人格化的规章制度需要以更人性化的程序得以实施，从而使共治成为可能。多元参与治理可为拟采取的重要政策和措施提供咨询或参与决策，能够有效监督职业院校行政管理人员的行为，提高运行效率，完善学校治理结构和决策机制。

三、对我国职业院校治理结构改革的展望

当前我国职业院校治理结构仍然存在与社会经济发展不适应、议事决策制度不健全、师生参与治理的渠道不畅通等问题，推行职业院校治理结构改革已成为社会和学校发展的共同要求。

（一）加快职业院校章程制定进程

章程制定是职业院校走向规范化、制度化办学的重要标志，职业院校应加快章程建设步伐并自觉贯彻执行。然而，根据《2016中国统计年鉴》，2015年我国的高等职业院校有1341所，中等职业院校有11202所。截至2016年年底，有862所院校完成高等职业院校章程制（修）订工作，702所院校的章程通过上级教育主管部门核准。总体上看，已制定章程的院校数量较少，学校章程存在不规范、无特色等问题。依据章程实施现代学校治理结构改革在认识上和实践上还很不到位，制约了院校自身的改革与发展，因此，加快职业院校章程制定进程迫在眉睫。首先，各省教育厅应督促各院校完成章程建设，明确各个环节的时间和任务，帮助各院校提高章程建设的效率和质量。其次，要成立章程起草小组，严格遵守章程制定程序。在起草和制定章程时，要以国家法律法规为依据，广泛动员利益相关者参与进来，全面听取意见建议，充分发挥教职工代表大会、理事会等组织的咨询和监督作用。最后，在章程制定过程中，既要着眼于技术技能应用型人才培养目标，又要超越并追求人的个性发展，全面提升人才培养质量，形成职业教育特色品牌。

（二）不断完善校长选拔任用机制

改革开放以来，我国不断完善校长的选拔任用机制，从政府任免校长到逐步推进校长聘任制改革和公開选拔试点，都呈现出改革的印迹。不过，目前我国职业院校内部的行政化管理模式依然阻碍了职业教育发展，“去行政化”的突破口仍在于进一步完善校长选拔任用机制。对此，一些职业教育先进国家的院校治理结构提供了可资借鉴的经验，比如，德国应用技术大学实行校务委员会领导下的校长负责制，美国推行共同治理模式，澳大利亚执行董事会领导下的校长负责和校务委员会、学术委员会等辅助决策制度等。我国职业教育在借鉴他山之石的基础上，应结合自身特色。首先，我国职业院校对于校长的任用应通过教育主管部门公开招聘完成，需提前公开校长人选的条件和要求，向社会尤其是学校教职工公布相关信息。教育主管部门要按照程序规定对应聘者进行任职资格考察，以确保候选人具有较高的资质，而后公示考察结果以及候选人相应条件。其次，要对通过资格审查的候选人进行民主评议。主管部门要对委员会推选人员进行组织审查，判断其是否符合各项要求。最后，在校长应聘、评议、集中审查的全过程中，上级主管部门和组织部门要对选聘过程是否合法、合规进行监督，发挥制约机制在校长选拔中的保障作用。

（三）健全职业院校议事决策制度

目前，我国职业院校议事决策制度存在缺乏统筹考虑和衔接对应的问题。为保证党委领导下的校长负责制有效运行，需建立相应的程序规定和会议制度，形成有效的工作机制。首先，要明确议事范围，这是健全和完善议事决策制度的前提与基础。根据要求，对干部的任免建议方案在提交党委会议讨论决定前，应在党委书记、校长等范围内进行充分酝酿。其次，要完善决策方式，由全委会决策全局性问题，校务会议负责部署落实措施。通过全体党员代表大会、校长办公会、教职工代表大会、工会会员代表大会等，实现民主集中管理，保障师生合法权益。最后，要规范决策程序，明确各机构的议事规则，建立健全重大决策咨询、通报制度，提交会议集体决策前应认真调查研究，充分论证，广泛吸收各方面的意见，推进议事决策的民主化、科学化和工作程序的规范化。

（四）加大多元共治改革力度

尽管职业院校治理结构在不断完善，但仍存在实施主体单一的问题，不利于治理结构的高效运行。因此，应加大多元共治改革力度，可参考美国社区学院的做法。美国社区学院与社区联系非常密切，代表了社区的公共利益，董事会成员大都从社区成员中竞选或任命而来，体现出鲜明的多元利益相关者共治特征。我国也应建立健全理事会运行机制，把学校与地方、行业、企业紧密联系在一起。首先，我国职业院校理事会建设必须把章程建设作为首要任务，以章程制定的细则来规范理事会的职能、人员构成等。其次，理事会成员应深入学习章程，将章程作为任职的基本规范，促使理事会在独立运行时有良好的制度和机制保障。最后，职业院校理事会成员还应具有一定的院校决策与管理专业知识。借鉴美国社区学院的经验，可以采取以下措施：一是在选聘理事会成员时，优先选择心系职业院校发展并拥有教育管理知识的候选人；二是可在理事会下成立若干专业委员会；三是加强对新任职理事的培训。如果能够吸纳多元利益主体，吸引各方面力量关心支持学校的建设和发展，实现多元共治，职业院校管理将会更加高效地运行。

（五）健全职业院校民主管理组织机制

我国职业院校管理存在教代会、学术委员会等参与度偏低的问题，为使职业院校治理机构发挥更有力、更高效的作用，必须加快民主化进程，健全民主管理组织机制。首先，要坚持教代会制度。教代会是教职工参政议政的合法形式，是学校工作接受教职工年度评议的重要方式，也是学校各级领导接受教职工监督和信任评议的合法程序。这说明教代会的地位和作用十分重要，是党委会和校务会等不能取代的，也是现代大学制度的重要组成部分，应发挥好教代会在治理结构中的重要功能。其次，要凸显工会、共青团、学生会等组织在高校民主管理中的监督作用。工会、共青团、学生会等是党联系学校基层群众的桥梁和纽带，是动员和组织教职工与学生参与学校管理、推进学校事业发展的重要力量。因此，职业院校应通过健全和完善工会、共青团、学生会等组织形式，充分发挥基层群众在民主管理中的突出作用。最后，要推行校务公开的民主管理，除了实施决策听证制度外，还应建立行政咨询制度，使用人单位、学生家长等有机会参与学校治理，推进职业院校改革走向深入。

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